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土地登记行政复议前置范围

时间:2010-08-20 01:13 我要评论
土地等自然资源权属行政确认案件适用复议前置,缘于《行政复议法》的规定,该法第三十条第一款规定:公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得

  土地等自然资源权属行政确认案件适用复议前置,缘于《行政复议法》的规定,该法第三十条第一款规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼”。

  最高人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》(法释〔2003〕5号)批复作了进一步明确:“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为,侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的,经行政复议后,才可以向人民法院提起行政诉讼,但法律另有规定的除外;对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的,不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。” 实践中,对案例涉及的土地登记发证行为是否属于复议前置范围,存在不同意见。

  一种观点认为,土地登记发证行为与县级以上人民政府对土地所有权或使用权争议的处理决定,均属于土地行政确认行为,依法应当适用复议前置。其理由:按照法律规定,行政机关确认土地所有权和使用权有两种形式:第一种是直接确认的形式。即由行政机关依法直接或依当事人申请确权的行为,如《土地管理法》第八条规定:土地所有权,除由法律规定为集体所有的农村土地或郊区土地、宅基地、自留山之外,均为国家所有;第十一条规定:土地的所有权和使用权由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认所有权和使用权。这些权属证书是行政机关确认所有权或使用权的标志,因此,土地登记发证行为属于行政确认,依法应复议前置。第二种是因土地权属发生争议,由行政机关进行处理并确认权属的行为。如《土地管理法》第十六条规定,土地所有权和使用权争议,由当事人协调解决;协商不成的,由人民政府处理。因此,县级以上人民政府针对土地所有权或使用权争议所作出的处理决定也是一种土地确权行为,属于行政确认。

  另一种观点认为,土地登记发证行为属于行政许可,不属于行政确认,依法不应适用复议前置。其理由:2005年2月24日,最高人民法院行政审判庭就甘肃省高级人民法院报送的《关于行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认具体行政行为的请示》所作出的答复(2005行他字第4号)认为,最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”,是指当事人对自然资源的权属发生争议后,行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记,属于行政许可性质,不应包括在行政确认范畴之内。据此,行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。因此,土地登记发证行为属于行政许可行为,而不是行政确认行为,依法不应适用复议前置。

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