行政复议是公民、法人或者其他组织获得行政救济的重要途径，也是行政系统内部自我监督的有效机制。目前，行政复议一般采取书面审理方式，这种方式缺少听证程序，审理方式不透明，容易给申请人“暗箱操作”的印象。因此，2007年8月1日开始施行的《行政复议法实施条例》(以下简称《条例》)规定：对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。但是该《条例》对复议听证只有一个原则性的规定，不具有操作性。有鉴于此，本文主要就行政复议中的听证程序进行一定的探讨，以期通过规范复议听证程序，来达到增强行政复议的透明度，提高行政复议的公信力的目的。
一、行政复议中应当采用听证程序
听证程序是行政机关在作出影响公民、法人或其他组织合法权利的决定之前，向其告知听证权利，以便行政相对人向行政机关表达意见、提供证据、陈述申辩、质证，从而促使行政机关听取意见、接纳证据并作出决定的一种程序。听证程序是现代行政程序法的核心，是关于行政机关活动的程序方面的基本规则，也是一个体现最低限度公正原则的制度。
从以往的法律规定和实践角度上看，行政复议案件采用书面审查的方式。所谓“书面审查”，是指行政复议机关审理行政复议案件，只需对行政复议申请人的申请陈述和被申请人提交的相关案卷，以及复议机关在极少数情况下收集的证据等复议材料进行书面审阅后，作出复议决定的一种审理方式。行政复议案件书面审查方式，体现了行政复议作为行政监督的效率性，但同时也存在不少缺点：一是被申请人制作复议答复书时，对案件事实认定、证据采信、定性及处罚依据等方面大多说理性不强;二是案件中某些关键事实和证据如果尚存疑点，仅凭这些书面材料无法去伪存真，还案件以真相;三是部分证据效力上倘若存在瑕疵，复议机关仅通过书面审查难以发现。而且，这种方式最大的缺点还在于，因为没有申请人对被申请人的具体行政行为进行质证，复议机关不能“兼听则明”，从而难以全面了解和查清案件基本情况。因此，在行政复议中给申请人提供表达意见的机会，使行政复议实现公正审理，在复议过程设立听证程序就成为必然选择：
1、有利于复议机关保证复议决定的公正性。听证程序给申请人和被申请人提供自由陈述意见、进行辩论、反驳、质证的机会，双方当事人就有关问题可以当面进行对质，这对于澄清案件事实，防止复议机关偏听偏信、主观臆断，从程序上保护当事人的合法权利，作出公正的复议决定起着极其重要的作用。[page]
2、有利于复议机关克服书面审理的局限性。当前，行政执法工作实践对行政复议审理方式提出了新的要求。现在的复议案件涉及面广，证据多，各种法律关系非常复杂，仅凭“书面审查”难以从双方当事人提交的书面材料中掌握案件事实和法律适用情况。复议听证程序中的双方当事人的质证让行政复议机关的复议活动克服了书面审理的缺陷，有利于复议机关及时、迅速地查清事实，明确争议的焦点，及时、合法作出裁决。
3、有利于复议机关增强复议决定的公信力。行政复议听证程序使行政相对人和作出行政行为的行政机关能够平等地参加行政复议活动，强化了复议审查的透明度，方便当事人了解情况。复议机关公开、公平、公正地审查案件，监督被复议行政机关及其工作人员依法行使行政职权，有利于增强复议决定的公信力，维护人民政府的权威和形象。
二、行政复议听证程序的适用范围
《条例》第三十三条规定，“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”。界定行政复议听证程序的适用范围应考虑以下三个方面的因素：一是复议申请人对案件事实和适用依据方面的争议程度;二是被复议案件的案情疑难和复杂程度;三是被复议案件的社会影响程度。这三方面因素既可以单独考虑，也可以综合衡量。据此，启动行政复议听证程序须具备以下两个方面的要件：
1、程序要件。这方面的要件就是行政复议申请人提出要求或者行政复议机构认为必要的情况下，可以启动听证程序。对于行政复议申请人提出要求召开行政复议听证会的，行政复议机构一般应组织召开。《条例》第三十三条规定，可以采取听证的方式审理。根据这项规定，是否采取听证的最终决定权力在复议机关。也就是说，如果案件本身非常简单，即使申请人要求举行听证，行政复议机关可以决定不举行听证;即使申请人没有要求举行听证，但如果案件本身非常复杂，行政复议机关也可以决定举行听证。
2、实质要件。这方面的要件就是重大、复杂的案件，即案情复杂、涉及重大利益，经书面审查和口头审查仍不能查清案件事实的案件，应当在行政复议过程中启动听证程序。执法实践中，对于行政许可、城市房屋拆迁裁决、重大行政处罚、复杂的土地权属案件一般应当召开行政复议听证会来审理复议案件。
三、行政复议听证程序的内容
为了使听证程序的作用得到充分、有效的发挥，听证程序应当明确以下主要内容：一是听证人员的组成和职责;二是听证过程的规定;三是听证笔录的效力;四是保障听证顺利进行的制度设计。[page]
1、行政复议听证主持人和参加人。行政复议听证主持人应由行政复议机关主管领导或行政复议案件主办人员担任。听证主持人的职责是确定举行听证的时间、地点，主持整个听证活动，引导各方当事人陈述自己的意见和看法并开展质证的辩论，维护听证会秩序，根据具体情况有权决定中止或者延期复议听证;听证员的职责是协助主持人全面调查案情，记录听证情况。行政复议参加人包括申请人、被申请人、第三人及当事人的委托代理人。
2、行政复议听证的过程。这主要涉及听证的申请和受理，听证的准备，听证程序中的宣布听证纪律，告知权利义务，核准听证人员的身份，申请回避，申请人陈述申请事实和理由，被申请人陈述答复意见，第三人陈述意见，案件事实的听证调查，听证参加人进行举证、质证、辩论、最后陈述，听证笔录的签字，宣布听证结束等阶段的具体内容的确定，使听证程序具有一定的稳定性和可操作性。
3、听证笔录的效力。听证程序中，书记员应当将整个听证活动详尽地记录下来。听证笔录经过各方当事人审查真实性后签字认可，行政复议决定应当根据各方提交的证据和听证笔录作出。对于行政复议听证笔录的效力问题，《行政复议法》及其《条例》没有规定，不过从其性质看，行政复议中的听证属于调查情况、听取意见诸多方式中的一种，与其他方式之间不存在相互排斥性，因此，明确听证笔录对行政复议决定具有一定的约束力是适当的。
四、建立行政复议听证程序的保障制度
听证程序不同于通常意义上的“听取意见”等工作方式，就在于它是由众多特别法律制度保障的一种程序。这些制度既是听证程序的必然要求，也是决定听证程序区别于其他程序的根本准则。
1、公开制度。要公开案件证据及被申请人作出具体行政行为的依据。对不涉及国家秘密、商业秘密和他人隐私的案件，其他公民可以旁听行政复议听证会。
2、回避制度。回避制度指承办复议案件的工作人员和其他有关人员遇有可能影响公正审理案件的情形时，应当退出复议审理活动。实行回避制度，是行政程序共有的基本原则之一，其目的在于防止利用职权徇私舞弊，影响案件的公正审理;同时，也为了消除当事人的思想疑虑，切实保障当事人的正当权利和合法利益。
3、辩论制度。听证的固有之义就是通过听取争议双方的意见来作出公正的裁决，因此，行政复议听证程序应当体现辩论原则。同时，行政复议听证程序是对“书面审查”程序的完善和补充，是出于有效查清案件事实和正确适用法律的考量，而言辞辩论符合这一目的，在行政复议听证程序中应当坚持言辞辩论制度。[page]
4、证据制度。复议听证程序应当包括证据制度，并加强被申请人的举证责任。当然，我们强调听证活动中被申请人的主要举证责任的同时并不意味着完全免除申请人的举证责任，申请人也具有必要的举证责任，如：证明自己人身权利或财产权利遭受损害事实与行政机关的具体行政行为存在因果关系;证明具体行政行为存在的事实等等。
