行政复议作为解决行政争议的重要渠道，是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要环节，具有方便群众、快捷高效、方式灵活等特点，在发挥行政审查的特质，回避司法审查的不足方面，在加强行政机关的内部监督，维护公民、法人或其他组织的合法权益，促进社会稳定方面，具有重要意义。但《行政复议法》实施以来，我国行政复议制度的一些缺陷也开始显现，如不及时从观念上更新，并从制度上完善，将会严重影响这一制度功能的发挥。
一、问题成因探析
行政复议制度面临的问题，主要有以下几个方面：
(一)行政复议范围较狭窄，难以全面保护行政相对人的合法权益
从《行政复议法》对行政复议范围的规定，我们可以明显看到行政复议范围并不全面。随着改革的深入，发展的深化，行政争议数量日益增多，如涉及城市建设、资源环境、劳动和社会保障等方面的行政争议已大量增加。涉及受教育权、劳动权、选举权等复杂的行政争议已不断出现。从总体上看，行政争议呈现增多的趋势，反映了社会利益格局日益多元化和复杂化，反映了群众依法维权意识的不断提高，也反映了行政争议解决机制尚不健全。因此，亟需拓展我国的行政复议范围。
(二)混合的行政复议管辖体制影响了行政复议的公正和权威
我国现有的行政复议管辖体制是一种以“条块结合”为主，以“条条管辖”和“原机关管辖”等为辅的混合体制。这种体制在行政复议实践中存在很大缺陷，主要表现为：
《行政复议法》规定了“条块结合”的基本复议管辖模式，从法律规定上看，赋予当事人选择管辖的权利体现了公正、民主的原则，其实却没有改变原来由上级行政主管部门进行复议所产生的弊端。尤其是“省级以下实行垂直领导的行政机关”(以下简称“半垂直行政机关”)复议案件的管辖问题。首先，申请人不服半垂直行政机关的行为向其所在地的政府提出行政复议申请时，当地政府不予受理。理由是该行政机关并不属于自己的管辖范围;其次，即使行政复议机关受理了申请人不服半垂直机关行政行为的复议申请，该行政机关则以自己与行政复议机关并无领导与被领导关系为由，不接受行政复议监督。再次，已经受理行政复议的政府作出的行政复议决定，在半垂直行政机关得不到有效执行。
《行政复议法》第12条第2款规定的“对海关、金融、国税、外汇管理实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请复议”。在选择管辖中，规定了“可以向上一级主管部门申请管辖”的条款。这种复议管辖模式存在的问题是：第一，从当事人的角度来说，导致了不便民的状况[①]。上级行政主管部门与复议当事人不在同一地方，不便于当事人的申请和复议机关的调查，增加了复议成本，影响了案件的及时解决。第二，对大量的政府工作部门作出的具体行政行为实行“条条复议”，不利于政府对其所属工作部门的行政执法情况进行及时、全面的了解和监督，使行政复议的内部监督功能大打折扣。再次，“条条复议”管辖导致行政复议权更加分散，并导致行政机构的多头设置不仅客观上扩大了行政编制，增大了行政成本，而且受案源分布因素的制约，有的复议机构力量不足，有的复议机构却长期闲置，最终撤消后又可能发生遇有案件又无人受理的情况[②]。[page]
《行政复议法》第14条规定：“对国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。”这种“自我管辖”违反“任何人不能成为自己案件的法官”的自然公正的法律原则。立法这样规定其理由之一是，省、部一级的行政机关的层次较高，应当相信这一级行政机关能够依法作出行政复议决定[③]。从事实上看，省部级的行政机关的行政行为也不是都合法、适当，他们也同样有违法、不当之处。所以，这个理由根本不成立[④]。“自我管辖”的设置既不符合基于领导权而产生的行政复议管辖权，也不符合基于监督权而产生的复议管辖权。是对行政复议公正性的极度忽视，产生的直接结果是使当事人丧失对行政复议的信任。
(三)行政复议程序的缺陷难以保证行政复议的公正和效率
公正与效率是行政复议的目标，我国《行政复议法》第22条规定 ，“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或行政复议机关认为必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。可见，我国行政复议程序原则上都是书面审理，缺乏公开性。书面审理行政复议案件，仅通过查阅案件卷宗来判断具体行政行为的合法与适当，难以充分听取双方当事人的意见，保证判断的正确性，给当事人以“暗箱操作”之嫌。行政复议实施书面审理的原则，整个审查过程由办案人员在办公室中完成，当事人往往无法参与到案件的审查过程，无法对对方所提证据材料进行对质。复议机关难以充分听取当事人双方对案件的意见，剥夺了当事人双方质证、辩论的权利。行政复议程序单一化，缺乏多样性，不仅使行政复议效率低下，损害政府在人民心目中的形象，也不利于保护当事人的合法利益。
(四)行政复议审查体制与行政复议决定制度影响了行政复议功能的发挥
我国《行政复议法》第12条、第3条、第31条规定了县级以上地方各级人民政府的行政复议实行审决分离的工作程序，地方各级人民政府的法制机构负责具体办理行政复议事项。审查具体行政行为合法性与适当性的机构与作出行政复议决定的机关相脱节，违背了行政机关职责统一的原则。政府法制办公室作为专门办案机构，享有对行政复议案件进行具体审查的权力，但对案件的处理只有建议权，没有最终决定权;政府对具体案件不了解，享有作出行政复议的权力，但又不负责具体案件审查工作。这样就不能充分发挥政府法制工作机构的应有职责和权威，降低了行政复议工作的效率。[page]
我国《行政复议法》第28条规定了行政复议决定的种类，主要有维持、撤销、变更具体行政行为、确认具体行政行为违法、责令行政机关履行法定职责五种。基本上是移植《行政诉讼法》中行政判决的种类，行政复议决定的种类更应体现行政复议监督的特点。再者行政复议决定种类单一，不能满足实际需要。如行政复议机关对提出行政赔偿、请求行政机关履行法定职责的的行政复议申请，经审查后认为被申请人依法不应承担行政赔偿责任或被申请人已经依法履行职责，应如何作出行政复议决定，《行政复议法》未作规定。所有这些都大大影响了复议功能的发挥。
二、制度改革构想
行政复议制度的缺陷导致行政复议机制的失灵，致使诸如信访、申诉、街头抗争之类的非规范性争议解决机制急剧膨胀，直接危害到整个争议解决体系的有序运转，对社会稳定也会间接造成不利影响。所以改革行政复议制度势在必行。
(一)拓展行政复议的范围
我国《行政复议法》第6条采取了列举方式规定行政复议的范围，我们应采取一般概括主义的方式规定，除其他法律有特殊规定之外，对于行政机关作出的各种行为(包括不作为)，当事人均可以申请复议。确立当事人对行政机关的大多数行为均可以申请行政复议的原则，同时，以列举的方式明确不适用本法的行政复议的例外事项。这样，涉及城市建设、资源环境、劳动和社会保障等方面的行政争议，涉及受教育权、劳动权、选举权等复杂的行政争议都可列入行政复议的范围。
将抽象行政行为纳入复议范围，有利行政复议制度发挥更大的作用。我国《行政复议法》第7条，并没有明确规定将抽象行政行为纳入复议范围，而且能够提起审查申请的抽象行政行为的范围也十分有限。究其原因，一是这种监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督，缺少有效的程序规则。二是在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得监督形式有名无实。因为抽象行政行为比具体行政行为适用的对象更多、范围更广，一旦违法必将造成更大的危害，所以对抽象行政行为的监督应当是层级监督的重要内容，也是很多国家的通行做法(如美国《联邦行政程序法》第553条第五项的规定，“各行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改或废除某项规章的权利。”即意味着公民不服行政机关作出的抽象行政行为时，有权要求该机关修改或废除。法国也有类似规定)。将抽象行政行为纳入行政复议范围，一是抽象行政行为本身性质的需要;二是改变抽象行政行为违法现状的需要;三是上级行政机关对下级行政机关全面监督的需要;四是现行法律提供了复议机关对抽象行政行为监督审查的法律依据;五是行政复议制度的实践为审查抽象行政行为积累了经验。[page]
(二)设置专门的行政复议委员会
从目前情况看，政府法制工作机构的职能主要就是同级政府在法制事务方面的参谋、助手和法律顾问，因此在办理行政复议案件时难免不受上下级行政机关影响，有偏私的嫌疑。将行政复议机构置于政府法制机构或设置于行政机关系统内，很难保证行政复议案件审查的公开性。审查活动的独立性，是行政复议对行政行为产生有效制约效果的基本条件，如果行政审查机构完全混同于一般的行政执法机关，或者附属于被审查机关的指挥机关，审查就必然流于形式，制约也必然归于乌有。这点已为国内外行政审查的历史实践所证明。因此，完善我国行政复议制度，最为迫切的切入点是改变行政复议审查不独立的现实地位。没有相对统一和独立的行政复议机构，必然导致行政复议机构形同虚设，功能难以发挥。
因此，在县级以上各级人民政府统一设置专司行政复议职能的机关——行政复议委员会，赋予其独立主体地位和法律人格，以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件，将现有的各级行政机关的复议职能分离出来，统一由行政复议委员会行使。畅通行政复议渠道，增强解决行政争议效能，保证科学民主决策质量。同时配备高素质的行政复议人员，并进行专门立法，为建立高水平的行政复议队伍提供制度保障。在此，我们可借鉴美国的行政法官的做法来选拔、任用行政复议人员。
(三)改革行政复议的管辖制度
行政复议的管辖不仅是作为监督行政机关或行政行为的管辖制度，更重要的是作为公民、法人或其他组织救济和权利保护制度中的管辖制度。所以，行政复议的管辖制度不仅仅要考虑与行政管理体制相适应，更要坚持以人为本，考虑方便当事人复议，保护当事人的合法权利。
首先，取消选择管辖的规定，改革现行复议中的由同级人民政府和上级主管部门共同管辖的方式。原来属于选择管辖的事项改由上级政府专门的行政复议委员会管辖。其次，取消自我管辖的规定，对国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向国务院设置的专门行政复议委员会申请复议。再次，在实行“条条管辖”的领域引入独立的行政裁判所制度(如税务、知识产权、金融等)。在英国，行政裁判所作为一种卓然不群的机制，在解决行政争端、处理行政争议中发挥着重要的作用。[⑤]我国可以在现有制度的基础上通过创造性的制度构造实现变革。如对我国现行的商标评审委员会和专利复审委员会进行进一步的改造，使之成为独立的行政裁判所。
(四)行政复议程序要多元化[page]
为确保行政复议制度在效率上的优势，行政复议程序的设计应呈现出多元化的特征。在一些专业性、技术性很强的领域实行行政裁判所制度，并实行各具特色的行政复议程序。在普通的行政领域，应采取“口头(公开)审理为原则，书面审理为例外”的做法，可以设计简易程序(书面审理程序)和一般程序(公开审理程序)两种程序，并尽可能扩大口头审理的范围，从而实现行政复议的公开性与公正性、公平与效率的最优结合。
此外，我国应借鉴德国的做法，行政复议程序分两个阶段进行：(1)原行政机关的补救程序，行政复议的申请必须向作出原具体行政行为的机关提出，原行政机关认为有理由的，可以撤销原具体行政行为，否则应将案件移交给复议机关，体现了行政复议所具有的自我监督功能。(2)由复议机关进行的复议程序，是复议机关的一种正式的救济程序。
(五)增加行政复议决定的种类
我国行政复议决定种类单一，不能满足实际需要，为此，我们需要增加行政复议决定的种类。首先，应增加行政复议处理方式的种类。如行政复议裁定(行政复议机关在案件审理过程中，就程序问题所作的处理)，并规定适用行政复议裁定的具体情形。其次，根据实际需要增加确认决定、驳回请求决定等，赋予行政复议机关根据新情况的出现可以作出必要的其他种类的行政复议决定，而不必拘泥于《行政复议法》列出的种类。
【参考文献】
①蔡小雪：《论申请行政复议期限和行政复议管辖》，载《法律适用》2002.4
②刘恒 陆艳 《我国行政复议管辖制度缺陷分析》 北京大学出版社
③全国人大法律委员会：《关于〈中华人民共和国行政复议法(草案)修改情况的汇报〉1998年12月21日
④参见杨小君：〈我国行政复议制度研究〉，法律出版社2002年版， 第107——108页
