行政复议证据制度是行政复议工作的核心，行政复议主要是对被复议的具体行政行为依据的证据、依据的其他有关材料的审查、判定及应用。因此，行政复议证据制度的完善对行政复议工作具有非常重要的意义。本文拟就行政复议证据制度的有关问题作一探讨。
一、行政复议证据制度的现状及其缺陷
目前，我国行政复议证据制度尚处初创阶段，立法上对此缺乏详细规定，1999年4月29日全国人大常委会通过的《行政复议法》，在证据方面的规定有6个方面：第三条(二)项规定了复议机构查证职责;第二十二条规定复议机构的查证权力，复议机构认为有必要时，有权向有关组织和人员调查情况;第二十三条第一款后段、第二十八条第一款(四)项规定了被申请人的举证责任和举证时限，应于收到申请书副本或申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其它有关材料，逾期不交视为无证据，将予撤销;第二十三条第二款规定了证据开示制度，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人稳私的除外;第二十四条规定了非法证据排除原则，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据;第二十八条第一款第(一)项、第(三)项第1目规定了证明标准，具体行政行为在事实上应达到清楚、证据确凿标准。
这些规定对于复杂的行政复议工作实际仍显简单，缺乏可操作性，对于行政复议证据的定义、证据的种类、证据的证据能力及证据的认定等都没有规定。在复议工作实践中，由于行政复议证据规定简约，又基于行政复议具有“准司法性”的特征，对复议证据的应用几乎是照搬行政诉讼证据的规定，这当然有其合理性的一面，因为行政复议证据与行政诉讼证据有着密切的联系，如果行政复议证据与行政诉讼证据大相径庭，有可能出现在复议中认为是合法适当的具体行政行为在行政诉讼中却被认为不合法、明显不当的情况，这违背了一个国家法制统一的要求。因此，行政复议证据与行政诉讼证据在很多方面是相通的，如证据的种类、证据的审查、非法证据的排除等。但是，行政复议制度毕竟是行政机关内部的层级监督制度，是行使行政权的行为，它与法院行使司法权所进行的行政审判活动有本质的差异。这种权力本质的不同导致了其适用的程序类别的不同，行政复议适用的程序虽有司法的特点，但仍然是行政程序的性质，所以行政复议证据制度仍是行政程序法证据制度的一部分，而行政诉讼证据制度则是诉讼法证据制度组成部分;而且我国的行政诉讼是一种合法性审查(仅对显失公正的行政处罚进行合理性审查)，行政复议监督的范围则还涉及行政行为的合理性，这必然就会使许多涉及合理性的证据进入行政复议程序。所以行政诉讼法中的相关规定有些虽然可以借鉴，但仍然应该把握行政复议的特点建立合适的证据制度，特别是在证明标准和当事人权责对应等方面亟需明确。[page]
二、行政复议证据的证明标准
证明标准是指按照法律规定动用证据证明待证事实所要达到的程度或标准，它又被称为证明要求、法定的证明程度或证明任务等。在行政复议案件的审理过程中之所以要明确其证据的证明标准，是因为一旦证据的证明力达到了所定的标准，待证事实就可以算是已得到证明，行政复议工作人员就应当认定该事实，以该事实作为复议决定的依据。
行政复议法第二十八条第一款第(一)项、第(三)项第1目对行政复议证据的证明标准作了原则性的规定，认为应该“认定事实清楚，证据确凿”， 即采取的是证据确凿标准，要求证明整个案件事实的证据在质上应当达到确实，在量上应当达到充分;具体而言，要求据以定案每个证据经过查证，真实可靠;定案的每个证据同案件事实间存在客观联系;证据之间、证据同案件事实间的矛盾得到合理排除;得出的结论是唯一的，排除其他可能性。而一般而言，证据确凿标准主要适用于剥夺生命和自由等重大权益的刑事诉讼中，让行政复议适用这种高标准不仅无现实价值，而且对复议效率将会产生消极影响。如2003年春夏之交发生在我国的“非典”疫情，被强制隔离的人是“非典”病人或是疑似“非典”病人，若疑似“非典”病人不服被强制隔离而提出复议，复议机关根本无法采用证据确凿标准进行审查。所以这种带有浓厚理想主义色彩的证明标准因为在审查行政复议案件过程中难以实现而常被虚置，导致在实践中反而没有统一的证明标准。而证明标准的高低直接影响到复议双方当事人的力量对比和行政效率，如果对申请人所提的证据设置过高的标准就会进一步削弱原本就处于弱势地位的申请人的力量，而如果将过高的标准放在行政机关上就可能会阻滞行政行为的施行。行政复议证明标准的确定需综合考虑各种因素的影响力，其中最为重要的因素就是被申请复议的具体行政行为本身所要求达到的证据的证明标准。因为行政复议是对具体行政行为的审查，包括对被申请人认定案件事实标准的审查，行政复议的过程在很大程度上就是行政复议人员先通过还原当时的情境对申请人重新作出一项具体行政行为，然后再对原行政行为进行比对，判断其是否合理合法。由于行政复议所审查的具体行政行为种类繁多，涉及行政处罚、行政许可、行政强制措施等行政行为，各类行政行为适用的行政程序有不同的证明标准，所以行政复议不应当确定统一的证明标准。
从我国行政复议法第六条的规定看，行政复议主要针对三类情况，即第六条第(一)、(二)、(三)、(五)、(六)、(七)项规定的侵权行为，第(四)项规定的确权行为，第(八)、(九)、(十)项规定的不作为行为。对于侵权行为因有可能侵犯相对人的合法权益，应当由被申请人承担证明责任，证明标准相应较高，可以采用排除合理怀疑或证据确凿标准;而对于其他被复议的具体行政行政行为应采用实质性证据标准即“清楚的、明确的、令人信服的标准”，或者说是一个中等智力水平的人能够接受的合理标准，不要求证明的事实确凿无疑。如对“非典”病人，只要其出现的症状存在合理的怀疑，即可对其实施即时强制。[page]
另外，行政复议还要证明的一类事实是程序性事实，即具体行政行为是依合法程序作出。该证明责任由被申请人承担，证明标准应为实质性证据标准，被申请人提供证据证明已履行程序的程度超过了50%的盖然率，即可认定程序合法。如在行政决定的送达上，申请人认为没有送达，且有人作证，但被申请人若举出多数人证明已送达的证据，则应认定已送达。
行政复议的证明标准与行政程序证明标准是统一的。行政程序证明标准除受此影响外，证明的难易程度、行政决定的重要程度等等因素也都是不可遗漏的。要确立行政复议证据的证明标准就应全面考虑我国行政执法现状以及复议程序的特点，较为理想的应该是先依不同的行政机关和行政行为的性质建立行政程序的证据标准，再结合行政复议决定的审查模式和力度来确定行政复议证据的证明标准。
三、行政复议证据制度中当事人的权责对应
法律是规定权利与义务的，只有权利与义务分配得当，具有较协调的对应性才可能是好的法律。
在行政复议中这种对应性首先表现为当事人证明责任的分配。行政复议证明责任指在行政复议过程中对需要确认的案件事实提供证据予以证明的责任，承担证明责任的人不能提供需要的证据的则会承担不利的法律后果。行政复议法第28条规定：被申请人不按照规定提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。据此规定，很多人认为：行政复议证明责任应当由被申请人承担。但该条规定实际上是关于被申请人提供证据责任的规定，而不是关于证明责任的规定，而提供证据责任与证明责任是不同概念。行政复议的证明对象是案件事实而不是具体行政行为，案件事实包括实体事实和程序性事实。程序性事实发生在行政程序中，随着行政程序的发展会不断发生变化;而实体事实一般是衡定的，当事人对实体性事实都具有证明的责任，行政复议证明责任分配应当以原行政程序中证明责任分配为基础，申请人、被申请人均承担相应的证明责任。
具体而言，申请人应承担的证明责任包括：
1、申请人在提起行政复议时，应当向行政复议机关提供证明其符合申请行政复议相应条件的证据材料：
(1)合法权益被具体行政行为侵害，有具体行政行为存在的证据材料;
(2)被申请人不作为的案件时，申请人应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，但有下列情形的除外：A、被申请人应当依职权主动履行法定职责的;B、申请人因被申请人受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。并且应当证明有应受被申请人保护利益的事实。[page]
(3)申请人是具体行政行为的相对人的证据材料及其合法有效的身份证明等。
2、对实体事实的证明责任。如依申请行政行为原则上应当由申请人承担证明责任，如行政许可就应当由申请人证明自已符合颁发许可证的条件。在行政复议中对实体事实的证明责任应与行政程序相一致，应当由申请人证明的事实申请人在行政程序中不提供证据而在复议程序中提供的，复议机关不能因此否定被复议的具体行政行为。
3、个别情况下程序性事实的证明责任。如行政处罚法规定，当事人有要求听证的权利，是否举行听证还需要当事人提出申请，对于是否提出过申请的事实，当事人(行政复议程序中申请人)应当承担证明责任。
在实践中，有的申请人为证明具体行政行为的存在，只是说明了具体行政行为的表现，如不服土地确权的复议申请，申请人只提供了该确权决定书的文号，但没有提供确权决定书。对此，从公平和便利的角度考虑，经复议机关查证属实的，仍应视为申请人提供了相应的证据。
除申请人承担证明责任之外的所有程序性事实或实体性事实，都由被申请人承担证明责任，被申请人在复议程序中应承担主要的证明责任。
对应性的第二个方面的表现是关于举证期限的规定，行政复议法只规定了被申请人提交证据、依据和其他有关材料的期限，对于申请人、第三人的举证期限，则没有规定。这在实践中带来很多问题，如在复议机关将要作出复议决定时申请人又提交了在行政程序中没有提交的关键证据，复议机关再查证，势必延长复议期限。笔者认为，应在法条中确定申请人、第三人举证的具体时限，也可以规定在复议决定作出之前，由复议机关以书面通知的方式告知申请人、第三人提交证据的具体时间，以提高复议的效率。
此外，证据开示也应具有对应性，即被申请人也应该有查阅申请人证据的权利。
除了当事人双方的权责对应外，还有当事人自身的权责对应。就申请人而言，规定了申请人的举证责任，却没有完善其调查收集证据的权利与手段，因此举证责任仅仅成为一种“负担”。就复议机构而言，缺乏统一的审查判断证据的责任机制。行政复议法第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，作出行政复议决定。这种规定体现的是行政机关行政首长负责制，它的弊端在于分离了审查权与决定权，行政复议机关领导审批同意只具有程序性意义，无实质内容，而复议人员则是有权无责，也正是由于没有相应的责任机制，在一定程度上纵容了案件承办人凭借其主观认识来决定证据的取舍，出现问题后，又没有类似于司法机关的错案追究制度追究有关人员的责任，案件质量难以保证。[page]
四、行政复议证据制度的采纳规则
依据通说，在司法程序中一项证据是否会被采纳要从证据的合法性、真实性、关联性三方面来衡量，这对于行政复议程序也是适用的。在我国，证据的关联性是由裁判者依据案件的因果关系进行自由裁量，在法条规定中较少直接体现。对于证据采纳规则较多地体现在对证据的合法性与真实性的判定上，而目前行政复议证据制度中对这两方面的规定是极为不足的。
首先就真实性而言，行政复议决定所依据的是法律真实，而非客观真实，两者可能一致，也可能相悖。在真实性存疑，特别是在存在相反证据的情况下，要明确同一待证事实不同证据之间的效力是一个困难的选择，这需要考虑各种佐证、环境证据甚至是基本上被行政诉讼排除的证明力低下的传闻证据，然后再结合证据的证明标准来判断哪一些证据应该被采纳。而对于重大、疑难、复杂案件中证据的认定往往还是要借鉴司法程序，建立质证、认证审查判断证据的机制，让双方当事人进行陈述、质证和辩论。这样的规定从其本身来看是合理的，但是这种机制不具有适用的普遍性，而应该只在事实难以认定的、涉及重大利益等较复杂案件中适用，否则将会影响行政效率。而且如此一来，行政复议与行政诉讼除了在裁判主体及一些程序细节上有所不同外已经相差无几了，那么其设立的必要性就存疑了。现代行政法崇尚多元的纠纷解决机制，以裁决为基础发展起来的程序保护模式在许多领域确实是最为合适的一种，但是它不可能适用于所有的行政法领域。此外，对于证据的证明力，法律会做一些推定，比如经过公证的或有权属证明的证据的证明力高于没有相关证明的等等，这些也都应该在行政复议法中规定。
其次就合法性而言，可以从正面直接规定合法的证据所应该具备的主体、形式、内容及证据收集的程序、手段、时限等，也可以从反面规定一定的非法性排除规则，比如对行政机关在作出具体行政行为后收集的证据的排除等，一般这两种表现形式是结合在一起的。这些规定在行政诉讼法中有所体现，但是由于行政复议的自身特点，所以它对证据的合法性要求稍微要低一些，表现在实际工作中就是相对提高了一些通过不恰当手段取得的证据、形式不是很规范的证据的可采性。行政复议制度中证据的采纳规则是不能完全照搬行政诉讼证据制度的。
以上所论述的只是行政复议证据制度中的部分问题，还有许多问题需要注意，如涉外行政复议案件证据要求的特殊标准、一定条件下被申请人的补证权利等等。建立行政复议证据制度，是依法行政、从严治政的必然要求。作为一个成文法国家，我国的行政复议证据制度不可能像以经验主义哲学为基础的英美法系国家那样逐渐生成，而仍然必须在经验累积的基础上，通过逻辑推理理智的加以构建行文。这也正是这次经验交流的目的之一，虽然笔者的论述可能是挂一漏万，但望其能起到抛砖引玉之功。[page]
