摘 要：在行政复议中举证责任有着其自身的复杂性，它直接关系到行政复议目标价值的顺利实现。传统理论认为在行政复议中被申请人负举证责任，而申请人无需承担举证责任。然而，笔者在多年的行政复议应诉实践中，发现行政复议申请人同样也应承担相应的举证责任，本文拟予浅析，旨在抛砖引玉。
关键词:行政复议 申请人 举证责任
一、 引言
举证责任的分配是证据制度中十分重要的问题，关系到对当事人合法权益的保护。自古以来，证明问题在行政、司法等方面具有举足轻重的作用，对明晰与确定法律关系而言，至关重要，因为证据决定了法律适用的方式，事实一旦被证实，同时也就锁定了行政复议决定的内容。在这个过程中，由谁提交证据并证明自己的主张达到法定的证明标准，并承担案件事实真伪不明时的不利裁判，就成了关键的问题。证明标准是指在行政争议中提交的证据所应当达到的说服力程度。因此，无论是行政诉讼还是行政复议，都需要规定一些对举证责任进行分配的标准或规则，用于指导行政争议当事人。
《中华人民共和国行政复议法》第23条规定：“……，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”由此，众多的学者认为被申请人在行政复议中承担全部的举证责任。如果对其作出的具体行政行为不能举证、不按时举证或者举证不充分，将承担被撤消的不利后果。这也一直被大多数人认为是中国行政复议证据制度乃至行政复议制度最具特色的部分。但是，这种分配方式与国外关于行政复议举证责任分配规则的规定相比较而言，无疑过于简单、笼统，在行政复议工作实践中难以操作。笔者认为行政复议的举证责任不应该由被申请人全部承担，申请人同样需要承担相应的举证责任。
二、 举证责任的概念及性质
举证责任与诉讼相伴相生，当时所表达的含义是“申请人有举证之义务”，“为主张之人有证明义务，为否定之人无之”。总的来讲，举证责任分配主要有以下两个原则：其一是当事人应负举证责任，其二是举证责任存在于主张之人，不存在于否认之人。因此，举证责任也就是指提供证据的责任，即主张某一权利的人应当提供充分的证据，否则其主张无法成立，或不能成就。
举证责任的概念是舶来品，它是19世纪末期经日本传入我国的。在我国，举证责任的概念最早使用于行政诉讼法学的研究之中。1999年《行政复议法》颁布实施，也明确规定了举证责任制度，但未对其作出详细的说明。因此，学术界就举证责任展开了广泛的讨论。其中，关于举证责任的概念有这样一些观点：1、举证责任是指承担该责任的当事人必须对自己的主张举出主要的事实根据，以证明其确实存在，否则将承担败诉的后果。2、举证责任是法律假定的一种后果，即承担举证责任的当事人应当提出自己的主张，证明自己的主张，否则将承担败诉的法律后果。3、举证责任是指当事人为证明其申请主张，所承担的提出证据的责任以及所承担的说服责任。4、举证责任是指当事人对自己提出的主张，有提出证据并加以证明的责任。以上这些观点尽管表述方法不同，但是都表达了举证责任的基本内涵即提出证据以证明有利于自己的主张，这一点是应该肯定的。因此，笔者认为，行政复议中的举证责任也就是指规定行政复议中的当事人必须就自己的主张提出证据加以证明，以确定其存在，否则要承担败诉后果的法律制度。[page]
行政复议脱胎于行政诉讼，行政诉讼法学的研究往往影响着行政复议法学研究的一些领域，举证责任便是如此。目前，大陆法系国家学者在行政诉讼中通常认为，举证责任由两部分责任构成：其一，是指在诉讼进行的各个阶段，当事人为避免败诉风险而承担的向法院提出证据的行为责任，又称为形式意义上的举证责任;其二，是指引起法律关系发生，变更或者消灭的构成要件事实处于真伪不明状态时，当事人因法院不适用该事实存在为构成要件的法律而产生的不利于自己的法律后果的承担，又称为实质意义上的举证责任。因此，在大陆法系国家，举证责任的概念可以被归纳为：在诉讼上无论如何也无法确定判断一定法律效果的权利发生或者消灭所必要的事实是否存在时，对当事人有法律上不利于自己的假定被确定的风险，也就是事实未被证明，那就产生了所主张的有利的法律效果不被承认的后果。
笔者参考国内外学者对行政诉讼法学上的举证责任研究，对于举证责任有着这样的认识：1、举证责任不是权利。权利从法律意义上来看是法所允许的权利人满足自己的利益而采取的由其他人的法律义务所保证的法律手段。它具有一个非常重要的属性——可放弃性，也就是说权利的放弃不会给自身带来不利的后果。但是举证责任却不具备这一属性，它不可以放弃，一旦放弃，当事人就将承担不利的后果。所以说，不能将举证责任看作是一种权利。2、举证责任也不是义务。法律义务指的是法所规定的义务人应按权利人的要求从事一定的行为或者不从事一定的行为，以满足权利人权利的法律手段。就义务本身来说，它的不履行直接导致的是权利人权利的受损，但并不直接产生国家强制力的强制履行。只有当义务人不履行义务达到了法律规定的必须强制履行的情况下，才会强制履行。而举证责任指的是当事人必须就自己的主张提出证据加以证明，以确定其存在，否则就要承担败诉的后果。所以说，举证责任是法律预先设定的一种法律后果，而不是义务。
三、 行政复议中申请人承担举证责任的可行性
通过对举证责任的概念和性质所进行的较为全面的分析，如果只是从举证责任的概念和性质的层面上来看，认为行政复议中申请人不承担举证责任的传统观点显然是站不住脚的。因为在复议中是没有哪个当事人愿意承担不利的法律后果的，那么申请人作为当事人就可以提出证据来证明自己的主张，以避免承担不利的法律后果。也就是说，在行政复议中，申请人是应该承担举证责任的。这不仅仅是完成行政复议任务的客观需要，而且也是与申请人人本身的主观和客观条件相符合的，并且，申请人承担举证责任对于提高复议效率也是有积极意义的。[page]
首先，从主观条件来看，当事人在行政复议过程中，为了达到胜诉之目的，力图提出对自己有利的事实根据，用来支持自己的复议请求和反驳对方的主张。基于这一点，申请人有履行举证责任的内在动力，也就是败诉的风险的客观存在促使申请人积极举证。申请人作为行政复议程序的启动者，其目的在于借助国家行政监督权来保护自己的行政实体权利免受侵害。因此，在行政复议中申请人会积极举证，维护自身的合法权益。
其次，就客观条件而言，申请人作为争议的行政实体法律关系的主体一方，不但最为了解有关案件的真实情况，而且手中常常掌握着一些证据的，有承担举证责任的客观可能性。在行政复议中，被申请人对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任显然有利于查明案件事实，但同时，如果由申请人举证更加有利于查明案件的待证事实的，申请人就应承担举证责任。例如，在行政复议同时提出赔偿案件中，虽然行政机关在依职权而行使的具体行政行为中事实上处于主张者的地位，但在具体行政行为作出以后，是否造成损害、损害的程度以及是否请求赔偿和赔偿多少，则首先取决于行政相对人单方的主张和意志。因此，在行政复议中，从客观条件上分析，申请人应当具备了承担举证责任的能力。
最后，为了提高工作效率，实现行政复议目的，应当确定由谁承担举证责任所造成的困难较小，能及时提供真实可靠的证据，能够及时查明案件的真实情况，就应当由谁承担举证责任。例如，在行政复议同时提出赔偿案件中，在有关具体行政行为造成损害的事实、损害程度以及损害行为与损害结果的因果关系等证据的收集上，申请人的举证能力明显强于被申请人，让申请人在中承担举证责任，更加有利于弄清楚案件的真实情况。因此，在行政复议同时提出赔偿案件中，由申请人承担相应的举证责任是必要的、也是可行的，对于提高行政复议工作效率也是十分有利的。
四、 在行政复议中申请人应承担举证责任的具体情形
既然肯定了行政复议中申请人的举证责任，就应该明确在什么情况下应该由申请人承担举证责任。先让我们来看看英国法律是如何规定的，英国作为英美法系的发源地，公法和私法基本上是不分的。因此，英国司法审查举证责任分配规则基本上是谁主张、谁举证。也就是说，申请人只要提出了主张就要承担举证责任。
我国是大陆法系的国家，现行关于行政复议举证责任的分配规则主要规定在《行政复议法》，但没有规定申请人的举证责任问题。行政复议和行政诉讼都是行政救济和监督途径，行政复议在某种程序上可以看是行政诉讼的“翻版”，两者有许多内容是相同的，故在实际工作中可以参照行政诉讼的有关规定，这样不仅有利于行政复议本身效能的发挥，而且有利于行政复议证据制度的构建。通过对《行政诉讼法》及相关司法解释的综合分析，笔者对行政复议中的申请人承担举证责任的情形作了如下划分：[page]
第一，提供其符合申请条件的相应证据材料。参照《行政诉讼法》第41条的规定，申请人在提起行政复议时应当符合下列条件：①申请人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;②有明确的被申请人;③有具体的请求事项和事实根据;④属于复议机关受案范围和受理机关管辖。
第二，提供具体行政行为的存在的相应证据材料。当申请人以被申请人的具体行政行为违法为由提起复议时,要对具体行政行为的存在承担举证责任。在这类案件中,行政复议机关审查的对象是具体行政行为的合法性和合理性,因此审查要以该行为存在为前提,否则审查就无从谈起。在行政复议中,申请人是诉讼程序的发动人，并且也只有申请人才有启动的资格。对具体行政行为进行审查是申请人的主张，因此他要承担具体行政行为存在的举证责任。
第三，在起诉申请人不作为的案件中，申请人应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的例外：①申请人应当依职权主动履行法定职责的;②申请人因被申请人受理申请的登记制度不完善等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
第四，在行政复议同时提出赔偿案件中，对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。申请人在行政复议同时提出赔偿案件中要对损害已经发生，并且损害是由具体行政行为造成并构成因果关系承担举证责任，至于造成损害的具体行政行为的合法性则由被申请人承担举证责任。
第五，在行政复议过程中，复议机关认为对查明行政复议案件的真实情况有利的，可以责令申请人提供或补充的其他证据。
五、 结束语
在行政复议中，强调申请人也应承担举证责任，并非就是排除了被申请人的举证责任，而是对在行政案件中主要举证倒置原则的必要补充。作为申请人，在行政复议中提出证据来证明自己的主张，是申请人的诉讼权利，不仅不应当受到限制，反而应该受到法律的保护。
作者单位：淮安市规划局规划政策法规处
