根据《政府采购法》第十六条第二款和第十九条规定，采购代理机构应根据采购人的委托办理采购事宜。严格意义上讲，集中采购机构与采购人的关系是委托与被委托之间的关系，应根据采购人所委托的采购范围、权限和期限等具体事项开展采购活动。同时，从法定的“管采分离”的要求看，集中采购机构作为采购交易的直接参与者，不能同时拥有政策制定权和对采购人、供应商、评审专家等其他参与者的监督管理权，否则容易带来“既当运动员又是裁判员”的情况。
从中央层面对集中采购机构的职能定位看，国务院办公厅在《中央国家机关全面推行政府采购制度实施方案》（国办发[2002]53号）中明确规定：“设立中央国家机关政府采购中心，接受委托组织实施中央国家机关集中采购目录中的项目采购。该中心为财政全额拨款的事业单位，由国务院办公厅委托国务院机关事务管理局管理。其主要职责是：受中央国家机关各部门、各单位委托，制定集中采购的具体操作方案并组织实施；直接组织招标投标活动；根据各部门委托的权限签订或组织签订采购合同并督促合同履行；制定集中采购内部操作规程；负责各部门集中采购操作业务人员的培训；接受各部门委托，代理中央国家机关集中采购目录以外项目的采购；办理其他采购事务。”中央机构编制委员会办公室《关于国务院机关事务管理局成立中央国家机关政府采购中心的批复》（中央编办复字[2002]163号）也明确，国务院办公厅委托国管局管理中央国家机关采购中心的党务、人事工作，采购中心业务相对独立，接受财政部等有关部门的监督。《条例》在起草过程中，按照国务院文件的规定，对集中采购机构的责任给予了进一步的明确，即“应当根据采购人委托制定集中采购项目的实施方案，明确采购规程，组织采购活动，不得将集中采购项目转委托。”
集中采购项目实施方案的内容
根据采购人的委托制定集中采购项目实施方案是集中采购机构一项重要工作，采购人可以采取“一单一委托”的方式，也可以采取“一年一委托”的方式。从集中采购实践看，目前集中采购机构编制的实施方案主要集中在两个层面：一个是批量集中采购的实施方案；另一个是协议供货和定点采购的实施方案。随着政府采购制度改革的深入发展，需要编制实施方案的范围还将进一步扩大。一般来讲，实施方案主要包括以下内容：一是集中采购项目详细的采购需求，包括供应商的资格条件，产品的技术、服务要求等，以及商务条件。集中采购项目的采购需求应事前征求采购人、相关供应商、专家等方面的意见；二是根据所采购货物、服务和工程的需求特点和集中采购目录实施计划，选择合适的采购方式；三是依法确定评审方法和制定评审细则；四是采购进度计划；五是政府采购政策要求；六是项目的合同文本或者合同草案；七是确定具体的采购时间和完成时间。
明确采购规程和组织采购活动
国务院办公厅《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发[2009]35号）明确规定：“集中采购机构要严格按照《政府采购法》规定组织采购活动，规范集中采购操作行为，增强集中采购目录执行的严肃性、科学性和有效性。要建立健全内部监督管理制度，实现采购活动不同环节之间权责明确、岗位分离。要重视和加强专业化建设，优化集中采购实施方式和内部操作程序，实现采购价格低于市场平均价格、采购质量优良和服务良好。”由此可见，采购规程，是指集中采购机构综合内控要求、内部机构设置和业务规模等因素而制定的规范内部操作的程序。组织采购活动，是指集中采购机构应当严格按照政府采购法律、法规以及相关制度规定组织采购活动。在中央层面，根据《财政部关于印发<中央单位政府采购管理实施办法>的通知》（财库[2004]104号）的规定，集中采购机构制定的采购规程应报财政部批准后方可实施。
集中采购机构不得将集中采购项目转委托
实践中，有些集中采购机构出于专业性、人员力量等方面考虑，将部分采购人委托的集中采购目录以内的项目转委托给社会中介机构代理采购。此做法违背了《政府采购法》设立集中采购机构的初衷。具体而言，一是违反《政府采购法》第十八条“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”的规定。该规定有两层含义：第一层含义是集中采购目录以内的项目，采购人必须委托给集中采购机构代理。第二层含义是采购人将集中采购目录以内的项目交由集中采购机构代理后，集中采购机构必须自己组织开展采购活动。二是违反了国务院办公厅《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发[2009]35号）有关“集中采购机构不得将采购单位委托的集中采购项目再委托给社会代理机构组织实施采购”的规定。当然，集中采购机构也不得以购买服务的形式委托社会代理机构实施采购。因集中采购目录中集中采购机构采购项目过多导致集中采购机构确实无法完成或采购效率极其低下的，应当调整集中采购目录中集中采购机构采购项目。
对于部门集中采购项目转委托的问题，需视具体情况而定。一种情况是，如果经编制管理部门批复同意，部门成立了内设的集中采购机构，那么部门集中采购机构也不得将部门集中采购项目转委托。编制管理部门之所以批复同意成立部门集中采购机构，主要也是考虑部门开展集中采购工作的需要，而且在批复中一般也会明确该机构组织实施部门集中采购的职责。如中央机构编制委员会办公室《关于调整海关总署全国海关教育培训中心物资装备采购中心经费形式并明确职责的批复》（中央编办复字[2008]18号）中就明确了海关总署物资装备采购中心“组织实施全国海关系统政府集中采购工作”的职责。同上，因集中采购目录中部门集中采购项目过多导致部门集中采购机构确实无法完成或采购效率极其低下的，应当调整集中采购目录中部门集中采购项目。另一种情况是，未经编制管理部门批准同意，但部门成立了专门的内设集中采购机构，那么部门将部门集中采购项目委托给其他采购代理机构代理采购则不属于转委托。
本条例对未设立集中采购机构的省、市、县如何执行集中采购目录没有明确规定。在实践中，部分未设立集中采购机构的省、市、县从自身实际出发，将技术、服务标准统一，采购人普遍使用的项目，即本条例所称的列入集中采购机构采购项目由采购人委托给从事政府采购代理业务的社会中介机构代理采购，此种制度安排，引入了竞争机制，也取得了较好的效果。为此，未设立集中采购机构的省、自治区、直辖市人民政府或其授权的机构，在分别确定本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录时，可以不确定集中采购机构采购项目，以避免与《政府采购法》“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”的规定相冲突。
