摘 要：政府采购制度是加强公共支出管理的重要手段，我国在推行过程中却存在一些现实的缺陷，而许多问题都与监督机制的缺乏和无效有关。 对此，本文从现实的必要性、监督点的有效分布、应注意的主要问题等方面进行了探讨。
关键词：政府采购；监督机制
作为“阳光下的交易制度”，政府采购制度是对政府采购行为的规范化、具体化和制度化。有人认为，只要将政府采购活动公开化、集中化，采购过程中的价格、回扣、质量、腐败等问题都会迎刃而解。然而政府采购有其自身的局限性，集中采购本身并不能解决目前采购管理中存在的各种问题。工程建设项目实行招投标制已有多年，但工程建设领域中的不正之风至今也未能刹住，有的地方甚至发生了严重的质量事故。必须看到，即使实行了公开招标采购，自始至终都存在着公私、真假等矛盾，如采购实体或招标机构事先内定，在背后搞营私舞弊等非阳光交易行为。因此，构建有效的监督机制是进一步完善政府采购制度的重要内容和紧迫任务。
一、良莠不齐的现实：强化监督机制的理由
目前，我国许多地方在建立政府采购制度的过程中，相关的政策法规制度不健全，缺乏严格的操作规程以及必要的监督约束机制，已在很大程度上影响了政府采购制度的健康运行。
1.政府采购计划的编制和执行存在着相当大的随意性。实际工作中，政府采购计划的编制和审批程序缺乏有效的约束，由于人为的不合理因素而随意变更采购计划较为普遍。许多单位要采购什么就申报什么，只要采购资金来源有保障，能执行规定的政府采购程序，就可以随意采购。不难发现，这种政府采购做法只是改变了采购实体的采购方式，而缺乏对盲目采购和重复采购的有效约束。
2.政府采购制度在执行中被打了“折扣”——即存在执行不完全、覆盖面过小问题。政府采购制度本身是一种公开、公平、公正以及有效竞争的财政支出管理制度，但在推行过程中，短期内难以从原有的采购方式中完全摆脱出来，有些地方在部门利益和个人利益的驱动下，将“明制度”变成了“暗规定”，使得既定的采购制度难以有效执行。例如，少数单位将达到“门槛价”的采购项目化整为零，以逃避政府采购制度的约束。更有甚者，由于缺乏规范的操作程序，政府采购中的贪污受贿、损公肥私等情况时有发生，严重损害了政府部门的形象和信誉。由于政府采购制度在执行中存在缺陷和漏洞，导致少数供应商之间表面上是相互竞标，暗地里却联手操纵标价，或中标后平分获利，或协商后轮流坐庄，从而限制了政府采购制度优越性的发挥。
3.“长官意志”干扰了采购规则，行政干预过多过滥。受地方保护主义和部门利益机制的驱动，某些地方政府常常强制性规定购买本地区产品，大型工程也指定单位自行承担，基本不进行价格与质量的比较。一些地方在招标采购过程中，招标程序虽是公开的，但评标和定标的规则及标准却照顾了少数行政首长的个人意志（尤其是大型工程项目的招标采购）。
3.采购物品的质量难以保证。实际工作中，采购商品交付给采购单位，贷款结算给供应商后，一次政府采购活动就算完成。但采购物品的实际质量、售后服务的保障程度如何，就缺乏必要的监督和保证，从而在财政、政府采购中心、供应商、招投标代理机构等主体之间产生矛盾和冲突，直接影响了政府采购的信誉，增加了推行政府采购制度的阻力。
操作上，构建政府采购的监督约束机制应贯彻以下原则： （1）监督者与操作者相互分离原则。政府采购一般有三个当事主体：管理监督者、操作者和使用者。管理监督者主要是财政部门，操作者一般指政府采购中心或其他招标中介组织，使用者主要是指采购单位。如果管理监督者与操作者不能相互分离，既当裁判员，又当运动员，就很难保证其监督工作的客观公正性。（2）依法监督原则。经济手段、行政手段虽是不可缺少的监督手段，但必须强化法律这个主要手段。从趋势上看，应建立健全的政府采购法律、法规和政策制度体系，依据法律开展监督工作。（3）专业监督和群众监督相结合原则。加强政府采购工作的监督，必须借助现有的纪检、监察、审计等部门的监督力量，建立以财政监督力量为主，其他专业监督部门力量为辅，社会中介机构监督力量为补充的监督队伍体系，做到内外结合，专兼结合。（4）事前和事中监督为主原则。对政府采购活动的监督，要从编制采购计划环节就开始实施监督，在采购过程中，要保证有相应的监督力量参与采购活动全过程，注重“防”和“堵”，使监督的关口前移，而不能把主要监督力量放在事后的“查”和“罚”——“亡羊补牢”固然需要，但“防患未然”却更加重要。
综上所述，在试行和实行政府采购制度的初级阶段，建立和完善监督约束机制是一种现实需要。
二、监督点的有效分布：监督机制的关键
理论上，规范化的政府采购制度本身就具备一种监督约束力，但问题在于如何保证制度规则得到相关主体的遵守和执行。在某种程度上，政府采购制度是各参与主体为实现各自经济利益而进行的一种博弈活动。为此，就需要对政府采购参与主体间的相互关系进行简明的分析。如图1所示，以政府采购业务为主线，政府采购各参与主体之间存在着一种相互作用及监督约束关系。
在上述相关主体的相互关系中，财政部门无疑具有特殊的重要地位。在某种程度上，财政部门担当着“裁判员”的角色，需求单位和供应商则相当于“运动员”，财政代表政府制定采购规则，单位和供应商则按采购规则办事。（1）财政部门并不包揽具体采购事务，在规范的政府采购制度中只是起到一个裁判员的作用。初始时期，财政部门可能多做一些服务代理工作，随着采购制度的逐步完善，财政部门不应再插手直接的采购业务，从而杜绝垄断性的腐败行为。（2）政府采购通常采取公开竞争性招标形式，国内外实践证明：只要保证程序的有效性，其将大大降低采购环节出现腐败舞弊的可能。（3）在整个采购过程中，通过采购委员会审定重大的采购政策及专项物品，招标过程邀请人大、纪检、监察、工商、技术监督等部门参加监督，公证处公证，从而保证了采购过程的公正和透明。（4）从机构的组建、队伍的来源上保证。即财政部门从机构人员上严格把关，引进竞争机制，公开竞争招聘，能上能下，竞争上岗，从而造就一支精干、务实、廉洁、高效的政府采购管理队伍。同时，对弄虚作假、殉私舞弊的采购机构人员进行严格的处罚，也是各国政府确保采购行为廉洁所采用的有效手段。[page]
从经济学角度讲，监督机制是通过提高相关责任人的违规风险成本或预期风险损失，以促使政府采购规则得到应有的重视和有力的执行。制度风险必须控制，但核心还是人的问题。而在政府采购制度中，监督约束机制在各相关主体间的有效设定和合理分布，则是保证政府采购制度健康运行的重点和关键。根据上述政府采购运行关系示意图，构建政府采购的监督约束机制应考虑设置四重监督机制：
第一，内部监督机制。这里的内部监督机制，是指贯穿于政府采购活动始终的内部监督机制，主要通过各参与主体间的相互监督来实现，主要包括：（1）作为政府采购主管部门的各级财政部门，根据政府采购政策、原则、财政预算计划、采购反馈信息等而对采购职能部门的采购执行情况进行监督，其侧重于对采购资金的使用进行监督；（2）采购实体（各级行政事业单位）根据政府采购合同、商品反馈信息等情况对供应商的履约情况进行监督，主要侧重于所购商品的质量监督； （3）采购职能部门通过实物管理方式对采购实体的货物使用情况进行的监督，重点是对国有资产的保全监督。通过内部监督机制的设置， 可使政府采购过程环环相扣、有条不紊，促进了政府采购行为的规范化。
第二，法律监督机制。法律监督机制是一种全面、广泛、外在和刚性的监督机制，政府采购制度的存在及其有效运行必须建立在一整套完善的政府采购法律体系之上。完善和配套的政府采购法律体系是政府采购制度的法律保障和行为依据，从政府采购制度运行的外部，以高于内部监督机制的形式对政府采购全过程进行监督，从而促进政府采购过程的依法行政、依法理财。这里，政府采购的监督法规体系主要包括三个层次：（1）国家制订统一的《政府采购法》。（2）地方各级人民政府根据国家的《政府采购法》制订相应的管理办法。目前，我国的《政府采购法》尚未出台，地方政府可根据财政部已出台的《政府采购管理暂行办法》制订相应的地方性政策法规。（3）财政部门制订的政府采购监督检查工作的配套法规，如《政府采购招标投标程序规定》、《政府采购履行监督及验收工作办法》、《政府采购资金拨款管理办法》、《违反政府采购行为处罚规定》等等。可以说，加强政府采购监督机制，重要的前提就是“立法先行”，法律监督机制无疑可大大提高政府采购规则的权威性，有效遏制并预防潜在的违规行为。但须指出，充分发挥法律监督机制的作用应具备两个条件：一是颁布科学、合理、明确、可操作的“阳光法案”（即政府采购法律规则）；二是强化采购法律规则的执行力度。
第三，各级纪检、监察、审计等外部监督。财政部在出台的《政府采购管理暂行办法》中，明确规定了各级财政部门在政府采购活动过程中开展监督的权利和义务。由于政府采购牵涉的商品范围很广， 监督者不仅需要有财政与财会业务知识，更需要有工程预决算、国际贸易等方面的专业知识，而目前财政部门内部则缺乏这些专门人才。因此，必须借助其他部门的力量来充实和加强政府采购监督队伍。当前，财政部门要克服请外人监督会造成家丑外扬、影响自身形象，或者不愿让外人插手政府采购事务的偏见认识，主动邀请审计、监察、技术监督等部门参与政府采购市场的监督，充分发挥社会中介组织的作用，加强对政府采购效益的评估和跟踪检查。在此基础上，进一步理顺财政部门内部各职能科室在政府采购管理和监督工作中的职责分工，明确财政部门现有的财政监督机构（财监科等）在政府采购监督工作中应承担的责任和相应的权力，落实目标责任制和考核制度，确保把政府采购的监督工作落到实处。
为规范政府采购行为并促进廉政建设，必须实现内外监督机制的有机结合。监察、审计等部门的外部监督作用侧重于事后监督，同时，起到了明显的威慑和预防作用。其中，审计监督主要是通过社会中介组织对政府采购事务及招投标过程进行的监督，以保证政府采购项目的公正性和有效性。而对属于行政监察对象的单位负责人和有关责任人，则可充分发挥监察部门的监督作用，对其违反政府采购制度规定的行为追究一般责任和纪律责任。其中，追究法律责任可按《行政监察法》有关规定，视违规情节分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职等处分。构成犯罪的则移交司法部门依法追究其刑事责任。对不属于行政监察对象的单位责任人和有关责任人违反规定的，可由监察部门视其违规情节向有关部门提出责任追究的建议。
第四，社会监督机制。在政府采购制度的具体运行中，政府采购主管部门应制定对外信息发布的制度和办法，定期将有关采购信息、采购法规、采购文件以及采购原则等内容向社会公开，通过发挥新闻媒体的传播作用，客观上接受社会舆论监督，从而形成有效的社会监督机制。社会监督机制主要借助于社会舆论力量来监督政府采购工作，对违反政府采购管理规定的单位和个人，不仅要严肃处理，还要敢于公开曝光。社会监督机制的介入，不仅能保证政府采购的高透明度，促进采购过程中的反腐倡廉，维护政府部门形象，而且还能强化社会公众的公共参与、公共监督意识。公开接受群众监督是防止腐败的有效手段。各级财政部门应将政府采购工作纳入政务公开的重要内容，建立必要的举报奖励制度，发动社会监督力量参与政府采购工作的监督检查。
此外，还须强化政府采购监督机制的相关配套措施，主要包括： （1）建立政府采购定期报告制度c财政部门要设计一套专门的政府采购辅助账表，印发到各采购单位。采购单位必须按规定建立政府采购辅助账，逐笔记载纳入采购范围内的每项采购计划完成情况，定期向同级财政部门报送政府采购统计情况表，为财政部门开展日常监督检查提供必要的基础资料。（2）建立政府采购定期检查制度。政府采购中心要定期向财政部门报告年度采购计划完成情况。财政部门可以根据掌握的情况，选择一些重点项目开展检查，并保证每年的检查面达到一定比例。下级财政部门应定期向上级财政部门报告本地区的政府采购活动情况，上级财政部门可根据各地情况，决定是否对下级开展检查。当前，为保证政府采购制度得到全面的贯彻落实，应在全国范围内开展一次政府采购执法情况大检查，对一些推行政府采购制度不力的单位或个人给予严肃处理。
总之，构建多层次的监督机制既要突破思想上的障碍，更要克服部门既得利益，唯此，才能充分发挥政府采购的优越性，从根源上有效地防止和杜绝政府采购过程中的各种腐败现象。[page]
三、应注意的几个问题
从我国许多地区政府采购试点的反馈情况来看，有效的制度化监督尚须加强。这种监督不应是随机的、弱化的、零散的，而应是制度化的、刚性化的和全面的，并把握好以下四个主要环节的监督问题。
1.强化政府采购预算，提高政府采购计划的约束力。目前的政府采购计划编制程序采取“由下到上”和“由上到下”相结合的方式，对采购计划编制环节的监督重点应做到“三要”：一要监督采购单位计划编制的全面性，保证各采购单位将应该实行政府采购的项目全部纳入采购计划。二要监督采购计划的合理性。同样的政府采购单位，不能有钱的就采购高标准的，没钱的就采购低标准的。三要监督采购计划的有效性。采购计划一经确定，不得随意更改，如遇特殊情况确需调整，必须按规定程序重新上报审批。只有列入政府采购计划的采购活动，财政部门才能下达给有关部门操作实施。
2.建立供应商市场准入制度，加强对投标主体的监督。要保证政府采购活动健康有序地开展，供应商能否遵守政府采购制度的各项规定十分重要。当前，需要建立供应商资格审查制度，规定进入政府采购市场的供应商必须具备一定的条件，符合条件的供应商发给市场准入资格证书。所有参加政府采购活动的供应商，必须凭其资格证书方能进入政府采购市场。对在政府采购活动中有违纪违规行为的，可视其情节轻重，采取在资格证书上记载违纪情况，限制其在一定的年限内不准进入政府采购市场、吊销其资格证书等处罚手段。
3.建立评委库制度，加强对招投标环节的监督。招标采购是政府采购的主要方式，加强对招标、评标工作的监督管理是抓好政府采购监督工作的核心环节。当前，要保证招标工作做到客观公正，除需要认真执行招投标现有的各项制度外，迫切需要建立评委库，即政府采购中心聘请有一定资格水平的各类专业技术人员，作为招投标的评审委员，分类编号、评标时，临时从评委库中随机抽取一定数量的评委，以此减少供应商事前与评委接触的可能性。与此同时，提高评标的透明度，整个评标、定标过程应允许参与竞标的所有供应商参加，同时可邀请公正机关现场监督，防止出现徇私舞弊行为。
此外，必须使商品的采购、验收、付款三个环节相互分离，建立财政、政府采购中心和采购实体相互制约机制，即财政部门负责采购计划审批，不直接参与具体采购事务；政府采购中心负责组织招标等采购工作，但无权支付货款；采购实体不直接采购，但有最后验收签单权，财政部门只能凭采购实体的签单才能支付货款。通过这种制度安排，最终为政府采购制度的深入开展构筑主体层次化、方式多样化的纵到底、横到边的一体化监督网。
总之，政府采购制度的监督约束机制必须严密有力并监督到位。同时，为使政府采购制度的贯彻不打折扣，落实不走过场，就须明确和强化领导责任制，按照“谁主管、谁负责”的原则， 自上而下层层落实到人，从而形成齐抓共管，整体联动的监管格局。
参考文献：
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[2]张文超。关于政府采购实践的几点体会[J].地方财政，1999，（7）。
[3]张雷宝。政府采购的风险与防范[N].中国财经报，2000-06-17.
张雷宝
