关键词: 农村宅基地使用权/农村房屋所有权/农民利益保护
内容提要: 我国目前仅存在农村宅基地使用权的法律规定，而没有农村房屋所有权的明确规定，致使农民的合法利益无法得到保护。长期存在的二元经济结构使得城乡居民处于不平等的地位，导致农民的权利容易受侵，以致申领房屋产权证的权利也没有。文章通过分析现行有关法律存在的缺陷，对将来农村房屋所有权和农民利益的保护提出建议。
一、二元经济结构下的农村房屋所有权
衣食住行是人的最基本要求。在农村基本解决温饱问题之后，农民住房这一基本权利就突出地摆在我们面前。但是，我国法律对农村房屋所有权的取得、行使和保护没有明确的规定，只对农村村民宅基地的取得、行使相关权利有相应的限制性规定。例如，《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。该法第153条同时规定:宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。法律的严重缺位造成八亿农民住房这一基本权利得不到充分的保障，也更突出了我国长期以来存在的二元经济，乃至二元社会的深层次问题。
在我国城市化进程中，长期靠过度剥夺农业和农民来发展工业和城市。城市和农村两大经济系统被人为地割裂开，这就是所谓的二元经济结构，其发展的严重后果是导致我国的二元社会结构，即在一国之内人为地划分为城市和农村、市民和农民两个社会和阶层。其主要表现为:
1.工、农业产品价格“剪刀差”。从统购统销到实行合同订购，国家通过“剪刀差”从农民那里拿走6000-8000亿元。据专家测算，通过“剪刀差”、征地、农民工务工等方式，全国农民每年仍向城市做出大约2万亿元的贡献。
2.城乡收入差距。城乡居民之间存在较大的收入差距，并且这种收入差距不断加大，导致社会贫富分化加剧。1978年前我国城乡收入比是2.6!1，而到2003年，收入比却升至3.2：1.
3.1958年通过、至今仍有效的《户口登记条例》确定了“一国两策、城乡分治”的户籍管理制度，中国公民由此被分为“农业人口”和“非农业人口”，即从法律上将全国公民划分为两种身份和壁垒森严的两个世界。农村的孩子只有考上大学或参军转干才能合法地从一个世界（农业）转换到另一个世界（非农业），这造成了城市居民和农村居民在竞争起点上的不平等。
4.城市居民和农村居民在基本权利和社会福利方面的实际不平等。这些具体表现在:（1）农村居民在求学、就业、医疗卫生、社会保障和自由迁徙等基本权利方面和城市居民不平等;（2）农民在享受政府公共产品供给方面与城市居民有天壤之别;（3）农民和城市居民的社会负担不一样，城市居民对国家的责任主要是纳税，并且个人所得税有起征点，而农民的负担却多种多样，既有人力也有金钱负担，并且金钱方面的负担主要表现为“费”，这种乱摊派、乱收费是没有起征点的。（4）农民在土地产权、房屋所有权等问题上与城市居民享有的权利不平等。
在这种“以乡养城、城乡隔离”的体制下，涉及城市居民房屋所有权的法律、法规有《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市规划法》（2007年10月28日修改为《城乡规划法》）、《建筑法》等。城市居民不仅可以享有国有土地的使用权，还可以享有城市房屋所有权。而在农村，涉及农民房屋所有权的法律只有《宪法》、《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》，农民在自己赖以生存的土地上，仅能享有一处宅基地的使用权，不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有权（即不能领有国家房屋登记机关统一颁发、全国通用的《房屋所有权证》）。
物权是个人独立自主的前提，任何法律人格都建立在完全的物权之上，没有独立自主的物权也就没有独立的法律人格。物权法的基本功能就在于保护个人对社会财富的拥有，其结果是激发个人对财富的不断追求，而个人对财富的增长又能促进整个社会财富的增长。个人财富的增长，也是一个人全面发展和个性解放的前提，在这个意义上，拥有财富的个人才是自由的。而只有自由的人才能更好地创造社会财富，才能享受幸福的生活。应该说，在个人的财富当中，占有较大比例的部分是以房屋不动产的形式表现出来的，在农村尤为如此，我国农民的全部积蓄几乎都用在建房上。而我国某些法律似乎仅保护少数人的物权，多数法律还在继续维护、确认城市和农村、非农业人口和农业人口这种不平等的现状，这是现行法律的最大缺陷。
二、农村房屋所有权方面的法律规定及其缺陷
虽然我国《宪法》第13条规定公民的合法的私有财产不受侵犯。但宪法本身并未对“合法”进行明确规定，而交由其他法律来界定。
《民法通则》第3条规定当事人在民事活动中的地位平等。第5条明确规定，公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。该法第75条同时规定，公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。对于以上条文所提到的“合法”，《民法通则》本身依然没有做出具体的规定或解释，而又交由其他法律、法规来进一步落实。
《物权法》第2条规定，因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。本法所称物，包括不动产和动产。《物权法》中涉及房屋所有权制度的主要条款包括该法第9条（不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外）和第30条（因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力）。因此，根据《物权法》的以上规定，可以大胆推断:农村的房屋可能因为不属于“合法建造”或“未经登记”而不发生物权的效力。[page]
从《宪法》到《民法通则》，再到最近才制定、实施的《物权法》，虽然法律一再强调公民在法律面前一律平等、公民的权利受法律的平等保护，但笔者认为至少在房屋所有权方面，城市居民和农村居民是显然不平等的。
从城市的房屋所有权制度的演变来看，在进行住房制度改革以前，我国在城镇实行国家统一分配的福利性分房制度（公有住房租用制度，即公有房居住者仅有使用权而没有其他的权利）。上世纪80年代末“房改”以后，由原来的公房制度逐渐过渡为现在的商品房制度，即房屋统一由开发商进行商业化开发，购房者（主要是城市居民）在自由竞争的房地产市场上购买房屋，取得房屋的所有权。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市规划法》、《建筑法》等法律、规章的规定，开发商在城市进行房地产开发必须取得《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《商品房销售（预售或现售）许可证》（简称“五证”）等合法手续才能将房屋向社会销售。而购房者在购买商品房、向国家缴交相关税费之后，凭购房合同及完税证明等手续便可向国家相关部门申领房屋产权证。所以，在城市购买商品房，只要符合法律规定的条件，是完全可以向不动产登记机关申请登记并取得不动产的权属证书。从法律意义上看，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权（对于房屋而言是房屋所有权人依法对其所有的房屋享有的占有、使用、收益和处分的权利）的证明。实行商品房制度以后，在城市逐渐形成房地产市场。
对于农村居民而言，在现行的法律框架下，法律只是笼统地说“合法的财产受保护”，但怎样才让农民的房屋变成“合法”却没有法律规定。首先，《房地产管理法》和《房屋权属登记管理办法》都是“城市”的（《建筑法》虽未冠以“城市”，但该法第83条规定，抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。新修订的、2008年1月1日生效的《城乡规划法》第41条第2款规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。这对农村住宅建设问题又留下令人费解的尾巴），没有一部全国统一适用的建设法、住宅法，农村的房屋当然会被不动产登记“拒之门外”。既然农村的房屋未经国家统一规划并进行权属登记，根据《物权法》及相关的房地产规定，是否农民的房屋都是“非法建筑”?八亿农民的房屋所有权被法律有意无意地遗忘!其次，房地产的原则是“地随房走”，在农村却变成“房随地走”，即农村只有宅基地方面的规定，却没有房屋方面的法律规定。并且现行的法律限制一户农民只能申请一块宅基地（与一个城市居民可以同时合法拥有多处房产形成鲜明对比），并且该宅基地只能在本村，这无疑将农民紧紧地捆绑在自己的土地上，失去了迁徙自由。再次，农民只能将其房屋转让给本经济组织的成员，并且一旦转让就不能再申请宅基地。而城市居民可以将其房屋转让、出租给任意人，并且转让后还可以再购买房屋。因此，从这点来看，农民的民事权利能力是受到限制的，我国的房地产市场只存在于城市，农村是没有房地产市场的。那么，农村是否需要房地产市场?农民能否属于住房消费者?限制农民的民事权利能力是否合理?其答案是不言自明的，住宅权是最基本的人权，农民和城市居民作为同一个国家的公民理应在法律面前人人平等。
三、对完善农民房屋所有权法律和保护农民利益的展望
我国《土地管理法》之所以规定农民只能以“户”为单位申请一处宅基地，并且农民的房屋只能在本村内转让，除了受到二元经济思想的影响之外，据说还是出于对耕地、农用地的保护———从而保证我国的粮食生产及粮食安全。但《土地管理法》有没有达到其预定的目标?虽然我国已实行堪称世界上最严厉的耕地保护法律，但1996年我国的耕地面积约为19.51亿亩，到2003年减少至18.51亿亩，至2006年又减少至18.27亿亩。所以禁止农民自由转让房屋、宅基地并不能达到保护耕地的预期目的。
另外，近一段时间来我国某些大城市房价居高不下，毗邻这些城市的农村和开发商联合进行房地产开发，由于土地的性质是集体的，因此无法办理正规的产权证（购房者只能领到乡、镇政府颁发的“产权证”或“荣誉村民证”）。但其房屋价格比市场价低一半，有的甚至只有市价的三分之一，所以这类建在集体土地上的房产还出现销售火爆的现象，这就是引人注目的“小产权房”问题。就此问题，建设部还曾在2007年6月18日通过新闻发言人的形式向社会发布“购买新建商品房风险的提示”，其中包括“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发。不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售。目前，有些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼，用于安置本集体经济组织成员，但在安置过程中，擅自扩大销售对象，以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售。非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的'乡产权'、'小产权'，均不符合法律规定，不受法律保护”等内容。所以，“小产权房”问题成为政府、农村集体组织、本地农民、开发商和外来购房者之间利益的多层次“博弈”。其实，“小产权房”问题也是市场和行政管制、农村和城市、法律和道德之间冲突的一种表现，也是农民争取合法房屋所有权、渴望开放农村房地产市场的一种正当回应。
《宪法》和相关法律规定农村的土地和宅基地归村集体所有，他们当然有权决定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以来，政府垄断土地的一级市场，政府以很低的价格从农民手中强行征收土地，然后以几十甚至几百倍的高价转让给开发商，“卖别人的地来给自己赚钱”。农民当然明白其中的潜在利益，希望能获得高额补偿。其结果是导致农民和政府在征地补偿过程中的对立情绪和冲突，也彰显了法律的不合理和不公平。因此，笔者认为，将来应重点从以下几方面来保护农村房屋所有权和农民利益。
1.打破城乡隔绝、地域界限和身份限制，构建全国统一、公平竞争和城乡和谐的大市场（包括房地产市场），通过市场机制，对城乡资本、人员、技术信息等市场要素进行公平、自由的流动。除了准许农民到城市自由择业、居住之外，还应允许城市居民到农村买房甚至投资，最终实现“把穷人留在城市（哪怕只住廉租屋），让富人住在农村（有条件的还可住别墅）”。这样，带动国家和民间资本对农村的投资，兴建幼儿园、中小学、医院等配套公共设施，改善农村的居住和投资环境，也使农民通过各种途径赚城里人的钱而走上富裕的道路，让农民充分享受现代化的成果和城市文明。通过城乡的双向交流，可以使城市的房价降下来，缓解交通堵塞;也可促使农村的经济加快发展，从而实现城乡统筹、和谐发展。[page]
2.统一法制，使城乡居民的基本权利在法律上真正人人平等，让城乡居民处于公平竞争的同一起跑线上。在房屋所有权制度方面，应设立全国统一的不动产登记机关，对于符合法律规定条件的农村房产给予登记并颁证。那种认为农民的房屋不重要或其房产价值低而不给予登记的看法是毫无根据的，法律应重在疏导而不是堵塞。法律应预设适当的条件，只要农民的房屋符合法律规定的条件就能领到房屋产权证，引导农民向“规范建房、合理利用土地”的健康方向发展。
3.国家应加强对耕地的保护，因为我国是人口大国，耕地减少必然涉及到国家的粮食安全。但这样一个涉及国家经济安全的问题应由政府进行宏观调控，并且应依法进行。而不能全部由农村和农民来承担，更不能以保护粮食安全为由限制农民合法出售宅基地和荒地的使用权，甚至拒绝为农民办理房屋产权证。
4.建立全国统一的住房保障制度。住房保障是指由于住房所具有的特性及房地产市场所存在的固有缺陷，中低收入人群往往难以仅依赖市场机制来解决自身的住房问题，从而由政府出面干预房地产市场，为住房困难者提供一定的住宿条件，以维护他们最基本的需要。我国目前的住房保障形式包括廉租住房、经济适用房和住房公积金三种形式。住房保障体系已慢慢在城市建立，但农民尚未能享受国家的住房保障待遇。是否在农村就不需要住房保障制度?是否农民都有适于居住的房屋?回答是否定的。社会上有一种观点认为，农民的土地同时具有社会保障的功能，因此，农村似乎不需要住房保障，这其实是很片面的看法。我国目前的农村集体土地承包制和宅基地使用制度都很不健全，农民的土地保障功能是很弱的。随着我国经济发展水平的提高，特别是农村房地产市场的开放，作为一项公民依法享有的基本权利，农村中的住房困难户理应和城市中的低收入人群一样，享有住房保障的权利。（中国政法大学·符启林 暨南大学法学院·罗晋京）
出处:《学术研究》2008年第7期
