地震背景下的不动产争议之法律应对

更新时间:2022-05-23 11:41 找法网官方整理
导读:
2008年5月12日,让我们整个中华民族无比悲痛与震惊。受地震的影响,震中及周边地区的不动产都遭到严重的破坏,北川县城的不动产毁损率达100%,江油、都江堰等受灾地区的

  2008年5月12日,让我们整个中华民族无比悲痛与震惊。受地震的影响,震中及周边地区的不动产都遭到严重的破坏,北川县城的不动产毁损率达100%,江油、都江堰等受灾地区的不动产毁损率达60%—90%左右,成都、绵阳等周边地区大量不动产需加固、修复,因此在灾后重建的过程中,各类不动产争议大量涌现,由于相关应急法律、法规的缺失,以及大量受灾地区不动产登记资料的毁失、现场勘验的局限性和不动产所有权人死亡或失踪等客观因素的困扰,不动产争议案件不可避免地成为震后司法审判工作的热点和难点。基于此,笔者从民法的角度入手观察,对本次地震所引起与不动产相关的法律后果进行研究,对地震的应急民法思考和现阶段的司法审判工作提出了一些初步的意见。应当看到的是,本次地震所带来的诸多民事法律问题相当复杂疑难,不可能一蹴而就地解决,因此本文提出的纯属一家之言,希望能抛砖引玉,为灾后重建尽自己的一份力量。

  一、地震后不动产权属争议的种类和焦点

  地震中遭受毁损、灭失的不动产主要包括土地、房屋、自然资源等几个种类,为搜集第一手资料,笔者在地震灾区走访了50余名受灾群众,对灾后群众所关心的与不动产有关的问题作了一个初步的统计,统计结果显示,灾后群众最关心的不动产民事法律问题中,与房屋、建筑有关的占70%左右,与土地有关的占20%左右,与其它自然资源(如矿产)等有关的占10%左右。综合地震灾区法院的实际收案情况,地震后的不动产争议主要集中在以下几个方面,较为疑难的如下。

  (一)地震后的建筑类争议

  1.标的物意外毁损的风险责任争议问题。(1)所有权人的建筑风险负担,即已使用、人住的房屋、建筑在地震中灭失,应当由谁承担风险责任;(2)在建工程的风险负担问题,即在建工程在地震中意外灭失,应当由谁承担风险责任;(3)房屋、建筑交易过程中的风险负担问题,即已经交给业主使用尚未办理过户或者正在办理过户的商品房在地震中损坏,应当由谁承担风险责任;(4)建筑物修复、维护责任的承担问题,如商品房在地震中损坏,开发商是否承担维修义务;(5)遗留的补偿金问题,如征收征用的房屋、建筑在地震中灭失是否应继续给付补偿金;(6)抵押物风险的分配问题,如已签订抵押合同,正在办理抵押的房屋、建筑灭失,风险由谁承担等;(7)不动产的保险理赔问题,如地震中灭失的哪些房屋、建筑能够获得保险赔偿的问题。

  2.不动产的权属争议问题。(1)所有权确权问题,如由于不可抗力(地震)造成不动产登记资料灭失,权利人如何确定;(2)不动产的继承问题,如在紧急情况下不完全符合法定形式的口头遗嘱是否可以作为继承不动产的依据;(3)无主物的认定问题,即所有权人全部失踪或死亡的房屋、建筑等不动产是否能作为无主物的问题;(4)不动产的占有问题,如所有权人全部失踪,他人对该无人居住的房屋、建筑进行维修、加固后并在其中居住是否合法;(5)无主物认定后的责任承担问题,如被确认为无主物而收归国有的不动产其债权债务的承担问题等。

  3.其他不动产问题。(1)解除合同的违约金问题,如已签订购房合同的当事人一方要求解约是否违约应给付违约金的问题等;(2)毁损建筑物的质量问题,如对有质量争议的房屋、建筑如何认定的问题;(3)未结案件的审理问题,如正在审理中的产权尚不明确的房屋、建筑侵权案件,该房屋、建筑在地震中灭失,责任由谁承担。

  (二)土地使用权类问题

  1.城市居住用地土地使用权问题,如城市毁损需要异地重建,已经取得的土地使用权是否还存在;2.农村承包用地使用权问题,如已签订承包合同的集体所有土地灭失后,是否可以要求重新分配的问题;3.房屋灭失后的土地抵押权问题,如分期付款的商品房买卖中,业主将其不动产抵押给贷款银行的,在地震中抵押房屋灭失,土地抵押权是否有效的问题;4.墓地遗留问题,如土葬的墓地损坏后是否允许继续修复占用;5.宅基地分配问题,如家庭成员在地震中失踪后,重新分配宅基地时如何认定家庭人数的问题;6.土地承包合同内容变更问题,如已签订承包合同集体所有的林地、草地在地震中部分灭失,承包合同如何变更;7.土地出让金缴纳问题,如已签订土地使用权转让协议但尚未支付土地出让金的城市建设用地,被地震破坏后是否还应按原合同标准缴纳土地出让金的问题等。

  (三)其他方面的不动产问题

  1.在地震前已取得开采权的自然资源灭失,应当由谁承担风险责任;2.地震中灭失的自然资源出让金退还问题;3.受地震影响自然资源开采地移位是否需要重新办理开采许可证的问题;4.自然资源开采使用权人死亡或失踪,其开采权是否可以通过继承取得等。

  以上列举和归纳的是受灾群众最为关心且是受灾地区法院已收案件中面临的较为疑难的问题,主要集中表现为地震后不动产的风险负担问题、确权问题以及建筑物质量与侵权问题。由于重建刚刚开始,法院受理的不动产争议案件类型的也相当有限,如果仅用已受理的案件类型来分析,就显得相当片面,因此笔者将受灾群众最为关心的问题也纳入考虑的范围,力求能尽量广泛地覆盖地震后不动产争议案件的各种类型,从而收到未雨绸缪的效果。

  二、地震后不动产争议的处理原则和方法

  (一)处理原则

  如前文所述,现阶段受灾地区的不动产争议案件的法律焦点主要集中在不动产风险、责任的承担,不动产物权的确权和内容重新确定,不动产的质量问题,地震前未完成的与不动产有关的民事法律行为或审判行为。要解决这四个方面的问题,笔者认为要在审判工作中注重把握风险自负原则为主、责任共担原则为辅和合理救济原则补充的三个原则。

  1.风险自负原则。风险自负原则是权利义务相一致原则的延伸。根据《物权法》第39条的规定,所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的广泛权利,其理所当然应当承担不动产毁损、灭失、侵权的法律后果。这一原则的主要内容是,标的物所有权人承担标的物意外灭失的风险责任,即物的所有权归准,就由谁承担责任损失。其核心是确认不动产物权的所有权人(或土地等国有资源的使用权人),以所有权人作为承担风险的主体,如在房屋买卖关系中,即使房屋已经交给业主使用,但是并没有办理房屋和土地过户登记,其房屋的所有权尚在开发商手中的,则应当由开发商承担物权标的物意外灭失风险责任;如果房屋的所有权已经办理了过户登记,业主取得了房屋所有权和土地使用权,则意外灭失的风险责任应当由业主负担,即所有损失由业主承担。这是解决地震后不动产争议案件的普遍性原则。但是如果开发商只办理房屋过户登记或土地使用权证之一,而另一证尚未办理该怎么办呢?这就要用到我们第二部分的责任共担原则。 [page]

  2.责任共担原则。即在纠纷过程中,确定一方当事人承担不动产争议案件的法律后果有失公平的情况下,根据公平原则裁决由争议各方共同承担由不动产争议案件引起的法律后果。我们在司法实践中不难发现,在很多时候单纯地按照法条硬套,得出的案件审判结果是完全不合理的,例如:在开发商办理过户的过程中,业主已取得房屋产权证或土地使用权证之一,不动产的产权已部分转移,这种情况下要求任何一方独立承担不动产毁损、灭失、侵权所带来的法律后果往往是不公平的;再如:震前正在进行不动产产权诉讼的双方当事人,其证明产权的证据材料已交法院,但随着法院的毁损其证据也在地震中灭失,此时要确定不动产维修、加固的主体,如果严格按照举证责任结合责任自负原则来处理此类案件,其结果也是不公平的,在这种情况下,与其用强迫当事人承担举证责任确定所有权人的办法,倒不如灵活地运用风险共担原则,根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第162条在诉讼中遇有需要停止侵害、排除妨碍、消除危险的情况时,人民法院可以根据当事人的申请或者依职权先行作出裁定的规定,由双方共同承担维修、加固的责任,然后根据《民法通则》第4条民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则的规定,根据双方获益的大小来确定应支付的费用。

  3.合理救济原则。对于依法判决确有困难、难以执行的不动产争议案件,如当事人一方为孤、老、病、残,无力承担不动产争议案件法律后果的应当及时启动相关救济途径,通过为其申请司法救济金或向相关部门作出对其提供救济的司法建议的方法来解决,不能一味地用判决来解决问题。

  (二)方法

  在实际处理地震后不动产争议案件中,强调坚持原则固然重要,但解决争议的办法也不能忽视,要处理好的地震后不动产争议案件在把握好以上三个原则的同时还要从以下两个方面入手。

  1.确认范围。《民法通则》第107条规定:“因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的,不承担民事责任,法律另有规定的除外。”不可抗力是指人力所不可抗拒的力量,独立于人的行为之外,并且不受当事人的意志所支配的现象,包括地震、台风、洪水、海啸、罢工、战争等。地震是不可抗力是没有争议的,但是究竟在多大的范围内可以适用地震为不可抗力规则,法律并没有明确规定。由于不可抗力是典型的免责条款,因此必须在审判过程中首先确定案件是否属于不可抗力的免责范畴,笔者认为首先在时间上要有限制,以免责相抗辩的民事法律关系必须是发生在地震之前或地震期间;其次是在空间上有限制,必须是在国家确认的地震灾区;第三是在免责原因上要有限制,即必须是受地震影响;第四是在免责的内容上有限制,如对不动产争议的免责,仅能免除履行合同不能或者致使他人人身、财产受到损害的责任,不能免除应负的维修、加固、拆除等责任。

  2.确认权属。在我国,不动产的取得采用的是强制登记主义,根据《物权法》第9条规定不动产物权的设立、变更,转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力。要确认不动产的权属,登记是关键。确认不动产的权属就是要解决两个问题。(1)是否登记。对于这一点《物权法》第17条有明确的规定不动产投属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项,应当与不动产登记簿一致;记载不一致的,除有证据证明不动产登记簿确有错误外,以不动产登记簿为准。(2)何时登记。《物权法》第14条规定不动产物权的设立、变更、转让和消灭,依照法律规定应当登记的,自记载于不动产登记簿时发生效力。法律虽然在这两方面均有规定,但是对于不动产登记簿和不动产权属证书均在地震中灭失的情况如何认定却未作规定,笔者认为,在这种情况下一方面可以由主张权利人用其他证据形式来证明是否登记和登记的时间,另一方面由于不动产的财产价值大、权属情况复杂,可以考虑套用票据丢失的公告别除方式来予以认定。

  三、尽快建立重大自然灾害后不动产案件的专门性法律和风险救济制度

  5.12大地震以前,我国法律在重大自然灾害立法和规定大多集中在应急处理上,没有专门针对不动产的重大自然灾害配套性救济制度和专门性法律,而对于大多数受灾群众而言,不动产是他们拥有的最具有价值的财产,也是他们赖以生存的必要生活条件,用此受灾群众迫切希望能找到在灾后重建中分散和承担风险的救济途径,从而造成灾后的不动产争议案件大幅度上升。在这方面,国外部分处于地震多发带国家的做法可以给我们提供一些借鉴。例如新西兰的保险制度,新西兰地震保险制度被誉为全球现行运作最成功的灾害保险制度之一,其主要特点是国家以法律形式建立符合本国国情的多渠道巨灾风险分散。新西兰对地震风险的应对体系由三部分组成,包括地震委员会、保险公司和保险协会,分属政府机构、商业机构和社会机构。一旦灾害发生,地震委员会负责法定保险的损失赔偿,房屋最高责任限额为10万新西兰元(1新元约合0.77美元),房内财产最高责任限额为2万新元;保险公司依据保险合同负责超出法定保险责任部分的损失赔偿;而保险协会则负责启动应急计划。新西兰地震委员会由国家财政部全资组建,在抵御巨灾风险时发挥关键作用。目前地震委员会已经积累了近50亿新元的巨灾风险基金。基金的主要来源是强制征收的保险费以及基金在市场投资中获得的收益。居民向保险公司购买房屋或房内财产保险时,会被强制征收地震巨灾保险和火灾险保费。除建立巨灾风险基金外,地震委员会还利用国际再保险市场进行分保,从而分散风险。当巨灾损失金额超过地震委员会支付能力时,政府将发挥托底作用,由政府负担剩余理赔支付,而地震委员会每年会支付给政府一定的保证金。新西兰巨灾保险的核心是风险分散机制。首先,当巨灾事件发生后,先由地震委员会支付2亿新元。其次,如果地震委员会支付的2亿新元难以弥补损失,则启动再保险方案。再保险方案分三层。第一层是损失若在2亿新元至7.5亿新元之间,由再保险人承担损失的40%,剩余60%的损失由地震委员会再承担2亿新元。第二层是当损失额在7.5亿新元至20.5亿新元之间,则启动超额损失保险合约承保。第三层是如果损失额超过20.5亿新元,则由巨灾风险基金支付至耗尽;仍不足时,由政府承担无限赔偿责任。笔者在借鉴国外经验的基础上,对尽快建立重大自然灾害故后不动产案件的专门性法律和风险救济制度提出以下几点思考意见。 [page]

  第一,尽快制定重大自然灾害后不动产保护的专门性法律。从震后的司法实践分析尽快对重大自然灾害后不动产案件的处理进行专门性立法很有必要,这是因为:首先,不动产的价值巨大,在遭受如洪水、地震等重大自然灾害时会受到大规模的损毁,并且是人民群众所必需的生产生活资料,理应受到特别的重视;其次不动产物权是绝对权、对世权,在一般情况下,不动产所有人的权利是排他的,不受他人干涉的,如果不进行特殊立法,就不能保证在灾后重建中对不动产所有权人不正当行使权力进行制止;再次,在重大自然灾害中与不动产相关的证据和资料往往会随不动产一起灭失,如果按照通常的法律规定,很多灾后的不动产争议案件都无法审理,因此需要特殊法的调整;最后尽快对重大自然灾害后不动产案件的处理进行专门性的立法是全面建立重大自然灾害应急法律预案的探索。不动产案件在灾后案件中占很大比例,处理好不动产争议案件,能为处理其他案件提供经验和借鉴,从而为完善我国自然灾害后受灾群众财产保护的法律制度提供有益的参考。

  第二,风险救济制度应当与保险相结合有利实现合理的风险分配。上文提到的新西兰模式,仅仅是一种参考,应当看到,对于无家可归的受灾群众,我国大部分情况下是采用国家援建的方式来解决的,但是当出现像5.12这类特大型自然灾害时,单凭国家的援建是远远不够的,应当及时分散风险,笔者设想未来的风险救济制度应当是这样的:成立一个专门的基金,由政府,企业和个人共同按年缴纳一定的重大自然灾害救助金,并通过国际保险市场的再保险分散风险,最后不足的部分由政府财政补足。考虑到我国人口有13亿的人口基数,并且不处于特大自然灾害多发区,所以没有必要建立类似新西兰的地震委员会,只要能够保证每人每年10—15元的标准,积累2—3年后就可以应对一般性的自然灾害,经过5年的积累和通过再保险分担风险就能够达到在特大自然灾害发生时提供相应救济的目的。

《法律适用》

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