随着改革的不断深入和市场经济的不断完善，在数年前，对我国不少企业讳言莫深的破产现象现在已是司空见惯。这种即使在发达市场经济国家也不光彩的事情，近年来，对我国企业来说更多的是一种诱惑而不是一种威胁。特别是自1994年以来，“假破产，真逃债”等一系列破产欺诈行为充斥于破产案件之中，为人民法院审理此类案件增加了很大难度。
目前，我国调整破产行为的法律规范主要分为两部分：一部分是《破产法》;另一部分是其他一些法律法规、司法解释中有关破产的规范。这些破产法律规范确实起到了一种开拓性的作用，在当时对冲破计划体制下国有企业不能破产的旧观念功不可没，对建立优胜劣汰的市场竞争与中国经济改革的深入也起到了巨大的推进作用。但是，由于当时立法时，我国仍处于“有计划的商品经济时代”，对破产法原理的认识过于简单、直观，相关规定过于粗糙，原则性规定过多，需要具体的没有予以具体化，而应予以规定的却没有相应的条文调整，存在一定的立法缺陷，以致现行破产法律规范在程序方面也并不规范，缺乏可操作性。随着时间的推移，特别是随着经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的培育发展，中国市场经济体制框架的建立，这些破产法律规范已远远不能适应现实经济生活及法院审理工作的需要，其局限性日益显露出来。主要有以下几方面：
(一)、破产法的适用范围过窄。
中国目前的破产法只适用于全民所有制企业(即国有企业)，对于大量的外商投资企业、集体企业和私营企业，合伙企业甚至自然人的破产问题排斥在外。但是，在破产实践中，非国有企业的破产现象却层出不穷。为此，1991年，中国在修改民事诉讼法时，增加了一章即第十九章，专门规定了“企业法人破产还债程序”适用于非国有企业法人，但这造成破产立法的支离破碎与不统一。也不便于对所有的企业按统一的破产法进行规范的调整，各类企业债权人和债务人的利益也得不到统一的有效的保护。因此，在中国经济体制改革的现阶段，制定一部适用于所有企业的破产法已刻不容缓
(二)、破产法的条文过于简单，破产界限模糊。
现行破产法律规范具体条文的内容较模糊、简单，术语的使用也不规范。关于破产原因的规定，《破产法》第3条规定：“企业因经营管理不善造成严重亏损， 不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产。”据此规定，企业破产似乎主要是考察其破产的结果。而且，导致企业破产的原因也仅限于一种——“企业因经营管理不善”，也就是说，企业只有因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，才会被宣告破产，由于其他原因导致企业不能清偿到期债务则不能宣告其破产。这种规定显然既不规范也不科学。因为造成企业严重亏损、不能清偿到期债务的原因绝非“经营管理不善”一种!此外，该条规定模糊、笼统，何谓“经营管理不善”，“何谓“严重亏损”，亏损到何种程度，何种地步才算“严重亏损”，“不善”的标准又是什么呢?并没有一个量化的标准，难以把握，实践中难以操作。
(三)、破产法对债权人和债务人利益的保护重视不够。
例如，由于破产案件的受理与审结影响着一方的安定，实践中处理破产问题时，往往把保持社会稳定置于保护债权人利益之上，将破产的社会成本隐蔽地转嫁给了债权人。如关于债权人申报债权的规定，《破产法》第9 条规定：“债权人应当在收到通知后一个月内，未收到通知的债权人应当自公告之日起三个月内，向人民法院申报债权，说明债权的数额和有无财产担保，并且提交有关证明材料。逾期未申报债权的，视为自动放弃债权。”若债权人因故未收到通知或没及时看到公告而未能在法定时间内申报其债权，就永远不能主张其权利。这种规定对债权人而言有失公平。同时现行破产法律规范关于债权人自治，只规定了债权人会议，但债权人会议不是债权人全体的常设机关，在第一次债权人会议的召开之前以及在债权人会议闭会期间，无法对破产程序进行中的具体事务实施监督，现行破产法缺乏监督人制度的规定。又如，各国破产法都有破产犯罪与破产人免责和复权制度的内容，以保障债务人利益，而我国现行破产法却付之阙如。其它如和解、重整、破产债权制度等，也规定得过于原则，或未予规定，不利于保护债权人、债务人利益。
(四)、在企业破产过程中，政府机关参与乃至干预破产程序的成分过多，色彩过浓。
1、破产申请。根据《破产法》的规定，债权人和债务人均可依法提出破产申请。然而，债务人的破产申请权受到严格限制。《企业破产法》第8条第一款规定：“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产”。可见，上级主管部门决定着企业生杀予夺大权，而作为债务人的企业即使达到破产界限，也不得向法院提出破产申请。国发[1994]59号文指出，试点城市实施企业破产，必须首先安置好破产企业职工。如从反面解释，没有安置好破产企业职工的，就不能实施破产。又据国发[1997]10号文补充通知的精神，未列入兼并破产和解困企业名单的企业也不能申请破产。否则，人民法院将依法发[1997]2号文认为不符合受理条件而不予受理。这样债务人的破产申请权能否行使完全取决于其上级主管部门的意愿，从而使债务人的破产申请权流于形式。
2、破产整顿。《企业破产法》第17 条规定：“企业由债权人申请破产的，在人民法院受理案件的三个月内，被申请破产企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿，整顿的期限不超过两年”，该法第20条规定了整顿由上级主管部门主持，即破产整顿申请权归上级主管部门，但是，对企业的前途、企业的生产经营状况和资产状况、产品的市场竞争力最具洞察力的是企业，最具有评价力的是市场，而上级主管部门在破产整顿中的作用实际意义不大。
3、清算组的组成。《企业破产法》第24 条规定了清算组成员由人民法院从上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。从这一规定看，企业上级主管部门是以财产所有者代表资格参与清算组。根据《公司法》第171条的规定， 有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由股东大会确定其人选。值得注意的是，法发[1997]2号文指出：清算组的成员要有代表性， 由人民法院从破产企业的主管部门，当地经贸委(计经委、经委)、财政厅(局)、土地管理局、国有资产管理部门、中国人民银行或其分(支)行等有关部门和专业人员中指定。这样使政府官员成了破产清算组的主要成员，而忽视了破产清算工作的民间性、中介性、专业性和社会性。凡此种种，无不体现、迁就计划经济体制下形成的依赖行政权力的思维定式。
4、破产责任。《企业破产法》第42 条规定了对破产负有主要责任的法定代表人给予行政处分，破产企业上级主管部门对企业破产负有主要责任的，对该上级主管部门的领导人给予行政处分等等。
此外，我们还能在破产的许多环节中看到政府干预的身影。如，关于破产界限的规定中公用企业和与国计民生有重大关系的企业，政府有关部门给予资助或者采取其他措施帮助清偿债务的，不予宣告破产;关于和解与整顿的规定中，债权人申请宣告债务人破产时，是否申请和解，债务人本身无权决定，取而代之的是其上级政府主管部门;债务人和债权人达成和解协议后，经法院裁定认可，中止破产程序，其后的整顿由债务人的上级主管部门负责，这就把政府直接管理企业经营活动、整顿亏损企业的行政措施引入了破产程序。
可见，破产规范中的行政干预因素是计划经济体制下行政干预司法的法定化表现，而这又恰恰与宪法规定的司法独立多有违背，其结果是在破产实践中司法独立难以真正实现，破产程序严重扭曲，破与立的关系严重失衡。
综上所述，现行企业破产法律规范已不能适应社会主义市场经济发展的形势。鉴于此，笔者提出如下之建议：
一、建立统一完善的破产法典。
(一)破产规范具体化，增强可操作性。
增强破产法的可操作性不光是一个法律技术问题，它也是撇除目前破产法领域较多法外因素的一个有效手段。我国目前立法条款较强的原则性和模糊性就是破产实践欠缺可操作性的根本原因，由于破产程序环节多、内容多、涉及面较宽，因而，立法者应对破产实践所可能涉及的法律关系设计出相应的条文予以调整，能够具体的应尽可能作出具体的规定。
(二)拓宽现行破产法的适用范围
1、将非国有企业纳入破产法的调整范围。
在制定破产法时，我们不应以所有制为界，各类企业包括国有企业和非国有企业都应适用统一的破产法。 这是由于公有制经济与非公有制经济都是我国社会主义市场经济的重要组成部分，保护公平竞争是社会主义市场经济国家的重要职责，非国有企业。
2、创建个人破产制度法典化，实现同国际惯例的全面接轨。
所谓"个人破产"，就其本质含义言，是指所有法律上或事实上以承担无限财产责任为基础的经济实体和自然人的破产，即囊括所有的非企业法人的民事主体、经济主体。这一制度将属于个人所有的全部财产均法定地囊括于破产财产的范围之中。其主体可以分为以下几种。
(1)普通合伙，即我国民法通则第30条规定的个人合伙，是指两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营，共同劳动。
(2)有限合伙，是相对于普通合伙而言的一种合伙型态，指的是合伙人根据合伙契约或章程组成的，由一方当事人向另一方当事人的生产经营活动投资而不参加实际的经营活动，分享营业利益，并以出资额为限承担亏损的合伙。
(3)个体工商户，即民法通则第26条的规定："公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户。
(4)自然人，破产法规范的自然人主要分为3类，即源于借贷、租赁、分期付款等一般民事生活关系所产生的自然人、缘于工商业生产经营活动所产生的自然人、根植于公司企业经营失败上的原因责任所产生的自然人。
(5)遗产，所谓遗产破产，是指被继承人死亡后，若其遗产不足以清偿所欠债务，并且也无继承人继承遗产、虽有继承人，但继承人仅为限定继承或全体抛弃继承、未抛弃继承的继承人全体均有破产原因，经债权人、继承人、遗产管理人及对遗产有管理权的遗嘱执行人的申请，由法院针对遗产所宣告的破产。
(三)规范债务人破产制度
1从债务人享有申请破产的权利向负有破产申请的义务转变。所谓破产申请义务，就是债务人在其生产经营、财务状况恶化到法律规定的条件时，必须主动提出破产申请。否则，对其因过失或故意不申请破产造成的损失应负赔偿责任，严重时还会构成犯罪。
2借鉴国外有关规定，界定我国的破产犯罪。
所谓破产犯罪就是债务人及破产关系人自产生破产原因之时起，以非法诈欺等手段，损害债权人的合法权益，破坏和解或破产程序的公平进行，情节严重，构成犯罪的行为。借鉴国外的相关规定，破产犯罪可分为以下几种。
(1)欺诈破产罪。是指破产人在破产宣告前一定期间内，或在破产程序中，以损害债权人利益而图谋自己或他人的利益为目的所为的下列行为之一，在破产宣告确定时，即构成欺诈破产罪：①隐匿或毁弃属于破产财团的财产，或为其他不利于债权人利益的行为;②捏造或承认不真实的债务，增加破产财团的负担;③毁损、隐匿、变更或伪造账簿及其他会计文件，致使破产财团真实状况不明;或者不制作按照法律规定应当制作的商业帐簿。
(2)第三人的诈骗破产罪。除债务人及相当债务人地位之外的任何人，为上述欺诈破产罪中的行为，或者假冒破产债权人提出破产申请申报债权，行使虚伪权利的人，在债务人的破产宣告确定时，构成第三人的诈欺破产罪。
(3)诈欺和解罪。债务人提出的和解申请经法院批准后，在和解程序中为上述欺诈破产罪三项行为之一，并以损害债权人利益为目的的，即构成诈欺和解罪。此罪在很多国家的破产法或刑法中有规定，但并未作为独立的罪名。
(4)过失破产罪。又称懈怠或过怠破产罪，是指破产人在破产宣告前后，实施下列行为之一的，在破产宣告确定时，即构成过失破产罪，而无论破产人有无损害债权人利益的目的：①浪费、赌博或其他投机行为，致使财产显著减少或负担过重的债务;②以迟延破产宣告为目的，以显著不利条件负担债务或凭信用交易购入商品，并以显著不利的条件将其处分;③明知破产原因的事实，在非本人义务的情况下，以给予某债权人(一人或数人)特别利益为目的所为的关于提供担保、消灭债务的行为;④不依法律规定制作商业帐簿，或于商业帐簿上为不正当记载的行为;隐匿、毁弃、变更已截止的帐簿。本罪的特征是行为人在已经不能清偿到期债务的情况下，明知自己的行为会发生损害多数债权人利益的结果，却放任使之发生。
(5)破产贿赂罪。破产贿赂罪包括破产行贿罪和破产索贿、受贿罪。任何破产人在破产程序中向破产管理人、监督人、债务人、债权人或其代理人或相关人员提供、支付或约定贿赂的行为，即为破产行贿罪。破产管理人、监查人或者破产债权人及其代理人、理事，因其职权而索要、接受或约定贿赂的行为，即构成破产索贿、受贿罪。
(6)违反破产义务罪。在国外，此罪主要包括两种：一是违反财产报告及移交义务罪，二是违反说明义务罪。前者是指在破产程序中，破产人依法有义务按破产管理人的要求，提交财产状况说明书等文件，如其拒绝履行此种义务，致使破产程序无法顺利进行时，即构成此罪。后者是指破产人或其代理人，在破产程序中，对法院或破产管理人或债权人会议就其财产或业务状况提出的查询，有答复和说明的义务，如无故不履行甚至作虚伪陈述所构成的。
(四)建立财产担保登记注册制度。
破产法虽然对抵押担保债权依法受到保护作了规定，但是这仅仅是原则的规定。现实经济活动中，大量的担保抵押是手续不健全和关系混乱的，重要的一个原因就是未建立统一的担保抵押登记注册制度。为使新破产法与刚颁布的《担保法》相统一并对债权人具有现实的便利，必须给企业的担保抵押设定一个专门的登记注册部门，以杜绝行政担保、重复担保与担保手续不健全的现象。这样一个担保登记注册制度应在破产法中有明确条文。
(五)进一步明确清偿顺序。
《破产法》规定破产财产优先拨付破产费用后，按照三个顺序来清偿。从清偿顺序来看，破产企业职工工资和劳动保险费用被列为第一顺序，似乎重点保护企业职工的利益。问题在于有财产担保的债权人，可不受该顺序的限制，而就其担保财产优先受偿，这就使职工工资和劳保费用的清偿置于有财产担保的债权之后，显然不利于保护社会主义劳动者的合法权益。众所周知，职工是企业的主人，同时又是劳动者。企业破产意味着职工失业，失业则意味着其生存发生危机。企业破产受害最深者便是职工。因此，《破产法》应规定职工工资和劳动保障费用最为优先的清偿顺序，以最大限度避免破产的消极因素及其负面效应
总之，新的破产法典在力求范围准确、体系完整的同时，还要追求在程序上的合理、细致。因为破产程序法从一定意义上讲比破产实体法的社会影响还要大，更需要讲究其合理性与公正性。我国目前在程序法方面只有一般性的规定是远远不够的，我们应学习和引进国外的有效做法，对破产宣告程序、破产财产处理程序、债务人债务处理程序、清算人及清算程序、中止破产程序、罚则等都要有具体的细则化的规定。
二、要革除破产法中的行政干预因素。
将“企业上级主管部门”从破产法律关系中予以剔除，使破产程序规范化，法律化，从而为破产实践的正常运作提供制度保证。而对于政府在破产中的作用关键在于依法行政，切实实现政府职能的转变。
三、在全国各级法院设立专门审判机构审理破产案件。
随着我国市场经济的不断向前推进，企业竞争日趋激烈，破产案件的数量将会激增，而破产程序又是一特别的程序，优于其它经济民事案件的审理，其涉及的问题多，专业性强，内容复杂，因此，必然要求案件审理人员有较高的素质。为最大限度地保障债权人与债务人利益，使破产案件审理工作高度专业化，各级法院可以设立专门的“破产案件审理庭”，并培训、配备一批专业素质高、精通业务的法官，以使破产案件审理工作高度专业化、现代化，为及时、有效地审理破产案件打下良好的基础。
四、加快与破产相配套的法律法规与制度建设。
破产程序的正常运作需要具备必要的条件，需要形成破产法赖以存在并发挥作用的宏观环境。通过市场主体法的建设与完善，塑造真正意义上的市场经济竞争主体和法人实体，在市场经济“优胜劣汰”的竞争机制下获得发展，为破产法的运作创造前提条件。
(一)制定专门的《企业重整法》。
企业重整，也称公司整理或更生，指具有一定规模的公司企业出现破产原因或有破产原因出现的危险时，为防止企业破产，由利害关系人申请，在法院的干预下对该公司企业实施强制治理，使其复兴的法律制度。在国外，也称为破产保护制度，它首创于英国，后传至美国、日本等其它国家，逐渐成为西方资本主义国家继和解制度之后防止大企业破产的强有力的法律制度。建立企业重整制度，意味着“对迄今为止以破产为中心的破产制度进行改革。”事实证明， 建立企业重整制度，拯救困境企业，是当代破产法改革和发展的大势所趋。这一趋势已经得到国际社会的普遍重视。我国破产法草案列专章对“企业重整”进行规定，这虽较现行企业破产法前进了一步，但严格说来，由于企业重整属破产诉前程序，把它规定在破产中势必导致“剪不断、理还乱”的后果。此外，企业重整的决策与程序是极其复杂的，国有企业与非国有企业的重整无疑将存在重大差别。加之我国目前国有企业数量庞大，同时又面临着非常复杂的历史遗留问题，因此其重整不能与市场经济体制下的企业重整“一刀切”。建立重整制度，制定“企业重整法”，拯救困境企业于危难之际，无论在理论上还是实践中，都是必要和可行的。
(二)制定我国的《社会保障法》
我国应在社会保障和社会救济法律制度的建设上，吸收借鉴外国先进经验，尽快制定出符合我国国情的《社会保障法》，建立社会保障体系，完善失业保险和社会救济制度，为破产企业职工提供最基本的社会保障，以保持社会在有序运行中的稳定。
