平等原则是一个有关国家政权构建、经济和社会结构设计的制度性原则，不是目的原则，更不是方法原则。将国家政权建设、经济和社会结构设计的平等性要求按照法律的规范逻辑进行整理，便形成了法律上的平等原则，它具有形式、实质、实体和程序等多层面的意义。形式意义上平等原则针对法律的普适性，是指所有人都受法律的约束，任何人都不享有法外特权，就法律的普遍约束力而言，年龄、性别、民族、出身、财产、肤色、信仰、职业等个性因素均被排除。实质意义上的平等原则针对个案的特殊性，即权利义务的配置应当与公民个人的年龄、性别、民族、出身、信仰、财产、职业等个性化因素相对应，同等情况同等对待，不同等情况不同等对待，公民个性化因素与法律适用的正当关联性是这里的关键所在。实体意义上的平等原则表现为公民的平等权，具体表现为公民的信息平等权、劳动平等权、教育平等权、救济平等权等，同时具有给付权和防御权的属性。上述三个方面含义的平等原则首先是对国家立法的要求，但归根结底要靠司法和行政两个途径予以落实。当我们把视角从宏观的制度构建转向个案的法律适用时，就会发现程序平等的重要性。没有平等程序，制度性的立法平等不可能落实。所谓平等原则的程序化，是指将具有平等功能的程序保障措施纳入平等原则范畴，将程序平等作为平等原则的要素和标准。
什么样的程序才具有平等保障的功能?笔者认为，只有符合如下标准的程序，才具有平等保障功能：
第一，程序中立原则。中立的要义是独立，程序中立即为程序独立，是指程序的进行只受法律和法治的约束，任何与本案无关的因素均应当排除在程序之外。为此，不仅要设置执法人员的个人回避制度，更重要的是设立执法机关的集体回避制度。执法机关与本案有利害关系的，应当集体回避，将案件移交其他没有利害关系的机关处理。其次，程序主导机关不仅要为各方当事人提供同等的参与机会，而且要对各方提出的主张和意见予以同样的重视。再次，裁决只能以在本案程序中出现的并且经过各方当事人质证的事实为根据，禁止执法人员与任何一方当事人在程序之外进行秘密的单方面接触，由此获得的事实材料没有法律效力，应予排除。执法人员的中立性、程序的开放性和自治性是中立原则的关键所在。
第二，平等武装原则。这是指程序的设计应当保障各方当事人具有同等效果的进攻和防御手段，禁止强者利用与法律无关的天然因素压服弱者。为此，仅仅在形式上确认各方当事人的平等参加人地位是不够的，在此基础上还需要进攻和防御手段配置的平等化。首先，通过阅卷权、先悉权、证据交换等制度进行信息权平等武装，确保一方当事人获得对方当事人掌握的证据，使各方当事人在事实方面的进攻和防御手段对等。其次，通过裁决机关的调查取证制度，弥补弱势当事人的信息获取能力，消除当事人之间的证明能力落差。再次，通过律师委托、法律援助等制度，弥补当事人在法律认知能力上的差距，使各方当事人处于同一起跑线上展开竞争。平等武装的关键在于排除一方当事人拥有的天然优势对程序的影响，因为这种优势与程序无关。[page]
第三，程序负担均衡原则。这是指当事人各方承担的程序义务应当与其实体权利和主张相对应。程序不仅是当事人财力、专长、环境等天然优势的过滤器，而且是当事人实体法律地位差距的平衡器。在法律上拥有公权力或者其他垄断性地位的当事人应当在程序中承担加重的义务。积极事实的主张者承担举证责任，公诉机关在刑事公诉案件中承担说服责任，行政机关在行政诉讼中承担一般性的说服责任，民事诉讼实行的举证责任倒置等情形是举证负担均衡方面的例证。因自己过错而导致程序迟延的一方当事人应当承担因此造成的额外费用，这是程序费用负担均衡方面的例证。程序负担均衡的实质是通过加重程序负担的方式抵消一方当事人的实体法律地位优势，避免当事人实体权利差距的绝对化。
第四，程序透明原则。公权力的行使程序应当透明，这是世界各国公认的一般法治要求。问题是：透明的程序与平等原则之间存在什么样的逻辑关系?对此，可以从现代信息技术使政府对公民的监控能力大幅度提高，而公民对政府的信息依附性却越来越大这一现实予以解释。现代信息技术与传统公权力相结合，很有可能变成国家对公民的信息强制，国家机关拥有收集、存储、传输公民个人信息的足够手段，有关公民个人的分散信息很快形成对公民的完整档案。在这种情况下，透明的不是国家，而是公民，这就是学理上所说的“信息国家———透明公民”的危险格局。程序透明原则要求，国家机关收集处理公民个人信息的过程和结构应当向公民公开，以确保公民的信息自主权，使公民有充分的机会了解并且修正国家掌握的个人信息，在国家和公民之间形成“透明国家——信息公民”的平等状态。
