在传统公法与私法的二元分离背景下，公法行为和私法行为的区分似乎相当清晰，前者表现为作为公法载体的公法主体根据独有的权力来实施行为，后者则是私法主体基于意思自治的活动。 [1]如果公法主体纯粹采用刚性的从上至下的手段进行国家治理，则上述的见解自然没有问题，但必须看到，在现实中，且不言公法主体之间、公法主体和私法主体之间能发生诸如互易土地、租赁办公场所等私法行为，公法在落实特定治理目标时，采用的也并非唯一的刚性手段，还有柔性的协商式的措施，如公法主体之间订立的关系到如何行使公权的合同，属于公法行为; [2]又如，诸如政府采购属于公法主体通过私法行为来达到公法目的的行为，是有公法上目的的私法行为。 [3]
这表明，仅从主体属性的角度来判断行为是公法行为还是私法行为，并不足够，还必须考虑行为内容、作出方式等。如此含糊的判断，实际上表明在某些领域，判断某一行为是公法行为还是私法行为，是相当困难的。特别是公法主体非为自益目的而支出财产或者负担财产性义务的行为，如公务悬赏，它在外观上看似乎是交易行为，因而是私法行为，但其目标指向公共利益或者特定治理，又似乎是公法行为，何去何从，很难定夺。
本文以公务悬赏为分析对象，旨在阐明有公法目的之财产行为的法律属性。本文第二节通过简要表述我国台湾司法实务的立场，提出公务悬赏的法律属性之争问题;第三节从比较法、制度构造和制度功能的角度分析，得出公务悬赏是私法行为的结论;在此基础上，第四节将论述公务悬赏相对于私人悬赏的特殊性，并指出法律规制的要点;第五节进一步讨论公务悬赏应为单独行为还是合同;第六节总结全文，并将有公法目的的财产行为进行类型化整理。
贰、公务悬赏是公法行为还是私法行为
悬赏广告是指广告人以广告的形式，声明对完成指定行为之人给与报酬，广告人对完成该行为之人，负担给付报酬义务的法律行为。在悬赏广告法律关系中，广告发布人是广告人，完成指定行为之人是相对人。根据广告人的属性以及广告目的的不同，可以将悬赏广告分为公务悬赏和私人悬赏，前者是指由国家公共权力机关为了实现特定的国家治理任务而发布的悬赏广告，如公安部门悬赏缉拿逃犯、法院悬赏提供债务人可供执行的财产信息、质量监督管理部门悬赏提供假冒伪劣产品信息、税收部门悬赏提供偷漏税信息等;后者是私人为了引致民事法律关系产生、变动或者消灭而发布的悬赏广告，如悬赏寻找遗失物、征集优秀作品等。
随着公务悬赏的广泛运用，悬赏广告纯粹的私法行为属性受到质疑，这种质疑源于公务悬赏与私人悬赏的差别：公务悬赏的广告人是特定的国家机关(如法院等司法机关、公安等行政机关等)，它们负有维护社会秩序、保障民众利益等公共使命，不同于普通的民事主体;而且，公务悬赏的目的在于实现特定的国家治理任务或者维护社会公共利益(如捕拿犯罪分子、查获假货来源、实现强制执行等)，不同于一般的民事行为目的，故与完全由普通民事主体发出的、以实现私益为目的的私人悬赏相比，公务悬赏具有浓厚的国家行为和意志色彩，从而看上去似乎背离了法律行为的基本特性，应当为公法行为。[page]
公务悬赏的法律属性之争，在我国大陆司法实务尚未展开深入讨论，但海峡彼岸的台湾司法实务已经揭示了公务悬赏法律属性的争执问题，足供我们深思。以下简要介绍相关实务看法：
第一，61年度台上字第1672号判例指出：“公法上契约与私法上之契约，其主要区别为契约之内容与效力，是否均为公法所规定。苟契约之内容及效力，并无公法规定，而全由当事人之意思订定者，纵其一方为执行公务，仍属私法上契约之范围。” [4]该判例虽然并非针对公务悬赏而为，但依其基本精神，公务悬赏的内容和效力并不取决于公法，而要取决于当事人的意思，故其属于私法行为。
第二，这一点在1980年4月26日法1980律字第06069号函中得以确认：“查1971年判字第77号判例释示：‘为奖励检举漏税，所颁订之检举人分配奖金法令，固系基于公权之作用，但根据检举查获漏税之后，检举人向行政官署所为发给奖金之请求，则系本于私法上之权利义务关系，如有争执，应由普通司法机关受理审判，不属行政诉讼之范围。’本件依来函所叙情节，该核发奖金之行政机关，如以广告声明对举发人完成一定行为给与报酬者，其与该举发人间权利义务之法律关系，自应适用第164条与第165条悬赏广告之规定。” [5]
第三，与上述见解不同，93年度台上字第1097号判例明确指出，公法契约(或称行政契约)与私法契约的区别，应就契约主体(当事人之法律地位)、契约之目的、内容及订立契约所依据之法规之性质等因素综合判断。在本案中，上诉人据其行政职权，依《台中县鼓励检举贿选要点》规定，对于检举贿选的检举人给与检举奖金，旨在达成取缔贿选的行政上目标，其性质应属公法上的行政行为，而非《台湾民法典》第164条第1项规定的悬赏广告契约。被上诉人依上述法条请求上诉人给付检举奖金，为非正当，不应准许，从而修正了原审将公务悬赏视为私法上悬赏广告的见解。 [6]如果采用93年度台上字第1097号判例的观点，公务悬赏因其特殊性而从私法中悬赏广告的范畴中脱离出来，将被视为公法行为，虽然也有进一步讨论其究竟为行政处分(单独行为)或为行政合同的余地， [7]但这种讨论限定在公法范围，完全不同于在私法范围内讨论的悬赏广告究竟为单独行为或为合同的性质之争。
显见，对公务悬赏的定性不同，将直接影响相对人的利益预期，还将涉及相对人采用何种诉讼制度来保护自己的利益，同时，也牵涉到民法对悬赏广告的规制，即民法规范的悬赏广告应否包括公务悬赏，公务悬赏和私人悬赏应否得到一体化的对待和处理，实属一重大问题。[page]
三、公务悬赏是一种债权行为
尽管公务悬赏和私人悬赏在客观上存在上述差别，但从私法的视角进行分析，公务悬赏与私人悬赏在本质上应无区别，对它们，法律应当进行一体化的处理，无需分别对待、各自调整;也就是说，公务悬赏与私人悬赏一样，在性质上仍应归属于法律行为的范畴，应当适用民法中有关法律行为的规定;而且，只要相对人完成悬赏广告中的指定行为，广告人和相对人之间就建立起债权债务关系，即相对人有权请求广告人给付所承诺的利益，广告人负担相应的义务;据此，公务悬赏也是产生债权债务关系的法律行为，即债权行为。 [8]之所以如此，不仅仅是成熟法律经验的总结，也是悬赏广告内部构制机理的要求，更是顺利实现悬赏广告功能和目的的必然。
一、比较法的经验考察
由于悬赏广告尚未被我国大陆现行民法规定所细致调整，我们不能从本土法律资源中获取足够的经验支持，为扩展我们深入分析问题的视野，就有必要看看本土之外成熟法律经验的提示。
在大陆法系民法中，德国、日本等民法有专门规范悬赏广告的规定，比如，《德国民法典》第657条规定：“以广告形式对实施一定行为，特别是对促成一定结果的行为悬赏的人，有义务向已实施此种行为的人给付报酬，即使此人未顾及此悬赏广告而行为的，也不例外。”又如，《日本民法典》第529条规定：“以广告声明对实施一定行为人给予一定报酬者，对完成该行为者，负给付报酬的义务。”从文义上解释，它们均不以广告人以及广告目的的不同而对悬赏广告进行区分。
《台湾民法典》第164条规定：“以广告声明对完成一定行为之人给与报酬者，为悬赏广告。广告人对于完成该行为之人，负给付报酬之义务。”对此，学理认为，悬赏广告所指涉的行为目的既可以是缉捕逃犯之类的公益，也可以是寻找遗失物之类的私人利益，还可以是发现新产品缺陷之类的不利益， [9]据此，对于公务悬赏而言，完成悬赏广告指定行为之人请求广告人支付报酬，是私法上的权利义务关系，因此而引发争执诉讼的，属于民事诉讼而非行政诉讼的范围。 [10]
英美法系民法同样如此，比如，美国法学家科宾指出，以捉拿杀害林肯的凶犯为目的的悬赏广告与以送还走失牲畜为目的的悬赏广告一样，统统都是单务合同， [11]只要行为人完成特定行为，广告人均要支付广告中所允诺的报酬，并不因广告人为公法人或者私人、以及广告目的为公益或者私益而不同。
二、制度内部构成的一致性[page]
域外的法律经验给我们展示了民法规则对公务悬赏与私人悬赏进行一体化调整的基本规律，这能带给我们有益的借鉴经验;不过，这些在域外行之有效的规则能否在我们本土行之有效，尚不能得到有效的正当性证明，我们还要对它们内在的构制进行详细分析，以展示它们内在的一致性。在此，我们要注意以下三点：
首先，悬赏广告是一种自治机制，即在一般情形下，广告人出于自己真实的意思发布悬赏广告，并愿意承受由此产生的法律后果，这不仅仅是广告人的自我承诺，同时还将引发相对人的信赖。公务悬赏也不例外，它是国家机关通过市场化操作机制实现特定目的的手段，广告人正是通过公然承诺而与相对人建立债权债务关系的，其基础不是国家的强制性意志，而是民法中的意思表示。可以说，没有国家机关的自我承诺和约束，公务悬赏就不可能实现其应有的功能，也失去其存在的意义。而且，在这种自治机制中，广告人的意志占据了主导地位，广告中指定行为的含义、悬赏的界定等信息内涵，要由广告人加以确定，相对人在此一般是被动的行为者，其面对悬赏广告，只能采用要么做要么走开的策略，这于公务悬赏和私人悬赏是没有什么差异的。
其次，悬赏广告是一种找人机制，即悬赏广告的目的是无限多样的，但共同之处是借助相对人力量来落实广告人的意图，而具体相对人对广告人而言是不可知的，所以才借助悬赏广告面向不特定的社会公众来寻求能完成指定行为的相对人，此人出现之时，也就是悬赏广告目的达到之时，只有在此时，该人才是特定、具体和明确的。无论公务悬赏或私人悬赏均如此。这同时意味着，无论是担当特定国家治理任务的公权力机关，还是追逐私益的民事主体，只要它们同为悬赏广告之广告人，它们均在所要完成的特定行为方面处于弱势，而能够完成该行为的相对人为强势之人，这种弱强地位的界定，恰好冲抵了广告人主导广告内容的强势和相对人服从悬赏广告指挥的弱势，进而在当事人双方达成地位平衡，这样，只要相对人的行为符合悬赏广告的要求，广告人就必须履行自己的承诺。而且，尽管国家机关通过公务悬赏来达到国家治理目的，但它不能借此来主导因为悬赏广告而引发的所有关系，比如，悬赏广告使用了“重奖或重谢”等不确定语词，国家机关对此并无公法上的自由裁量权，在相对人和广告人因此而产生纠纷时，要由司法机构根据法律行为的解释规则进行具体判断。
再次，悬赏广告是一种优势机制，即只有完成指定行为的相对人才能取得悬赏，不能完成指定行为的人处于劣势，不能获得报酬，也就根本不能为悬赏广告法律效力制度所容纳。在此所谓的优势，要么表现为对信息的占有(如发现逃犯线索)，要么是对事实的掌握(如拾得遗失物)，只要这种优势地位的取得正当合法，都不妨碍优势之人成为悬赏广告的受益人。这种优势机制不因公务悬赏还是私人悬赏而有区别，例如，在追辑逃犯的公务悬赏中，如果发现逃犯线索的人为多人，一般就只能由最先向广告人提供线索的人取得报酬，在这里也存在竞争性优势机制。[page]
三、制度功能的使然
更进一步看，悬赏广告具有利益交换或资源配置的功能，即广告人为获得相对人完成指定行为中所包含的利益，要支付报酬给相对人，这是资源配置的过程。对于广告人而言，如果其既保留报酬，又能完成指定行为，就将获得最大效益，但这是不可能的，因为广告人在发出悬赏广告之时，只具备拥有报酬而无完成指定行为的能力，这就要求其只能在二者之间择一而为。从客观情况来看，广告人之所以选择悬赏广告的方式，是建立在理性判断的基础之上的，因为悬赏广告中指定行为的完成会给广告人带来条件制约下的最大利益;同时，广告人发出悬赏广告，并非单纯的利益驱动使然，其往往还有一定的目标指引(如寻找遗失物以睹物思人、缉捕罪犯以稳定社会秩序等)，一旦目标通过相对人完成指定行为而实现，就是一种非常有效率的资源配置。相对人完成指定行为的过程也可以做出类似的分析。可以说，正是悬赏广告当事人双方的合作完成了资源的合理配置。
这种资源配置的过程，并不因为公务悬赏或者私人悬赏广告而不同。如果否定公务悬赏的法律行为性质，那么，即使相对人完成悬赏广告中的指定行为也不能取得报酬收益，则广告人就“鱼和熊掌得兼”，其不需要转移报酬就可以取得相对人完成指定行为的利益，无疑是超效率的，但这是以相对人转移自己的资源而不能取得任何收益为条件而实现的，在此，相对人处于负效率状态。而报酬对于广告人而言并不具有最大化的效益(否则其不会做出支付报酬的意思表示)，但对相对人却有最大化的效益，这样，悬赏广告的资源配置作用就不能达到最佳。
而且，如果将悬赏广告作为一种抽象模型，广告人和相对人是抽象的双方当事人，其二者是通过悬赏广告进行反复的多次的利益交换，其前提是双方合作，即相对人完成指定行为，广告人支付报酬，从而可以达到效益最佳状态。这种结果的产生，在很大程度上是相对人信赖广告人的信息而引起的，其无疑是有积极意义的，对他人可以产生激励和示范效应。如果双方不合作，即公务悬赏不能引发正当的债权债务关系，相对人就不会完成指定行为，这最终不仅会损及国家机关行为所代表的国家公信力，还会导致国家治理任务或者社会公共利益不能或者不便利实现，这无疑更是得不偿失。
正是基于上述的考虑，公务悬赏同私人悬赏一样，在性质上具有内在的一致性，至少在私法上应将之作为法律行为，而且，由于公务悬赏是广告人对自己施加的义务负担，故而，属于产生债权债务关系的债权行为。[page]
肆、公务悬赏是一种特殊的债权行为
从私法角度分析，公务悬赏属于债权行为，这隐含了民法应在法律行为制度或者债法中对公务悬赏进行调整的结论。但这种结论并不意味着公务悬赏与私人悬赏具有完全的等同性，我们不能忘记公务悬赏所具有的国家治理这种本质特性，这将导致它在很大程度上不同于私人悬赏，因此，公务悬赏虽然是一种债权行为，但它又具有独特性，必须受到法律的特殊规范。
一、广告的发出要有明确的法律基础或者授权
公务悬赏既然是以实现国家治理的目的而存在，它在理论上也应是国家治理措施之一种，但这种治理与其它的治理行为相比，更多的是通过市场机制的方式、依靠非特定的社会公众来实现的，而非由国家机关凭借单方意志或者依靠国家强力来进行的。在此，作为广告人的国家公权力机关的身份转化为私法上的债务人，它的公法使命也转化为私法上的义务。如果这种转化不受限制，就将直接导致公权力机关之存续的合法性危机。
我们知道，国家公共权力机关所实施的国家治理行为具有垄断性，这是它的专业化职责所在，也是它对社会和民众所负担的义务。如果任凭国家公权力机关通过公务悬赏的方式把这些职责推卸给社会公众，实际上意味着国家作为出资人，用金钱或者其它激励手段，鼓励民众对本属于国家事务领域的事项进行自我治理，这首先将打破国家治理和市民自治之专业化分工的游戏规则，而在悬赏的基础上创设了国家出资的草根民主规则。这势必淘空国家机关的合法性基础，使社会民众处于自我管理和自力救济的无政府社会状态;这终究是一种倒退而非进步。
而且，国家机关为了特定目的，往往在公务悬赏中承诺以大额酬金，而这些酬金是“羊毛出在羊身上”，仍是纳税人的税赋负担，这表明，纳税人除了要负担经过民意代表认可的国家机关正常运作经费等财政预算之外，还要支付额外的巨额酬金，而如果国家机关可以随意确定这笔费用支出，就有可能大幅增重民众的税赋负担;但这种负担并没有得到纳税人或者民意代表的同意，其合法性何在，就值得质疑。
还要看到，在现实中，存在数量颇多的建立于“私家钱”基础上的公务悬赏，即由与国家治理活动相关的利害关系人(如刑事案件中的受害方)出资，以国家机关的名义进行悬赏，这实际上是由私人给出赏格、以国家治理为目的的悬赏广告。如果这种行为一旦普及并被制度化或者具有合法性，可能造成的不良后果至少有：(1)国家机关怠于依靠自己力量完成维护公益的任务，产生依靠特定人出资、进而实现特定使命的惰性惯性，其后果就是国家治理者实际缺位，私人成了社会公益的维护者，国家和私人的定位和角色将发生一百八十度的转换;(2)私人资本的介入往往采用委托国家机关发布广告以及管理财产的方式，而在现实条件制约下，这种委托往往不能以合同的形式出现，是一种“潜规则”，这种非正式的制度安排，缺乏必要的监管，国家机关在自我利益的驱动下，可能会以各种方式侵蚀私人资本，最终侵害出资人和相对人的利益; [12](3)在资本力量的引导下，国家机关及其拥有的国家公共权力，成了市场上可以被置换为货币的产品，这导致国家公共权力具有被私有化的可能，这样，在资本力量的引导下，国家机关从超脱的治理者地位沦落为资本的附属品，这对民众而言绝对并非福音;(4)在国家机关与出资人之私人的协商中，资本的力量侵蚀国家强制力，国家机关为有能力出资的人服务，无出资能力者受到冷遇，国家机关为全体民众服务的理想就此破碎，民众因为资本拥有量不同而实际上有了法律地位差别，“人人平等”的宪法理念终成泡影。[page]
另外，公务悬赏体现的是“重奖之下，必有勇夫”，不可否认，这种视角符合人之自利的本性，是现实的。但在公务悬赏之市场效应的影响或者激励下，民众极有可能根据经验形成甄别机制，要么消极对待没有悬赏、而自己本可积极介入的公务行为或者事项，要么在他人因完成相同的公务行为取得悬赏、而自己因介入的关系不存在公务悬赏而一无所有、从而产生在同一事项面前不被公平对待的扭曲感，这将泯灭民众在特定限度内负担公共管理角色，“公民”之概念在公法上也就无存在的意义，国家和公民之间仅剩下交易关系，而国家对公民的坦爱、公民对国家的忠诚将因此而褪色不少。
上述这些说明，公务悬赏的发布不能与私人悬赏那样具有随意性，不能说只要广告内容不违法或者不危及社会公共利益，即可有效。对于公务悬赏，法律应从以下方面来规制其发布：(1)广告人应当获得法律授权的资格，只有它才有可能动用国库资产冲作赏金，这样就可杜绝国家机关动辄采用公务悬赏的可能;(2)能被公务悬赏指定的行为或者事项，应被法律给予类型化的调整，它的标准原则上应限定为：具有严重社会危害性而且单凭国家机关自身力量不能或很难完成的行为或者事项;(3)国家机关是否发出公务悬赏以及公务悬赏的内容，要建立在合理论证和充分探讨的基础上，即要在合理的程序框架内通过正当程序予以发布。目前我国大陆在这方面尚无相应的立法，这在实践中已产生了比较严重的弊端，值得重视。
二、完成指定行为的相对人要有特定的资格限制
对私人悬赏而言，只要相对人完成指定行为，即可取得赏格，其中的效力内容比较简单;而在公务悬赏中，要限定完成指定行为的相对人资格，相对人不应是作为广告人之国家机关的工作人员，这意味着即使该特定国家工作人员完成了指定行为，也不能请求广告人支付赏格。之所以如此，是因为：
第一，避免出现义务权利化。公务悬赏的发布，旨在通过赏格利益的激励，使相对人完成其本来没有义务完成的行为，完成者取得的赏格是其选择了完成指定行为的权利所获得的对价。但如果相对人负有完成悬赏广告指定行为的法律义务，其就应无条件地予以完成，不能因为完成指定行为而让其获得赏格。否则，逻辑就会变成相对人为得到赏格，就有义务去完成指定行为;不欲取得赏格，就没有完成指定行为的义务。这样，义务人就可以借口不欲取得赏格而不完成法律义务，使法律义务呈现任意性的色彩，这既不符合法律义务的强制性特点，也不利于广告人的利益保护，更削弱了国家工作人员的使命感。[page]
第二，防止利益失衡。公务悬赏本身具有利益平衡功能，其中指定行为的完成最终使当事人双方各得其所，达到利益的协调。其前提是相对人完成指定行为是自己的利益，是自己拥有的资源，否则就不存在利益互换。如果相对人完成指定行为是其对广告人或对社会应承担的义务，就意味着相对人要么对完成指定行为不享有利益，要么已经享有了利益，再使其因此取得赏格，就加重了广告人利益支出的负担，最终导致利益失衡。
在此，要注意公务悬赏与行政奖励的区别。从性质上看，公务悬赏属于民法规范的债权行为，行政奖励则是单方行政行为;从构造上看，公务悬赏面向未来，其所指向的行为能否完成还是未知数，行政奖励所针对的受奖行为是在奖励决定作出之前已完成的。由此可知，公务悬赏和行政奖励可以并行不悖，不能得到公务悬赏的国家工作人员仍有可能取得行政奖励。
公务悬赏的上述特性，决定了它是一种特殊的法律行为，特别是对公务悬赏的发布所进行的法律限制，使其具有浓厚的公法行为特色;不过，这种限制是一种国家机关的内部限制，它要求公务悬赏的作出必须有合法的基础，并经历合法的程序，只有符合这些要求的公务悬赏发布行为才具有正当性，能受到公法的认可;但这并不意味着，违背这种限制的公务悬赏(如违背法定程序作出的公务悬赏)就完全丧失了法律效力，它仍然在私法中具有法律效力。因为，与私人悬赏相比，公务悬赏的最大特色是其具有国家信誉的担保，这种担保具有最高的可信度，只要它一经作出，就在社会中产生极其稳定的信赖度和高度的公信力，至于其作出的内在限制是否完全得到实现，则是相对人力所不及之处，如果允许国家机关以公务悬赏的发布不合法为由任意撤回悬赏，或者在相对人完成指定行为后以公务悬赏无效为由拒不支付赏格，势必破坏社会公众的预期和信赖，并将彻底破坏公务悬赏得以实施的游戏规则。
由此，在违背发布限制的情况下，公务悬赏只要符合法律行为的生效要件，即应允许其发生法律效力，只要完成指定行为的相对人不是发布公务悬赏之机关的工作人员，即可在广告人和相对人之间建立债权债务关系;在这个意义上，公务悬赏仍然是一种债权行为。
伍、公务悬赏是单独行为还是要约
虽然我国大陆现行民事法律规范体系尚未明文规定悬赏广告，但其实践价值无论在民间还是在国家立场上，都得到明确的承认，比如，民间常见的“有偿寻物(人)启事”、“评选优秀艺术作品”等现象，国家机关通过重赏举报人来消除违法犯罪行为、稳定社会秩序、保障正当权利等现象，均说明了这一点。特别是近十年来，我国司法实践对于悬赏广告的存在价值和具体适用，已经有明确的肯定态度。不过，私人悬赏的法律属性到底是单方法律行为(单独行为)还是合同(即完成悬赏广告指定行为意味着确立了合同关系)之要约，还存在很大的争议， [13]尽管我国大陆法院在实务中的观念倾向于将悬赏广告作为合同， [14]但法无明文的立法空白显然为这一分歧的继续存在提供了相当的空间。[page]
在公务悬赏被确定为债权行为的基础上，就可以进一步探讨其究竟应为单独行为或者合同。从宽泛意义上看，悬赏广告的这种属性争论，反映了德国法系与英美法系对待悬赏广告的不同态度，前者将悬赏广告视为单独行为，后者则将之视为合同的要约。而我国大陆学界以及实务界对悬赏广告的争论，在智识资源上应当直接源于台湾学界的争论。
在理论上，探讨悬赏广告究竟为单独行为或者合同要约，是有意义的，因为将悬赏广告定性为单独行为，将有利于保障相对人的利益：(1)相对人在不知道有悬赏广告而完成了指定行为时，仍然能依据悬赏广告而向广告人请求支付的赏格;(2)无行为能力人、限制行为能力人在完成悬赏广告的指定行为后，仍可顺利地取得赏格。而将悬赏广告视为合同之要约，则上述利益就无从得到保障。
但从实质上进行分析，可以看出，广告人作出的单方意思表示，并不能改变他人的法律地位和状况，其自身仅仅依据诚实信用原则负担了不能擅自撤回的义务，并不因此就实际负担实体法律债务，这与合同要约的本性是一致的;而且，悬赏广告的这种特性，与单独行为之基础的形成权本质也不吻合，从体系上考虑，将悬赏广告作为合同要约也是恰当的。
显见，无论将悬赏广告视为单独行为还是合同要约，均有各自说得过去的合理性，也有各自的弊端，很难判断其各自的理论优劣。对此，本文认为，上述论争并非定性悬赏广告的要点，只要能妥当地解决实际问题，悬赏广告可以是合同也可以是单独行为。
首先，我们来看将悬赏广告作为要约的立法模式，这种模式在合同法规则中确认了悬赏广告了法律地位，但也存在上述的缺陷，对此，只要针对其弱项设置相应的补充性规则，即可完善悬赏广告规范体系，而这恰是相关经验的实际情况。比如，瑞士债务法虽然将悬赏广告规定在合同规则中，但瑞士多数学者认为，不能纯从法律体例的形式来论断悬赏广告的法律性质;瑞士最高法院也认为，依悬赏广告的内容，如不知广告而完成指定行为也得请求报酬者，应解释为单独行为。 [15]《台湾民法典》更明确地作出这种规定，该法将悬赏广告规定在合同编中，该法第164条第1项规定“以广告声明对完成一定行为之人给予报酬者，对于完成该行为之人，负给付报酬之义务”，第4项规定“前三项规定，于不知有广告而完成广告所定行为之人，准用之”，这样，又为不知广告而为行为者请求报酬提供了法律依据。英美法的规定同样也有这种做法。 [16]
其次，将悬赏广告作为单独行为，则从根本上可以避免将悬赏广告视为要约所出现的尴尬，但还要进一步界定它在民法典中的地位。我国大陆民法典尚在起草过程之中，结构设计和规范构造充满变量，悬赏广告的法律地位因此也有以下可能：(1)放置在民法典总则中的法律行为制度之中，为了不至于过于突兀，法律行为规则必须进一步区分单独行为和多方行为，并将悬赏广告明示于单方行为之中，但这样如此细致的规定，一来可能导致规则体系不平衡，因为要额外增加悬赏广告的规定，二来似乎会在一定程度上减损总则内容的抽象性;(2)放置在民法典的债权通则之中，将之作为引发债之关系发生的原因之一，但这样一来，首先面临的就是民法典应否设立的债权通则的巨大争议， [17]这个争议不解决，悬赏广告将难以找到立足之地。[page]
可以说，无论将悬赏广告视为单独行为还是合同，都将面临着体系上的困扰，这同时也表明，只要能确立合适的足以妥当解决实际问题的悬赏广告规则，就已经足够，这一点当然适用于公务悬赏。
陆、结语
也许，至此我们可以得出的结论是：公务悬赏与私人悬赏一样，在法律属性上均为债权行为，法律应对它们进行一体化处理，而不应将公务悬赏作为公法行为，93年度台上字第1097号判例的见解也有商榷的余地。不过，尽管公务悬赏是债权行为，但它毕竟不同于私人悬赏，为了平衡当事人之间的利益，也为了规范公法主体的行为，立法应根据公务悬赏的特性给予特别调整。至于公务悬赏究竟为单独行为还是合同，似乎并无关紧要，只要立法能对悬赏广告给予妥当而完整的对待，这个争论应是无疾而终。
以上的分析实际也表明，公法主体基于国家治理、服务公益等公法目的所为的财产行为，并非全部是公法行为，而应根据具体情况具体对待。具体而言：(1)公法主体之间实施的纯粹为了实现公法目的，与私益无关的财产行为，如国家之间的经贸合作、政府之间的协调发展行为，是公法行为;(2)公法主体和私法主体之间实施的通过财产激励私法主体协助公法主体实现公法目的的行为，如公务悬赏，是私法行为。
