一、 托管人承担受托责任的必要性分析
1、企业年金管理缺乏市场化的监督制约机制，需要发挥托管人的作用。
今年4月在深圳召开的《全国企业年金座谈会》上，劳动部领导批评了一些企业年金计划的管理，在企业年金方案备案后，虽然签署了受托合同，但年金基金没有规范运营，而是私自投资或超出23号令投资品种和比例的限制要求。“有的没有投资管理人，有的受托人投资较随意”，年金基金存在安全隐患，会议要求各级劳动主管部门加强监管。
就年金计划的备案监管而言，四个合同签署，办理备案手续后。委托人需要在托管人处开立计划资产账户和投资组合账户。此外，除了阶段性的信息披露要求外，特别是在理事会受托管理模式下，托管人对基金调拨和投资监督是一个关键环节。
2、利用托管人的风险控制和专业、信誉优势，改变现阶段年金受托人“空壳化、弱势化”的弊病。
受托人是年金基金管理的第一责任人，但单一受托资格的情况下，收益和责任远远不匹配。目前，法人受托机构往往还兼有投资管理人或账户管理人资格。为承揽业务，存在着利益输送和内部价格转移的可能性问题。如何保管和监督年金基金安全、合规管理，不因为外部因素导致年金计划信托利益受到侵蚀，托管人的监督作用就需要凸显。但现有管理模式下，托管人仅仅作为一个受托人的代理人，其作用发挥就非常有限，因为托管人不直接对委托人和受益人负责，只对受托人负责。
举例说，按照劳动部《企业年金基金账户管理信息系统规范》的要求，如果委托人缴费存在“短溢缴”情况时，对“超缴”部分，要求作为充抵缴费处理，放入暂存账户，而不是退回企业或缴费人，即不能“原账户来原账户去”。
但事实上，根据《信托法》，只要在受托合同中约定清楚，受托人是可以同意将超缴费退回企业，也可以选择暂存账户作为充抵后期缴费的。如果是前者，托管环节的监控和制约就显得尤为重要。否则，存在年金基金资产转移、“搭便车”或损失的风险，“超缴退回”，亦真亦假，都有可能。虽然有政府主管部门重新备案的监管要求，但对此类正常合规的业务操作，如果通过发挥托管人的监督制约作用，则效率更高。
在现有受托人承担所有年金信托责任的前提下，无论是理事会受托还是法人受托，托管人作为受托人的代理人，对受托人的指令可能会“睁一只眼，闭一只眼”。都是因为职责所限。相反，在此职责限定下，反而托管人考虑自身业务和经济利益因素可能还会多些。而且，按照20号令和23号令，托管人监督的是投资人，不承担受托责任。[page]
3、银监会在第二批年金资格申请时，已批复部分银行向劳动部申请受托人资格。如何在现阶段，发挥和强化银行托管人的受托职责，有着现实意义。
如果托管人只是一个受托人的代理角色，则其地位与受托人不对等。相反，托管人承担受托职责，它可以充分发挥对年金基金的全方位、全过程的监督职责和对受托人、投资人制衡作用。
即银行取得企业年金受托人资格，与银行作为年金托管人所能够承担的受托责任是两回事情。
二、托管人承担受托责任的可行性分析
劳动部的20号令和23号令，对年金基金财产的管理是依据《信托法》原理而制定的。《信托法》第30条规定“受托人应当自己处理信托事务，但信托文件另有规定或者有不得已事由的，可以委托他人代为处理。受托人依法将信托事务委托他人代理的，应当对他人处理信托事务的行为承担责任。”
受托人承担所有法律责任，是第一责任人。但实际的年金基金财产和账户权益维护是由其选择的三个委托代理人管理的。即托管人、投资人、账管人。随着年金计划的普遍建立和市场的成熟，到退休才领取的年金基金的资产安全、保值增值、账户权益维护就成为最主要的工作内涵。这样，所有的年金信托责任由受托人承担，但委托人和受益人具体信托利益的实现，却主要通过托管人、投资人、账户人的尽责来完成的。
受托人责任和利益不对等，“小马拉大车”，当然受托人兼职情况另当别论;其次，投资人、托管人、账管人不是信托当事人，不受《信托法》约束，一旦年金基金财产因为投资人或托管人或账管人失职、过错或恶意处理而受损，委托人和受益人也只能找受托人诉讼打官司。问题是受托人即可以是自然人组成的无赔偿能力的理事会，也可以是管理着庞大年金基金规模的，但注册资本有限(最低要求维持1.5亿人民币)的法人受托机构。受托人的赔偿能力极为有限，当受托人“依法解散、被依法撤销、被依法宣告破产或被依法接管”时，委托人和受益人的利益如何有效维护?损失谁来赔偿?如何保障?
除了建立受托赔偿转移机制以外，如受托责任保险、担保等方式，发挥托管银行的受托职责和相应的责任承担能力，则可一举两得。
——作为委托代理人的托管人、账管人、投资人只对受托人负责，不承担信托责任。如信托财产遭受损失，则委托人和受益人唯一法律救济手段仅仅是追究受托人的法律责任，而无法直接追究其他三种人因处理信托事务而产生的责任。
[page]当然，受托人也可以援引《民法通则》中，追究其委托代理人的相应民事连带赔偿责任(过错责任)。但这只是一种法律后果的延伸追究。而不是从一开始就基于信托当事人利益最大化原则，通过立法或制度规定，明确相应管理角色的受托责任，其中，包括托管人所要承担的受托责任。
在受托人承担所有责任，托管人、投资人、账管人只作为代理角色的情况下，这三种人参与年金管理更多的是基于自身利益驱动，而不是因为信托利益的激励原因。这样就产生了自身利益和信托利益相冲突的可能。特别是受托人兼有投资人、账管人等资格的情况下，同一法人或同一金融集团的多年金管理角色的重叠，内部利益输送、价格转移等都存在必然性和可能性。托管人的独立性和制约监督作用也难以有效发挥作用。
如此，年金受益人的信托利益最大化就得不到根本性的制度和机制保障。市场除外部监管因素外，因为受托兼职、利益结盟，特别是制度上托管人无须承担受托责任等原因，原先制度设计者所希望的托管、账管、投资三位一体、相互制衡、受托人负总责的设想就会落空。市场发展因此会受到影响。因为利益结盟而形成的“一站式”的供方，与委托人之间就变成了事实上的基于各自利益的合同买卖关系，而非年金信托(信托实质是受托人的利益须与委托人及受益人利益保持一致)，倒更象是委托理财了。这也就违背了年金信托制度的初衷。
例如，现有年金资格分布中，有推“3+1”的，也有因为战略结盟预推“全资格、一站式”的。无论如何组合，要保障年金信托的有效实施，让年金托管人真正承担起风险隔离、资产保管、投资监督的职责和作用，从制度层面而言，是最基本的保障手段之一。
法人受托机构在兼有年金账管人或投资人资格，以及理事会受托管理模式下，都要求年金基金资产的托管必须独立和隔离，这也是信托管理的核心，特别在法人受托机构兼职情况下，赋予独立的托管人一定的受托责任，可以更加有效的发挥托管人的监督职能，保护年金基金的安全。让托管人承担相应受托责任，而不是成为年金管理的一个配套代理人角色，等待受托人而非委托人的选择和授权。
现有模式下，托管人与年金资产的委托人(企业和职工)没有建立起直接的联系和责任关系，这也是限制年金托管人发挥更多作用的深层次原因。
这也在相当程度上限制和影响了——现有模式下年金受托人(无论理事会还是法人受托机构)的赔偿能力。因为，作为年金托管人的银行业，是公认的各类金融机构中，实力、信誉、风控能力最强的。委托人对银行的依赖度也是最强的，就年金业务而言，托管银行不能承担受托责任，也影响了银行本身优势的发挥。[page]
用企业通俗的描述：“我企业自己的钱，还要隔层(受托)关系，才能影响到投资人和保管钱财的银行，并且他们还是先直接对你受托人负责，与我企业到成了间接关系。这种情况下，等我们管你受托人的时候，往往是不利于我企业的事情有可能已经发生了”。
——这意思，实际上是说无论理事会还是法人受托，委托人还是希望直接与关键的“管钱、管投资、管账”的建立直接的联系。即，让他们承担相应的直接责任(受托责任)。
三、国外经验及国内实践
对信托模式下委托代理人处理信托事物所要承担的责任问题，日本信托法第26条规定：“受托人只负选任和监督方面的责任，代替受托人处理信托事务者，与受托人负有同一责任。”
包括其他主要发达国家，对信托责任界定，一般都规定了合规金融机构只要处理了信托事物，都要承担相应信托责任的条款，是一种受托群体或信托责任转移的概念，而非转委托代理关系。
在国内，《证券投资基金法》和《保险资金境外投资管理暂行办法》都凸显和明确托管人的受托责任。
在《信托法》基础上，《证券投资基金法》正式将我国的“契约型基金”正名规范为基于信托原理的“信托制基金”。明确规定，信托制基金依基金合同设立，基金管理人、基金托管人依法履行受托职责，具体权利义务由相关当事人依据本法约定。
《保险资金境外投资管理暂行办法》，虽然没有完全采用信托原理，投资策略和组合由委托人负责，受托人、托管人根据协议约定，分别负责保险资金的境外投资运作和托管监督。它虽然是一种委托理财的管理规定，但该《办法》以监管授权规定的方式，赋予了托管人更高的职责。如《办法》第四十三条第二款规定：“托管人与托管代理人共同监督委托人和受托人境外投资行为，发现违法违规的，及时告知委托人、受托人，并向中国保监会报告”。
四、国内的托管银行具备了承担受托责任的专业能力(以浦发银行(18.25,-0.15,-0.82%)为例)
首先，根据企业年金业务运营规律，树立了“全程托管、集中运作、风控优先、就近服务”的业务理念。
其次，早在2005年实施了独有的企业年金的“专用席位托管、法人结算、投资事前监督”的托管模式，为业内首创。“专用席位托管、法人结算”的模式成为监管部门后续推行的标准化规范模式。
第三，在托管及受托职能履行上，建立了与企业年金“全程托管”相配套的系统体系。[page]
1)开发了功能全面的企业年金资产托管业务核心系统(SAFES)，实现量身定制的托管服务，支持对归集、支付、投资环节的全面管理，支持对计划和组合层面的全面托管。
2)率先开发了先进的托管业务清算直联系统，在国内托管银行中率先实现托管资金清算的直通式(STP)处理。
3)率先建立了独立的企业年金基金托管资产账户科目体系，尤其是企业年金的托管账户均冠以特别的标志，特别针对企业年金托管资金属于长期资金特点的风险防范考虑，防止长期休眠账户及其资金的挪用风险，有效防止托管资金从柜面被挪用盗用的风险。。
4)率先开发了托管业务网上银行服务系统，特别是借助国际通行的SWIFT传输机制，CFCA安全认证技术，在业内率先开发能够通过网上银行实现指令传输的系统，一改大多数托管银行目前仍然沿用传真方式进行指令传输的低效、高风险的做法。
5)建立了功能全面的风险控制与绩效评估系统，按照GIPS(GLOBAL INVESTMENT PERFORMANCE STANDARD)标准进行开发，同时还能满足国内绩效评价和风险控制的特色要求，现有监控指标多达150个，评价指标多达200多个。
五、结论
归纳一下，现有模式下，年金受托人承担了巨大的责任，在其年金管理角色重叠情况下，存在自身利益和信托利益冲突的风险和隐患，制度上也缺乏市场化的监督和制约手段。
而通过让年金托管人承担了受托责任的方式，可以形成了一种制度性的制衡机制，来保障年金基金财产的安全，维护委托人和受益人的利益。同时，可以提升现有模式下受托人责任赔偿能力有限的弊病，发挥银行业的信誉好、实力强的传统优势。
借鉴国内外经验，托管人的职责定位除法律规定外，还可以通过监管授权或行政许可方式赋予它更多的职责。
