农村宅基地使用权流转法律问题探析

更新时间:2014-01-23 10:26 找法网官方整理
导读:
长期以来,宅基地使用权流转都是备受关注的问题,理论界关于他的争论一直都存在着。由于制度的原因,我国广大农民合法取得的宅基地得不到自由的流转,因此产生了一系列与法律相矛盾的社会问题。为了使我们的...

  长期以来,宅基地使用权流转都是备受关注的问题,理论界关于他的争论一直都存在着。由于制度的原因,我国广大农民合法取得的宅基地得不到自由的流转,因此产生了一系列与法律相矛盾的社会问题。为了使我们的宅基地使用权流转制度真正符合实践的需要,本文拟从法律的角度寻找该制度完善的思路。

  一、农村宅基地使用权流转的一般性问题

  (一)农村宅基地使用权流转的概念

  关于农村宅基地使用权流转的概念,当前法律法规没有给予明确的规定。有学者结合法律规定和传统民法理论认为,宅基地使用权是农村集体经济组织的成员在集体所有的土地上依法建造、保有个人住宅,庭院及宅前或宅后种植竹木等而对土地进行占有、使用、收益的权利。宅基地使用权流转是指为了实现土地收益,而使农村宅基地使用权进入流通领域的行为。

  (二)关于农村宅基地使用权流转的观点

  在长期以来,法学界关于农村宅基地使用权可否流转的争议非常大,形成主张流转的肯定说与反对流转的否定说,双方各持己见,观点针锋相对。

  否定说的学者认为宅基地使用权具有身份性和福利性,不应该进行自由的流通,而只能在农村集体经济组织内部范围流转。如王利明教授认为,宅基地使用权尽管是一项财产权利,但是具有一定的身份性质,并不适合自由转让,而只能在一定的范围内进行。即只能在集体经济组织成员之间进行自由转让。王教授认为“宅基地使用权流转应本着调剂余缺的原则,在本机体内成员之间协议转让,但必须经乡镇政府批准,而且出让方不得牟利”。

  肯定说的学者认为,《物权法》在用益物权编规定了农村宅基地使用权,它具有用益物权的基本性质。农民基于自身身份向农村集体经济组织可无偿申请取得宅基地使用权,但是一经取得,便具有了直接支配性和排他性,任何人不得侵犯这一权利。现实中,因继承等而出现的一户多宅属合法取得,而不允许流转,这必将使农民的财产权的实现受到限制,同时也造成资源的浪费。梁慧星教授认为宅基地使用权可以转让,只是农村宅基地使用权属于无偿划拨的基地使用权,在有偿转让时土地所有权人有权要求原来或新的土地使用权人交纳出让金。

  笔者认为,虽然宅基地使用权在性质上具有身份性、福利性、无偿性,但仍具有用益物权的基本性质。宅基地使用权作为农民的一项重要的财产性权利,只有能够自由的流转才能使农民真正实现土地上的经济利益。但是鉴于农村宅基地是国家为了保障农民基本生存权利而设置的一项福利性权利,其具有有别于城市土地的特殊性,盲目的放开难免会产生很多问题,因此必须构建一套完善的制度来对此进行规制。

  (三)农村宅基地使用权流转的现状

  中国的宅基地制度在设立之初便是以保障农民基本住房为目的的,它在解决农民基本生存问题上了发挥了巨大的作用。但是随着社会的发展,中国的宅基地使用权制度与现实产生种种矛盾,为农村宅基地使用权的流转带来了障碍。

  1、市郊农村宅基地闲置严重,“空心村”大量出现

  近年来,随着中国的城市化进程加快,经济状况良好的农民纷纷进城购房,但是受现行法律法规的限制,他们在农村合法取得的宅基地不能进行公开合法的转让,村集体也不能回收进行处置,于是这些宅基地就被闲置。这种情况在发达城市的市郊尤为典型,并随着经济的发展有愈演愈烈之势。另外一个方面,由于城市土地资源稀缺,地价高昂,城镇低收入家庭希望购买农村闲置房解决住房问题。这样,在我们的土地市场产生了严重的供需矛盾,而农村的宅基地却被大量的浪费。

  2、私下交易频繁,形成隐形市场,引发社会纠纷

  尽管我国农村宅基地使用权流转受体制的束缚,但是每一个农民都是理性的“经济人”,在经济利益的驱使下农民与市民的需要相应和。宅基地买卖、出租、抵押等形式流转事实上已大量存在,形成了以自发流转为特征的农村宅基地隐形市场。尤其在城乡结合部,这一隐形市场非常活跃。在现行法律的框架内,流转双方的权利义务得不到法律的约束和保障,即在交易时便埋下了一颗不定时炸弹,因此一旦产生纠纷,当事人的权益就可能得不到很好的维护。司法实践中,此类纠纷已经越来越多,给社会稳定造成了不好的影响。

  3、当前宅基地使用权流转的方式

  尽管我国法律禁止宅基地的自由流通,但是现实中农村宅基地使用权以下列方式在进行着流通。

  (1)出租。出租是目前宅基地私下流转中最为普遍的一种方式。农民在合法取得宅基地上建房,然后将房屋在一定期限内出租,获取租金收益。承租人再将房屋用作居住,办公或其他经营场所,事实上也获得了土地使用权。此类情况多出现在城乡结合部等交通便利,经济活跃的区域。

  (2)买卖,即出让宅基地使用权和房屋所有权。买卖的情况主要发生在:一是农民进城购买房屋后,将原有宅基地连同房屋一起出卖的,二是农民存在一户多宅的,将多出的出卖。这样的情况在现实较为普遍,北京的“画家村”就是这样形成的。

  (3)征收。国家因为开发区或者基础设施的建设需要征收农民的宅基地而将农村部分居民搬迁,原来宅基地用作他用,或者因城市规划调整,城乡结合部部分宅基地征作城市建设用地使用。

  (4)“小产权房”流转 。“小产权房”是相对于大产权房而言的,是指没有国家土地和建设部门颁发的土地使用权证和房屋所有权证书,或只有房屋所有权证,没有土地使用权证。是一种特殊权属状态下的房屋。“小产权房”通常是农村集体组织或开发商打着新农村建设的名义等在农村集体土地上建设的房屋,按规定这种住宅只可在集体内成员间分配,但现实中却大量的向城镇居民出售,因而成为目前面积最大的宅基地使用权流转形式。

  (5)继承,继承人继承被继承人的房屋,因此取得宅基地使用权。继承人可以是本集体经济组织成员,亦可以是非本集体经济组织成员。现实中,被继承人在农村,继承人由于各种原因取得城市居民身份,一旦发生继承,农村宅基地使用权归其享有。

  由此可以看出,虽然我国法律明确规定禁止农村宅基地的市场化,不允许其自由流转,但是事实上,随着中国城市化进程的推进,农村宅基地使用权的流转已经成为一个不争的事实。与其一味的“堵”,还不如因势利导的“疏”,将农村宅基地使用权的流转的方式等纳入法律监管的范围内,使隐形市场明亮化。

  二、农村宅基地使用权流转的法律障碍分析

  (一)农村宅基地使用权流转的现行立法状况

  就我国目前的立法状况而言,关于宅基地使用权流转规定主要体现在以下法律法规中:

  第一,《物权法》第一百五十二条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第一百五十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”第一百五十四条规定:“宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权灭失。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。”第一百五十条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。”

  第二,《担保法》第三十七条规定:“下列财产不得抵押:……(二)耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权,但本法第三十四条第(五)项、第三十六条第三款规定的除外”。

  第三,《中华人民共和国土地管理法》规定,宅基地属于集体所有,不能转让、买卖、出租和抵押。第六十二条规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”

  第四,1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确规定,农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农村集体土地建造住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。

  由此可见,目前我国对宅基地使用权流转基本是持禁止态度的,这与我国以保障居住权为价值的宅基地制度设计密切相关。审视当前的立法现状,我国关于宅基地使用权的立法存在着诸多的缺陷。一方面,农村宅基地使用权流转立法资源稀缺。从上文我们可以看出,关于宅基地使用权流转的法律非常少且效力层次低,还没有一部直接规范和调整农村宅基地权利的法律,仅靠分散在《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》等法律法规中的相关规范来调整。现实情况复杂多样,很多地方还存在着法律的空白地带。农村宅基地使用权立法资源的稀缺使得我国农村宅基地使用权的取得、行使和转让等各个环节无章可循,无法可依,导致全国各地关于农村宅基地使用权转让的纠纷层出不穷,各地法院也是标准不一,判决各异。另一方面,与立法较为完备的城市房地产管理相比,农村宅基地管理方面的立法明显具有滞后性。我国目前的城市房地产管理法律虽然在很多方面还存在问题,但是关于城市房地产的立法还是比较完备和符合现实要求的。而关于农村宅基地权利那些稀少的法律法规在日新月异的实践面前则显得非常的陈旧,司法实践中面对层出不穷的新问题,很多时候无法从以往的法律中寻找判决的依据,而却更多的是依靠规范性文件和地方政策进行调整。

  (二)农村宅基地使用权流转遭遇的法律障碍

  审视我国农村宅基地使用关流转的现状和法律状况,我们发现合理的农村宅基地使用权流转制度的建立,还存在着诸多法律的障碍。

  1、农村宅基地使用权流转制度创新最深层次的障碍来源于传统的立法理念。传统立法理念认为,农村宅基地制度的设立是为了保障作为弱势群体的农民的基本居住的权利,在当前农村社会保障体制尚不健全的情况下,如果允许宅基地的自由流转,则可能使很多农民“流离失所”,而且也不利于耕地的保护。因此法律索性从源头上禁止农村宅基地使用权的自由流转。但是我们认为,受中国几千年传统思想的影响,农民并非像很多人想象的那样,会轻易的出卖宅基地,只有在必要的情况下,才会将农村的宅基地转让出去,因此获得的经济利益也能使农民的生活获得保障,而当前我国每年耕地的流失情况非常严重,并不是禁止农村宅基地的流转就可以防止的,相反,在现有的农村宅基地制度下,因为宅基地不能自由的转让,很多地方把耕地变为宅基地分配给社员,因而减少了耕地的面积。

  2、法律规定不健全,宅基地使用权流转缺乏明确的法律依据。根据《土地管理法》的规定,农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。而农村宅基地属于集体所有,村民对宅基地只有使用权。农民将房屋出让给城市居民的行为不能受到法律的认可和保护,也就不能办理土地使用权证、房产证等合法手续。但在广大的农村地区,农村宅基地使用权流转已经是相当普遍的存在,成为一种无可逆转的潮流。尽管农村宅基地使用权的流转在立法上是禁止的,但在现实生活中却是无法禁止,于是便形成了上文中所说的以自发流转为特征的农村宅基地隐形市场。其中大量存在的农村宅基地使用权流转形式都是不合法的,找不到法律依据,因此宅基地使用权流转时双方均无正规交接手续,很难确定究竟孰是孰非,一旦发生争执难以定论,于受害人不利。

  3、集体所有主体的多级型规定阻碍了农村宅基地使用权的流转。关于集体土地所有权主体,我国法律规定为多级。体现在:《宪法》第十条第二款规定“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”《民法通则》第七十四条第二款规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。”《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”由上我们可以看出,在《宪法》中集体土地被笼统的界定为集体所有,《民法通则》中界定为乡(镇)、村二级所有,而《土地管理法》则界定为乡(镇)、村和村内农村集体经济组织的农民集体三级所有。这些多元而实际并不落实的所有权代表对土地产权界定模糊不清,致使在土地产权市场流转中演变出多元主体之间的权力之争或讨价还价,人为的增大了交易成本,影响了农村土地产权市场配置的效率。同时,村集体土地所有权多极化所有在实际中经常变成无主所有,造成了缺乏所有者对土地实际利用的有效监督。这种管理上的空白,使得农村宅基地及房屋产权缺乏法律的权属依据,一旦出现纠纷,往往容易导致司法上的困难,不利于维护权利人的利益。

  三、农村宅基地使用权流转法律制度的完善

  (一)完善农村宅基地使用权流转制度的指导思想

  我国的农村宅基地制度是我国特殊历史条件的产物,没有先例可循,也没有国外案例可供借鉴,因此决定了我国在完善现有宅基地使用权流转制度的时候,应当确立正确的指导思想,科学规划制度的安排。

  1、坚持农村宅基地使用权流转的市场化导向。我国现行的农村宅基地使用权制度是过去计划经济体制的产物,强调对农村宅基地的静态保护,这在当时对于农村社会的稳定和发展发挥过重要作用,但是这不符合现代市场经济的发展要求。[7]市场经济的发展要求打破原有使用制度的束缚,使农村宅基地的利用朝市场化的方向发展。我国现有的宅基地使用权制度具有很强的封闭性,这必然会导致土地资源的浪费和效率的低下。而市场是配置资源的有效形式,农村宅基地财产权只有在市场配置才能实现增值,体现其价值,农民的生存权和发展权等基本人权才有物质基础。因此应该在健全法律法规的前提下,建立并完善农村宅基地使用权流转市场,真正实现农村房地产市场与城市接轨,如此,也有利于打破城乡二元结构。

  2、坚持农村宅基地使用权的物权化趋势。我国《物权法》将宅基地使用权规定为用益物权,物权是权利人对物的一种支配性和排他性权利。但是我国却设立众多章节来限制和禁止农村宅基地的流转,使得宅基地使用权的物权性质得不到体现。法律对宅基地使用权流转的限制,使得权利人不能最大限度地实现其上的经济利益。坚持农村宅基地使用权的物权化趋势,关键在于脱掉色彩浓重的行政外衣恢复其用益物权的本质,为使用权人提供多种选择权利使用的方式,例如自己使用、出租、抵押、出卖等,使之成为与建设用地使用权一样的用益物权。

  (二)农村宅基地使用权流转具体制度的完善

  1、健全立法,允许农村宅基地使用权的公开流转

  如前所述我国农村宅基地使用权立法存在稀缺性、分散性、滞后性及效力层次低等缺点,因此应当加强宅基地立法体系建设,建立一套专门调整宅基地的法律制度,规范宅基地管理。应当尽快出台《农村宅基地管理办法》、《土地登记条例》等,明晰宅基地产权,明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。对宅基地使用权的取得、行使、转让(转让条件、范围、方式、期限、收益分配及转让后土地产权关系的调整等)和法律责任等方面做出明确规定,形成一整套规范的宅基地使用权管理制度。当然在立法理念上,应当转变传统禁止宅基地使用权流转的理念,坚持农村宅基地使用权的市场化和物权化,逐步放开宅基地使用权的流转,这样才能建立起与市场相符,符合现实需要的科学的宅基地使用权制度。

  2、建立农村宅基地有偿使用与有期限使用相结合制度

  我国现行的农村宅基地使用权制度实行的是无偿、无期限使用制度。但随着市场经济的发展和人民生活水平的提高,无偿、无期限使用制度日益暴露出弊端。如果再贯彻无偿、无期限制度势必影响宅基地资源的合理分配,造成宅基地资源的紧张,进而占用耕地。所以,可以参照城市国有土地有偿使用制度,实行宅基地有偿,有期限使用制度。对初次取得宅基地的象征性的收取较少的费用,对超出规定面积和闲置浪费宅基地的收取较高的费用。同时,参照城市住宅用地使用权期限的规定,可以为宅基地使用规定较长的期限,目前观点多建议规定为70年,期限届满后自动延期。

  3、明晰产权,完善宅基地使用权登记制度

  明晰产权是宅基地使用权进行流转的必要前提,产权内涵明确、边界清晰可以减少交易过程中的摩擦,从而降低交易成本。首先应该从法律上统一明确宅基地所有权主体为村集体经济组织;其次应该明确宅基地使用权能,从法律上确认农户有权对宅基地进行占有、使用、收益和处分;最后应当完善农村宅基地使用权的登记制度,依法明确农村宅基地使用权的主体。当下,我国尚未建立统一的不动产登记制度,不动产登记呈现城乡二元结构,城里采取登记生效主义模式,农村采取登记对抗主义模式。这样,农民可以自由选择是否登记,导致了农民多占、超占宅基地现象,造成农村土地资源的严重浪费。为配合城乡一体化建设,应该实行全国范围内的统一不动产登记制度,并在农村开展土地清查,登记造册,为宅基地使用权的进一步流转做好准备。

  4、加强宅基地流转的监管

  为了促进农村宅基地的正常流转,保障农民的基本居住权利以及耕地的保护,必须加强对农村宅基地使用权流转过程中的监管力度。首先,农村宅基地使用权流转应严格在相关规划控制的框架内进行,结合村镇规划,合理组织宅基地布局,杜绝乱占乱建及破坏耕地的行为。其次,必须规范宅基地的审批行为,禁止以各种名义违规审批宅基地、改变土地用途或者改变农民意愿的强制流转行为。同时行政部门应当加强对违规审批,违章建房的执法力度,作为一种事后的监督措施。至于农村宅基地使用权流转市场建立后可能产生的投机问题,国家则可以通过宏观调控的方式加以解决。通过加强对农村宅基地使用权流转的监管,以此保障农村宅基地使用权健康、有序的流转。

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