【摘要】法律援助制度是指在国家设立的法律援助机构的组织、指导和统一协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难或特殊案件的当事人合予减、免收费提供法律帮助，以保障实现其合法权益，完善国家司法公正机制，健全人权及社会保障机制的一项法律制度。法律援助制度源于十五世纪的英国。我国的法律援助制度始于1994年，2003年9月《中华人民共和国法律援助条例》的实施，标志着中国法律援助制度的正式确立。法律援助制度是贯彻我国宪法规定的“法律面前人人平等”原则和实现司法公正终极目标的必然要求，是落实“司法为民”的具体需要，是保障弱势群体基本人权的重要举措。贯彻法律援助制度对于保障公民的基本人权，维护社会正义，实现诉权平等，构建和谐社会发挥重要作用。经过十几年发展，法律援助机构和队伍建设取得成效，机构网络逐步健全，人员素质有所提高，较好地保护了弱势群体的合法权益。但是，目前我国法律援助制度无论是在理论上还是实践中均存在不少问题，主要表现在法律援助宣传力度不够，立法层面不完善，资金保障不足，法律援助工作人员远远不足，服务体系的不健全等方面的问题。建立有中国特色的法律援助制度，必须加大宣传力度，提高法律援助重要性的认识，完善立法，建立健全的经费保障机制，充分利用社会资源，建立起社会共同参与的法律援助工作格局，进一步完善法律援助服务体系。
关键词：法律援助 公平 正义 立法 完善
一、法律援助制度的起源与发展
(一)外国法律援助制度起源与发展
法律援助制度源于十五世纪的英国。大体来说，资本主义国家法律援助制度的发展经历了三个阶段。第一阶段是“慈善阶段”，为法律援助制度发展的初期，在这一阶段，仅表现为对穷人的法律援助，因此常被称为“法律帮助”、“法律救济”。第二阶段是“政治阶段”。这一时期，资本主义国家机器在“欧美主要国家已初步建立，天赋人权的观念成为资本主义国家所极力标榜的宪法原则，法律援助也进一步社会化，单纯的慈善事业向国家责任转化。第三阶段为”国家福利阶段“。二战以后，随着生产力的大幅度增长，西方各国经济飞速增长，出现了一批福利国家，为了实现社会的平等，西方各国进一步以社会为本位，在司法制度上强调当事人有取得律师帮助的权利。这代表了当今西方各国法律援助制度的新趋势。
(二)我国法律援助制度产生与发展
我国法律援助制度起步较晚，建国初期，由于当时的政治体制、法治环境、公民的法律意识等诸方面的原因，直至十一届三中全会以前，我国没有建立法律援助制度。十一届三中全会以后，我国的法律建设取得了很大成就，律师队伍不断发展壮大，我国的经济得到了长足的发展，综合国力大大加强。这一切，都使得建立法律援助制度成为可能。
1994年3月法律援助工作陆续在北京、广州、上海、青岛等城市试点，取得了良好的效果，司法部于96年12月批准成立了国家法援中心，以推动全国法律援助试点工作的迅速开展。陆续颁布的新《刑事诉讼法》、《律师法》和《老年人权益保护法》相继以国家立法的形式，对我国法律援助制度的基本原则和框架作出了明文规定，为在全国范围内建立健全法律制度提供了重要的法律依据，从而大大加快了有中国特色的法律援助制度建立和实施的进程。1997年5月26日，中国法律援助基金会，司法部法律援助中心成立大会在北京人民大会堂隆重召开，这标志着中国建立和实施法律扶助制度已迈出了实质性的第一步。司法部法律援助中心的成立为全国法律援助工作开辟了可靠的资金渠道。2003年9月1日正式实施的《法律援助条例》以立法的形式来保障这项制度的顺利运行，在政策、法制的范畴内规范了法援的发展方向，标志着我国的法律援助从最初的无法可依、自行其是的混沌局面步入了法治轨道。
二、法律援助制度的基本理念及主要特征
(一)法律援助的概念
法律援助制度，也称法律救助，法律扶助制度等，是世界上许多国家普遍采用的一种司法救济制度。我国的法律援助制度是指为维护公民的合法权益，由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员为经济困难或者特殊案件的当事人提供减免收费的法律服务制度。对我国的法律援助制度可作如下的理解：①我国法律援助的宗旨是通过提供法律援助维护公民的合法权益。②法律援助的对象是为了维护自身的合法权益需要获得法律服务，但因经济困难无力支付法律服务费用的当事人或者是特殊案件的当事人(例如可能被判处死刑的刑事被告人)。③法律援助的内容是向法律援助对象提供法律服务，包括刑事辩护或刑事代理、民事代理、公证证明、法律咨询等。④法律援助对象不论涉及诉讼案件还是非诉讼法律事务都可以申请法律援助。
(二)法律援助的主要特征
第一，律援助制度的实质是从形式正义到追求实质正义。法律规定权利只是写在纸上的，是一种形式的东西，即一种形式上正义的东西，似乎看来每位公民享受的权利都是平等的，没有什么差别，然而，在现实生活享有这些权利的过程中，由于每位公民所处的社会环境不同，所受的教育程度和自身具备的法律知识的多寡不同，特别是所拥有的社会财富的差异，因而，就造成了在实际生活中获得法律保护机会的不均等，造成了实际享有权利上的差异。为了消除这种事实上的不平等现象，就必须建立法律援助制度，这样一来，对于那些经济困难者，就有可能同那些富裕的公民一样，平等地进入诉讼程序，平等地行使诉权，通过诉讼来保障自己的合法权利不受非法侵害。
第二，法律援助责任主体的政府性。《法律援助条例》第3条明确规定：“法律援助是政府的责任……。”它表明法律援助是政府的责任和义务，即国家在法律援助法律关系中是义务主体，国家有责任使法律赋予公民的权利，在现实生活中实实再再地得以实现。
第三，法律援助工作的统一性。《法律援助条例》第5条第2款规定：“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。”这一规定表明由法律援助机构统一受理法律援助的申请;统一标准审查申请人是否符合法律援助条件;统一指派或者安排法律援助人员承办法律援助事案;法律援助机构统一检查法律援助事案的办理情况。[page]
第四，法律援助范围的广泛性。从受援对象来看，既包括经济困难符合法律援助条件者，也包括法律有特别规定的残疾者、弱者。从司法程序来说，既有刑事诉讼中的辩护和代理，又有行政诉讼中的代理，还有民事诉讼中的代理。
第五，法律援助实施人员的多样性。法律援助实施人员既有律师、法律援助机构的工作人员，又有社会团体(如工会、妇联、共青团组织等)、事业单位等(如法律院校、法学研究机构等)社会组织利用自身资源提供法律援助的人员。
第六，法律责任的严格性。《法律援助条例》专章规定了严格的法律责任(第五章)。
三、我国法律援助的价值与原则
(一)我国法律援助的价值
1、法律援助是保障基本人权的客观要求
实施法律援助是保障人权的重要内容。法律援助的实质是国家通过制度化的形式，对法律服务资源进行再分配，以保障贫弱残疾者不因经济能力、生理缺陷所限而平等地获得法律帮助，实现自己的合法权益，体现政府对社会大众基本人权的保障责任。
2、法律援助是诉权平等的需要
宪法赋予了每个公民应有的诉权，在民事活动中，即为当事人向法院请求通过民事诉讼来解决民事纠纷和保护民事权益的基本权利。这种诉权来源于宪法所保障的“接受司法裁判权”。[1]这种因制度设计而出现的人权本身具有宪法保障力。它要求立法者在赋予公民权利、设立公正程序的同时，对公民平等的适用程序也应该有所考虑——即诉权的实质内涵。民事法律援助制度能有效地保障所有人平等的接近他们的目的所必需的条件，在一定程度上实现了诉权平等。[2]
3、法律援助有助于弘扬平等、正义、公正等法律理念
首先，从制度价值的角度讲，法律援助有利于促进社会正义，即主要通过司法的正义来实现社会的正义。同时，法律援助加快了人类社会迈向文明的步伐，它不仅帮助人类用文明的方式解决冲突，而且最大限度地避免暴力冲突的出现;它不仅自身蕴含丰富的道德价值，更是以制度化的方式保障道德文明的重要措施。
其次，法律援助制度更是对平等的制度化的阐释。平等不成为信仰，法律平等不过是一种规则上的平等，而不会成为生活实践。一般而言，平等保护要实现两个法律目标：“保护我们的权利不受政府侵犯以及通过政府保护我们的权利不受其他公民侵犯”。[3]与此相关的，平等保护往往通过三种渠道来完成：限制政府特权、法治原则、法律援助。限制政府和法治原则从否定方面实现了法律的平等原则，法律援助则从肯定方面贯彻平等原则。然而，无论是法治原则，还是对受歧视团体的法律援助，平等保护背后一直起作用的是对平等的信仰。法律援助制度不仅是对平等的法律信仰的推崇，更是这种法律信仰的体现。[4]
4、发展法律援助是建立法治的需要
法治不仅要求治国者能够依靠法律来治理国家，而且要求普通公民能够运用法律来维护自己的权益。如果那些普普通通的有理无钱、有理无权、有理无能的人们还是打不起官司、打不赢官司，那么，法律的数量再多，内容再好，法官的素质再高，权威再大，都是没有意义的。可以说，打官司难，不仅严重地危害法律的权威，危害法治的公信，而且，比上学难、看病难更直接地危害世风，危害社会。发展法律援助，消除法律贫困，是在全社会实现公平正义的要求，建立法治社会的客观需要。
5、法律援助制度对构建和谐社会具有重要作用
和谐的社会中，每一个人都有着平等的法律地位，尤其是对那些处于社会或经济上的弱势地位的人们，在社会的各阶层中实现着公正和平等。在和谐的社会中，每个人都实际的享有宪法赋予的权利，都可以在能够通过一种有效的制度手段来维护自己的合法权益的同时，平等地接近这种措施，法律援助制度，就好像一个平台，连接着每一个民事主体和民事诉讼程序。法律援助制度发展到完善的目的，在于实现公民个人所享有的平等的诉权，在于每一个人都可以通过公正诉讼程序以文明的方式来解决民事纠纷，对构建和谐社会具有重要作用。
(二)我国法律援助制度的原则
我国现行法律援助条例中虽然没有专章专条规定法律援助的基本原则，通过对国家法律援助条例、各省市地方法律援助条例的研究，概括起来主要有以下几条原则：
1、政府主导与社会参与相结合原则
《法律援助条例》第三条法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。体现了政府主导，第五条 直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。关于鼓励社会团体和其他组织自愿提供法律服务的规定中，体现了社会参与。第七条 国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助，第八条 国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。 [5]
2、法律援助的法治原则
法律援助应当坚持法治原则，法律援助的运作过程就是法治的运作过程。《法律援助条例》明确规定：法律援助的主体主要是政府设立的法律援助机构和律师、公证员、基层法律工作者;法律援助的对象是符合法定条件的公民;法律援助的事项范围和形式范围是经由法律援助法所认可的;法律援助的受理、申请、审批、执行和其他程序都是法定的;法律援助的主体、受援人和法律服务人员都享有法定权利和承担法定义务，他们如果不尽法定义务就要承担法律责任、受到法律追究。把这些要素综合起来可以集中而简要地表述为一句话：法律援助应当依法提供、依法获得、依法运行。
3、法律援助的公正原则
法律援助的公正原则，是指实施法律援助应当做到公正地保障所有符合条件的公民和其他主体获得法律援助，不因主体的身份或其他状况对其应当获得的法律援助产生负面影响;公正地保障所有应当获得法律援助的事项都能获得援助，不因事项的不同而对主体应当获得的法律援助产生负面影响。《法律援助条例》第二条 符合本条例规定的公民，可以依照本条例获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务。
4、法律援助的效率原则
法律援助的效率原则，主要强调实施法律援助应当一要及时，二要有效。《法律援助条例》第十八条第二款：对符合法律援助条件的，法律援助机构应当及时决定提供法律援助;对不符合法律援助条件的，应当书面告知申请人理由。第二十五条 法律援助机构对公民申请的法律咨询服务，应当即时办理;复杂疑难的，可以预约择时办理。[page]
四、我国法律援助的适用
(一)法律援助的主体
1.义务主体。如果从法律义务而不是道德义务角度讲，只有政府是法律援助义务的主体。《法律援助条例》第3条：法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，——。《法律援助条例》第6条：律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。《律师法》第42条：律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责，为受援人提供法律服务。目前，我国的法律援助的专业实施主体是律师、公证员、基层法律工作者。
2.非义务主体——社会组织。《法律援助条例》规定“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。”社会组织的法律援助工作在保护弱势群体合法权益，缓和社会矛盾，实现公平正义中具有积极作用，对构建和谐社会有着重要意义。据司法部法律援助中心调研组的分类，参与法律援助工作的社会组织主要有三类：第一类是各级工、青、妇、老、残等社会团体设立的法律援助组织;第二类是法律院校设立的法律援助组织;第三类是除以上两类外的民间法律援助组织。
(二)法律援助的对象、条件
1.接受法律援助的对象。目前我国法律援助对象是公民，一些经济困难的社会组织在法律上并没有规定。依据我国现行法律，法律援助对象的公民大体上可以分为三类：
①民事诉讼、刑事诉讼中经济困难或弱势群体的公民。《法律援助条例》第十条“公民有下列事项因经济困难没有委托代理人或辩护人的，可以申请法律援助或由人民法院指定辩护：(一)依法请求国家赔偿的;(二)请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的;……。”第十一条“刑事诉讼中有下列情形之一的，公民可以向法律援助机构申请法律援助：(一)犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的;……。”
②生理上有缺陷或的公民或未成年人。《法律援助条例》第十二条第二款“被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的，······”
③刑事诉讼中，可能被判处死刑而没有委托辩护的人的公民。《法律援助条例》第十二条第二款“……或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，……”[6]
2.接受法律援助的条件。公民获准受援必须具备两个条件：1、有充分理由证明其为了维护自身的合法权益需要法律帮助;2、符合当地政府规定的最低生活保障线或失业救济标准，或者能够提供其经济条件特别困难的证明。刑事诉讼中，被告人可能被判处死刑的或是未成年人或盲、聋、哑人，没有委托辩护律师的，应当获得法律援助。
(三)法律援助的法律责任
1、法律援助主管部门的法律责任
对法律援助资金的管理、使用进行监督以及对援助机构工作进行监督过程中所产生的责任，由主管监察、审计部门对相关部门、主管人员和负责人给予行政处分。《法律援助条例》第三十条“司法行政部门工作人员在法律援助的监督管理工作中，有滥用职权、玩忽职守行为的，依法给予行政处分;情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
2、法律援助机构的法律责任
《法律援助条例》第二十六条规定：“法律援助机构及其工作人员有下列情形之一的，对直接负责的主管人员以及其他直接责任人员依法给予纪律处分……由司法行政部门责令追回，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
3、法律援助人员的民事责任、行政责任
受理法律援助过程中的拒绝受理、拖延及其他违法行为的责任，由主管部门对机构或人员予以行政处分;对申请人或受援人造成损害的，承担赔偿责任。援助人员不认真履行职责，侵犯受援人合法权益并造成损害的，责令停止侵权并赔偿损失;援助人员泄露商业秘密或个人隐私，责令停止侵权，并赔偿损失;援助人员非法索取、收受财物，责令返还。援助人员拒绝接受指派的，给予警告、责令履行、代偿金或一定期限的停止执业的处罚。援助人员不认真履行职责，侵犯受援人合法权益的，取消援助人资格并责令缴纳代偿金，或处以警告、通报批评、暂停执业、罚款等处罚。援助人员非法索取、收受财物的，处以警告、通报批评、暂停执业、罚款等处罚。
4、受援人的民事责任、行政责任，其他法律责任
由受援人过错造成损失的，由受援人承担;受援人以欺诈方式获得援助的，双倍支付费用，或是取消其受援助资格、罚款，造成其他人损失的，责令赔偿。违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。
通过系统设置法律援助的法律责任，使以上法律援助的权利和义务、职权和职责的实行，真正获得可靠的法律保障。
五、目前我国法律援助制度的现状
(一)我国实施法律援助制度取得的成效
我国法律援助取得的显著成就同建立法律援助制度有数百年历史的西方发达国家比较起来，我国的法律援助制度起步很晚，尚处在一个探索和建立的时期。但是，更应当看，我国法律援助事业的发展速度是惊人的，在短短的十几年时间内，取得了举世瞩目的成绩，受到了广大人民群众的普遍欢迎。归纳起来，主要表现在以下几个方面：
1.机构迅速建立，队伍日益壮大
我国法律援助制度自从1994年初开始试点以来，从最初在几个大中城市试点，到取得经验后，在全国范围内推广，迅速发展。截至2006年底，全国法律援助机构数达3149个，其中行政性质的机构1672个，依照公务员管理的事业单位351个，全额拨款事业单位(含依照公务员管理的机构)为1399个。依托司法所设立法律援助工作站40237个，在工、青、妇、老、残等社会团体和监狱、劳教所、军队等设立工作站11528个。法律援助机构人员编制数为10876人，实有人数为12038人现有人员中执业律师数为5006人。[7]一个纵向深入乡镇、村(社区)，横向涉及多个有权益保障需要部门的法律援助工作网络已经初步形成。
(2)援助范围不断扩大、数量不断增加。
2006年全国共办理法律援助案件318514件，比2005年(253665件)增长25.6%.办结案件263446件，比2005年增长26.4%.民事案件、刑事案件、行政案件分别为204945件、110961件和2608件。2006年全国各级法律援助机构共接待来访、来电、来信咨询3193801件，比2005年增长19.9%.其中来访咨询1699691件，来电、来信咨询1494110件。[8][page]
(3)有力地保护了弱者的合法权益。
2006年全国民事法律援助案件量比2005年增加57257件，增幅为38.8%，比刑事案件增长率高出31.2个百分点。民事案件申请批准率为79.5%，比2005年提升3.8个百分点。除了见义勇为案件(390件)以外，其它类型的案件均有不同幅度的增长。由于2006年国务院5号文件放宽了农民工申请支付劳动报酬和工伤赔偿案件的条件，这两类案件有大幅度的上升，数量为43011件和18795件，比2005年分别增长31.0%和36.7%.交通事故案件(23844件)和请求支付赡养费、抚养费、扶养费案件(27783件)的增幅也比较大，分别为44.5%和35.5%.请求给予社会保险待遇案件、请求发给抚恤金、救济金案件和医疗事故案件分别为11081件、7545件和5236件。民事案件胜诉率为91%.
通过实施法律援助制度，增强了公民的法律意识。许多律师、公证员、基层法律服务工作者和法律援助专业人员，向贫者、弱者、残者及需要法律援助的其他人员提供了优质、高效的法律援助。法律援助制度在维护公民合法权益不受非法侵害方面，发挥了不可替代的重要作用。
(二)目前我国法律援助制度实践中存在的问题
1.法律援助宣传力度不够
在中国，法律援助的对象主要是生活比较贫困的群众和一些特殊社会群体，所以法律援助工作的重点应放在基层(农村、社区)。然而，一些地方对法律援助的宣传存在偏颇，针对基层的宣传较少，怕宣传多了，老百姓找上门来，应接不暇。这样就形成了恶性循环，因为不宣传，老百姓就不了解法律援助，开展法律援助工作也就比较困难。 随着我国社会主义市场经济的发展和劳动人事制度的改革，大量农村剩余劳动力涌向城市，形成大规模的农民工群体。由于经济上的贫困、知识和信息的匮乏、权利与义务意识的淡薄、社会人际关系的缺少、心理上的劣势、生理发育上的某种残疾以及区域间法律服务资源存在不平衡等主客观因素的影响，他不知什么可为、什么不可为，不知国家鼓励什么、限制什么，一切都是凭感情用事，无法用理性的眼光来判断。于是出现了大批“文盲”、“法盲”，他们在自己的合法权益遭到侵害时，缺少通过法律途径解决问题的意识，更不知求助于法律援助部门或者法律服务者，而是采取其他非法手段，从而引发更多的社会问题，严重影响社会的稳定和发展。
2.立法层面不完善
①没有专门的法律援助法。纵观世界范围内那些法律援助制度比较发达的国家，都有健全的法律援助法律体系作保障，许多国家都立有专门的《法律援助法》。我国修改后的《刑事诉讼法》中增加了法律援助的内容，《律师法》、《残疾人保障法》、《老年人权益保护法》、《妇女权益保障法》和《未成年人保护法》等法律中对法律援助都有一些规定，但是，到目前国家还没有一部专门的法律援助法，因此，导致了一系列问题，特别是有关公民享受法律援助的条件、范围、形式、程序等方面的内容，必须通过立法程序，上升为国家的法律规定，才能够与刑事诉讼法、民事诉讼法等法律体系相衔接，才能确立法律援助制度在整个法律体系中的应有地位，才能最终使公民的法律援助权利真正具有法律的可靠保障。
②立法层次较低且体系上的效力对抗性缺乏。我国关于民事法律援助制度的规定主要体现在由国务院颁布的《法律援助条例》中，从上位法和下位法的角度看，其本身不具有对抗法律的效力。
③民事法律援助可诉性范围狭小。我国《法律援助条例》规定了我国的民事法律援助的范围包括诉讼事项和非诉讼事项，但在法院受理援助案件的(可诉性)范围上却仅有如下几类:第一，追索赡养费、抚育费的案件;第二，追索劳动报酬的案件;第三，工伤的案件。即使国家为了防止个人滥用政府提供的法律援助资源，而设计了一些条件，但不论如何，这些范围明显不能有效地解决实际发生的民事纠纷，不能够很好地保障每一个人在法律面前的平等——平等地启动诉讼程序。
3.资金保障不足
让无助者有助，法律援助给弱势群众带来了福音，但其自身发展却面临着财政困难。据统计，2006年法律援助经费收入总额为37029.78万元，财政拨款为33479.09万元，[9]财政拨款人均法律援助经费仅0.24元。
4.法律援助工作人员远远不足
我国现有城市最低生活保障对象为2000万人，农村中的贫困人口约为3000万人，14周岁以下的未成年人有3亿多人，60岁以上的老年人有1.32亿人，残疾人6000万人，需要法律援助的困难人员众多，供需矛盾十分突出，2006年，法律援助机构人员编制数为10876人，实有人数为12038人，人员编制不能满足实际工作需要。随着我国改革开放的不断深入，特别是我国加入WTO之后，涉外法律事业的增多，全国法律援助队伍的数量远远不能满足社会各个方面的需要，特别是那些高层次的法律援助者，更是人才奇缺。2006年在法律援助机构从事法律援助的研究生以上学历人员为308人，比2005年减少20.6%，高学历人才的流失是当前值得关注的问题。
5.服务体系的不健全
①政府职责不到位。政府中一部分人认识尚不到位虽然在学理上已将民事法律援助视为政府的职责负担，但实际之中却主要是由个别律师来承担。政府中一部分人认识尚不到位，使得其有规避责任之嫌。
②对律师激励措施不足。由于没有一定的激励措施，使得提供法律援助的律师数量甚少，无法满足广大群众的需求。在实际中，律师提供法律援助之后往往得不到回报，即使在部分地区也提高了律师的补贴标准，但补贴的发放只按承办案件的数量决定，而非具体到个案的实际情况。
③质量保证缺乏有效途径。虽然《法律援助条例》第6条、24条都分别规定之，因过于模糊可操作性不强;脱离群众的现象十分明显。公民往往不知道如何去维护自己的权益，不知如何来获得法律援助。
④法律援助管理机制欠规范。现阶段，每个法律援助机构都有相应的制度，但是却各有所异，各有各的标准，各办各的案，存在漏洞，缺乏统一的工作制度、管理制度和监督制度的制定。有的法律援助机构与律师事务所共设一室，没有独立的办公地点，法律援助机构各部门之间缺乏协调、组织，工作程序不固定，任意性大。管理机构不够完善、健全，影响了法律援助作用最优状态发挥。
六、我国法律援助制度的完善
(一)完善法律援助制度的立法
1.提升法律援助立法层次。中国法律援助制度的最高法律依据是宪法中“公民在法律面前一律平等”、“国家尊重和保障人权”的规定，最直接法律依据是国务院颁布的《条例》。笔者建议，在《条例》施行一段时间后，在法律援助实践成熟的基础上，努力提升法律援助立法层次，由全国人大常委会制定通过《中华人民共和国法律援助法》，以基本法律的形式规范法律援助。这样有利于法律援助实践的健康发展，有利于依法治国方略的更好实现。在《中华人民共和国法律援助法》颁布施行后，要制定配套的法律法规，使之更好地发挥实际效用。[page]
2.扩大民事法律援助的可诉性范围。即在防止个人滥用民事法律援助的前提下，确定一些可操作的条件，使得公民在申请法律援助时，由法律援助机构来确定是否当事人符合这些条件。但不应该对其诉讼事项有所规定，因为任何情况下都有公民可能需有法律帮助。同时，对非诉讼事项，不应该有所限制。
3.扩大民事法律援助的对象。民事法律援助作为政府行为，其所针对的是所有的公民个人。笔者认为，法律援助的对象不仅仅只是经济上弱势的公民个人而且应该包括经济上弱势的社会组织，同时还应包括广大的不了解法律的人们。
(二)积极建立法律援助经费保障机制，广泛开辟法律援助资源
1.建立和完善法律援助最低经费保障制度。所谓法律援助最低经费保障制度，是指为了保证经济困难的公民获得平等的法律帮助，政府根据经济状况为法律援助机构实施法律援助所必需的费用开支而设立的一项最基本办案经费保障制度。在我国，广东省结合当地经济状况采用了人口均额的方案，取得成功。业务经费中办案费按当地人口平均额纳入财政预算，随着经济发展情况适当调整人均标准。[10]为保证欠发达地区开展法律援助的最基本的经费，探求法律援助最低经费保障制度，是建立法律援助经费保障具体措施的一项有益的尝试。
2.发行法律援助福利彩票。司法部法律援助中心曾同有关部门协商争取在福利彩票公益金中划拨一定比例用于法律援助事业，这个想法目前因现有的所有福利彩票公益金(包括每年新增部分)都已有规定用途而没有实现。[11]既然已有的彩票公益金都有规定的用途，那么可以考虑发行法律援助福利彩票。这样一方面可以彰显法律援助的公益性，促使社会公众意识到自己对公益事业的社会责任;另一方面，彩票本身包含的不菲奖金也足以吸引充满重奖期待的公众踊跃购买。按照通行国际经验，一个国家正常的彩票销售发行规模大约为其国内生产总值(GDP)的1%左右。依此计算，我国彩票发行潜力可达1000亿元。发行法律援助福利彩票是可行的。[12]
3.完善法律援助基金管理体系。对于从个人和企业筹集到的资金，以法律援助基金会的形式进行管理，通过合法运作使基金增值，从而扩大法律援助的可用资金，使纳入基金会管理的资金成为较为持久的法律援助资金来源。
(三)充分利用社会资源，构筑法律援助网络，建立起社会共同参与的法律援助工作格局。
法律援助工作实质上是一种特殊公益事业，需要政府、法律工作者的支持以及社会公众的广泛参与。法律援助中心要加强对外联系，广泛发动社会各有关部门共同参与。
1.加强与社会各界组织的联系与合作。加强与工会、妇联、共青团、残疾人联合会等群团组织的联系和配合，真正发挥这些部门工作职能的优势，.在这些部门设立法律援助工作站，以减轻法律援助中心工作的压力，扩大法律援助工作的覆盖面和社会影响面。形成以法律援助机构为中心，以律师事务所、公证处、基层法律服务所为主体，由社会有关部门共同参与的法律援助工作格局，最大限度的彰显法律援助“救济弱者、匡扶正义”的德性。
2.高等院校将法律援助和法律诊所教育相结合，为困难群众提供法律援助。
3.在乡镇依托司法所设立法律援助工作站，将法律援助向基层、社区延伸。办理简单的法律援助案件，基层法律援助工作者在提供法律援助服务方面的作用凸显，2006年基层法律援助工作者办理案件80554件。
(四)完善法律援助服务体系
1.完善各级人民政府法律援助机构。由各市级人民政府建立法律援助机构，由市级政府统一领导，分别管理发放到自己手中的资金，通过市再下设较小的部门。相对县级政府来说，市级政府本身有着较强的实力，可以更好的在城市中建立起一个完备的法律援助服务体系，再由城市向农村扩展。
2.引入合约机制。法律援助机构可以通过引入合约的机制，与当地律师事务所、律师协会或个体律师签订契约，使得援助方在合约的范围内受约束;也达到了合理利用国家对法律援助的财政支出;也保障了律师提供法律援助的质量。
3.鼓励社会上人士对法律援助捐助。政府要鼓励社会上人士团体对法律援助的捐助;鼓励政府认可的民间团体在协助法律援助机构时开展法律援助工作。
4.提高律师法律援助待遇。提高律师的福利工资，并且要按个案的具体情况而定，从而吸引更多的律师加入到法律援助工作中。
参考文献：
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[5]国务院《法律援助条例》第三条、第五条、第七条、第八条。
[6]国务院《法律援助条例》第十条、第十一条、第十二条。
[7]丛卉，2006年全国法律援助工作统计分析，《中国法律援助》杂志2007年第一期。
[8]丛卉，2006年全国法律援助工作统计分析，《中国法律援助》杂志2007年第一期。
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[12]李长松：《法律援助——冬日里的阳光》，载央视网，2002.3.28(江西省会昌县人民法院·孙云长)
