美国政治制度的变迁特别是府会关系的变化在很大程度上影响着美国国际贸易政策的制定。在一个分立的权力体系下，作为美国国际贸易政策主要制定者和执行者的美国贸易代表办公室，从其最初创立到不断扩权、角色转化的过程就是总统和国会不断争夺国际贸易政策权的过程。国会不断挑战以行政为主导的“1934年体制”，试图建立新的府会共管的国际贸易制度。府会关系的变化不仅直接决定了美国贸易代表办公室的权限和地位，也影响了其在国际贸易谈判中的谈判行为。
关键词：美国经济 贸易政策 美国贸易代表办公室 国会 府会关系
美国贸易代表办公室(Office of the United States Trade Representative，USTR)是制定和调整美国国际贸易及与贸易相关的投资、知识产权等政策的主要机构，它代表美国政府与其他国家进行经贸谈判，同时对总统和国会负责。本文通过分析美国贸易代表办公室在1962年、1974年和1988年三个标志性阶段的角色转变，对美国贸易代表办公室最初设立的动因、美国总统和国会在贸易问题上所展开的政治博弈对美国贸易代表办公室的地位和权限影响，以及府会关系(Executive?Congressional Relation)的变化如何影响到美国贸易代表办公室的国际谈判行为及其自身的演变等问题进行探讨，进而分析美国府会关系的变化对美国国际贸易制度及政策的影响。
一、“分裂的政府”与美国国际贸易政策的制定
对美国国际贸易政策的分析存在三种互相不同的视角：以国际体系为中心(system?centered)、以国内社会为中心(society?centered)，以及以国家为中心(state?centered)的研究视角。
以国际体系为中心的研究视角强调经济全球化所带来的相互依赖【注释】参见Edward Morse, Mordernization and the Transformation of International Relations (New York: Free Press, 1976); Robert O. Keohane and Joseph S. Nye, eds., Transnational Relations and World Politics (Cambridge: Harvard University Press, 1971); Robert O. Keohane and Joseph S. Nye, Power and Interdependence: World Politics in Transition (Boston: Little, Brown and Company, 1977).【注尾】、国家间通过合作达成的国际制度【注释】参见Stephen Krasner, International Regimes (Ithaca: Cornell University Press, 1983); Robert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy; Arthur A. Stein, Why Nations Cooperate: Circumstance and Choice in International Relations (Ithaca: Cornell University Press 1990).【注尾】及国际权力结构的分配【注释】权力结构分析的视角实际上就是用霸权稳定论来分析美国对外经济政策，参见Charles Kindleberger, The World in Depression (Berkeley: University of California Press, 1973); Robert Keohane, “The Theory of Hegemonic Stability and Changes in International Economic Regimes,” in Ole Holsti, R. Siverson and A. George, eds., Change in the International System (Boulder: Westview Press, 1980); Stephen Krasner, “State Power and the Structure of International Trade,” World Politics,Vol.28, No.3, April 1976, pp.317~343; David Lake, Power, Protection, and Free Trade: International Sources of U.S. Commercial Strategy, 1987~1989 (Ithaca: Cornell University Press, 1988).【注尾】对美国贸易政策的制约，国际因素影响着美国贸易政策的制定和发展;以社会为中心的视角认为，从国家与社会(state?society)的关系来看，美国具有强社会、弱政府(strong society, weak state)的特征，因此美国的贸易政策是国内不同利益集团或者政治力量斗争结果的反映，这种视角认为研究美国国际贸易政策主要着眼于国内社会的次国家行为体(sub?national actor)的偏好和利益诉求;【注释】以社会为中心研究视角的代表作参见：E. E. Schattschneider, Politics, Pressures and the Tariff (New York: Prentice?Hall, 1935); Jonathan J. Pincus, Pressure Groups and Politics in Antebellum Tariffs (New York: Columbia University Press, 1977); Timothy McKeown, “Firms and Tariff Regime Change: Explaining the Demand for Protection,” World Politics, Vol.36, No.2, January 1984, pp.215~233; Peter Gourevitch, Politics in Hard Times (Ithaca: Cornell University Press, 1986); I. M. Destler and John S. Odell, Antiprotectionism: Changing Forces in United States Trade Politics (Washington, D.C.: Institute for International Studies, 1987).【注尾】 以国家为中心的方法强调国家行为的自主性和能动性，认为美国的对外经济政策不单是国家对国际体系的反应，也不是对国内社会集团的反应，而是国家权力机关自主决策的产物，因此该方法强调对国家的总体利益、制度结构和政策制定者的研究。【注释】以国家为中心研究视角的代表作参见：Robert Gilpin, U.S. Power and the Multinational Corporation (New York: Basic Books, Inc., Publishers, 1975); Stephen Krasner, Defending the National Interest: Raw Materials Investments and U.S. Foreign Policy (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1978); G. John Ikenberry, “The Irony of State Strength: Comparative Responses to the Oil Shocks,” International Organization, Vol.40, No.1, Winter 1986, pp.105~137.; G. John Ikenberry, David A. Lake, and Michael Mastanduno eds., The State and American Foreign Economic Policy (Ithaca: Cornell University Press, 1988); Robert Pastor, Congress and the Politics of U.S. Foreign Economic Policy (Berkeley: University of California Press, 1980); Judith Goldstein, Ideas,Interests, and American Trade Policy (Ithaca: Cornell University Press, 1993).【注尾】[page]
本文着重从国家视角探讨涉及国际贸易问题的美国政治制度的变迁对政策结果的影响。笔者选择这个视角的理由是，政策最终由国家权力机关制定，体系和社会的力量最终通过国家机构来起作用。国家处于国际体系与国内社会的中间位置，而美国由于三权分立的政治体制，总统与国会在国际贸易领域的分权制衡，使得这种中间位置的角色地位更加明显。将政策研究的视角从国际体系和国内社会拉回到国家层面，打开(disassemble)国家机构这个“黑匣子”(black box)，即从府会关系的视角来研究美国权力机关内部的政策制定过程，有助于理解国际因素和国内社会力量如何通过行政和国会两个权力体系得到传递，并最终反映到政策层面。
具体而言，以总统为中心的行政体系和以国会为中心的立法体系是美国在国际贸易政策领域的两个决策中心，存在分别作为美国国际贸易政策主要制定者和执行者的美国贸易代表办公室同时对总统和国会负责。美国宪法规定：总统有权代表国家同任何外国政府进行谈判并签订国际协议作为行政协定(Executive Agreement)(第二条第二款)。【注释】本文对美国宪法条款的引用全部来自李道揆先生所译《美利坚合众国宪法》的中文版，参见李道揆：《美国政府和美国政治》(下册)，附录，北京•商务印书馆，2004年版，第775~799页。【注尾】 美国贸易代表办公室是政府的内阁成员，是美国白宫总统办公室的一部分，所以充当总统的贸易问题顾问、谈判代表和发言人。但同时，美国宪法也赋予了国会管制本国和外国商业往来的权力及提高或降低本国税率包括关税的权力(第一条第八款)。美国贸易代表办公室的谈判活动在很大程度上也受制于美国国会，在一些重大问题上必须向国会汇报，甚至必须得到国会的批准。美国宪法对总统和国会在国际贸易领域中权力分配的不明确和重叠之处是美国贸易政策制定过程中不断产生冲突的一个制度性根源。与此同时，总统和国会在制定国际贸易政策时的利益诉求和战略目标并不完全一致甚至存在诸多对立，因此，在美国贸易政策决策中，常常出现分裂的政府(divided government)这样一种奇特现象，【注释】值得一提的是government通常被翻译成“政府”，在中文里，政府通常与行政机关相等同，与立法机构相对。但是在英文中，government通常是指包括行政机关、立法机关和司法机关在内的统治机构的总称。具体到本文，为了遵循中文的表达习惯，交叉使用“政府”一词，在谈到府会关系时，“政府”指以总统为首的行政体系;在谈到分裂的政府时，是指由行政和立法体系构成的国家统治机构。【注尾】当总统和国会的多数席位分属不同的政党时，这种分裂的特征就愈加明显，对贸易政策的影响也愈大。【注释】20个世纪90年代以来，美国学术界对“分裂政府”的讨论颇为热烈，参见David Epstein and Sharyn O. Halloran, “Divided Government and the Design of Administrative Procedures,” Journal of Politics,Vol.58, No.3, May 1996, pp.373~398. Susanne Lohmann and Sharyn O. Halloran, “Divided Government and U.S. Trade Policy: Theory and Evidence,” International Organization, Vol.48, No.3, Autumn 1994, pp.595~632. Helen Milner and Peter Rosendorff, “Trade Negotiations: Elections and Divided Government as Constraints on Trade Liberalization,” Journal of Conflict Resolution, Vol.41, No.1, Feb. 1997, pp.117~146. David Karol, “Divided Government and U.S. Trade Policy,” International Organization, Vol.54, No.3, Autumn 2000, pp.825~844.【注尾】[page]
总体而言，由于在国家权力体系中所处的位置和扮演的角色不同，总统对来自国际体系层面的诸如权力结构、国际制度和相互依赖等因素所提供的机遇和约束更加敏感，总统会倾向于从国家的整体政治、经济和安全战略的角度来考虑贸易问题，尤其钟情于自由贸易所给国家整体福利带来的巨大好处。而国会则对来自国内社会的诸如利益集团、公众舆论和选民的压力更为敏感。国会比总统更容易屈服于贸易保护主义的压力，众议院比参议院更容易支持保护主义，【注释】对总统和国会由于选民基础的不同而导致政策目标不同最出色地分析请参见Susanne Lohmann and Sharyn O. Halloran, “Divided Government and U.S. Trade Policy: Theory and Evidence,” pp.595~632.【注尾】 常常“被本选区受损的小利益集团俘获”。【注释】Judith Goldstein, “International Institutions and Domestic Politics: GATT, WTO, and the Liberalization of International Trade,” in Anne O. Krueger ed., The WTO as an International Organization (Chicago: The University of Chicago Press), p.141.【注尾】 府会关系变迁的背后，实际上是体系、社会和国家(总统和国会各自的能动性)三股力量相互碰撞的结果。因此，总统和国会的关系由于国际体系约束和国内社会压力的变化而始终处于一种不断位移的动态过程之中，显示出一种“摇摆或周期效应”。“总统与国会相互斗争的情况犹如一个摇晃的巨大政治钟摆，总是撞击出令世人侧耳倾听的音响。”【注释】孙哲：《左右未来：美国国会的制度创新和决策行为》，上海•复旦大学出版社，2001年版，第9页。【注尾】 在国家危机关头，特别是在战时，权力向总统和行政部门倾斜，在和平时期，也就是当冲突和危机减退时，权力的钟摆又重新摆向国会。【注释】杰里尔•A.罗塞蒂：《美国对外政策的政治学》，北京•世界知识出版社，1997年版，第273页。【注尾】以府会关系作为研究基点，能帮助我们理解体系、社会和国家三股力量如何相互作用。
二、“帝王式总统”与“1934年体制”的建立
从美国建国以来的历史经验来看，从1789年到1930年《斯穆特-霍利关税法》(Smoot?Hawley Tariff Bill)出台，美国国会主导对外经济政策长达142年之久。从1934年《互惠贸易法案》到1974年，以总统为核心的行政部门主导贸易政策达40年。【注释】张建新：《权力与经济增长：美国贸易政策的国际政治经济学》，上海人民出版社，2006年版，第42页。【注尾】 20世纪70年代中后期以后，美国国会的权力重新扩张，并在80年代实现了国会与总统对外经济政策制定权的新平衡。此后，在制定贸易政策议事日程和贸易政策方案时，总统和国会相互之间虽然略有此消彼长的现象，但大体上维持了一个力量平衡的格局，一方面总统具有贸易谈判的主动权;另一方面，国会对贸易谈判拥有巨大的制约作用。九一一事件以后， 美国总统在安全领域成为 “帝王式总统”，但国会与其之间在对外经济政策领域的平衡格局并没有太大改变。[page]
在建国后大约一个半世纪的时间里，美国国会“如同制宪者所期望的那样，在联邦政府三部门中居于主导地位。”【注释】李道揆：《美国政府和美国政治》(上册)，第317页。【注尾】 直到上个世纪20年代，围绕各个议题决策的争夺都是在国会内部展开，而不是在国会和总统之间展开。【注释】James Q.Wilson, American Government : Institutions and Policies (Lexington, Mass. : D.C. Heath, 1992), p.256.【注尾】 这种府会关系的格局体现了从国家与社会关系的角度看，美国是一个典型的“弱政府”，即相对于强大的国内社会而言，国家的权力相对比较弱小。
具体到对外经济关系，当时国际贸易政策的主要内容是关税调整，根据宪法，这项权力几乎完全掌握在国会手中，制定关税法案成了国会的头等大事，在“100多年的时间里(其)消耗的精力比任何一个议题都多”。【注释】James L. Sundquist, The Decline and Resurgence of Congress (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1981), p.99.【注尾】为了保护国内社会利益的需要，国会通过对外筑起高关税壁垒，在对外经济关系上呼应了美国“孤立主义”外交政策。
20世纪30年代，国内和国际经济危机深刻改变了美国国内的权力分配结构，特别是总统与国会的权力关系。在效率方面，处理危机需要强大而且集中的权力，在这一点上，国会是无法与总统竞争的。【注释】王希：《原则与妥协：美国宪法的精神与实践》(修订本)，北京大学出版社，2005年版，第338~339页。【注尾】 所以，从富兰克林•罗斯福开始，美国进入了一个所谓“帝王式总统”即“强总统、弱国会”的新时代。 第二次世界大战及两大集团的冷战对峙使美国一直处于建国以来最严峻的安全困境之下，这种来自国际体系的巨大压力使得“帝王式总统”格局得以持续。【注释】参见Arthur M. Schlesinger, The Imperial Presidency (Boston: Houghton Mifflin, 1973).【注尾】
1930年美国通过了臭名昭著的《斯穆特-霍利关税法》，实行贸易保护，【注释】《斯穆特-霍利关税法案》被称为“美国历史上最糟糕的关税议案”，针对美国骤然提高大部分产品的进口关税，美国的贸易伙伴们迅速采取了强有力的报复措施，一年之内，总共有26个国家给来自美国的进口产品制定了新的数量限制，该关税法普遍被认为是加剧大萧条时期贸易战的罪魁祸首之一，极端者认为其是经济领域中的“慕尼黑”，参见Robert Pastor, Congress and the Politics of U.S. Foreign Economic Policy (Berkeley: University of California Press, 1980), p.79.【注尾】 但效果适得其反，最终使国会和总统都认识到必须建立一种新的制度来避免狭隘的利益集团挟持国家的政策制定。【注释】多项研究都表明，《斯穆特-霍利关税法》的通过完全是利益集团，特别农业和小规模的轻工制造业集团所组成的压力集团推动的结果。具体参见：E. E. Schattschneider, Politics, Pressures and the Tariff (N.Y.: Prentice?Hall, 1935); Barry Eichengreen, “The Political Economy of the Smoot?Hawley Tariff”, in Jeffrey A. Frieden and David A. Lake eds., International Political Economy: Perspectives on Global Powers and Wealth (Beijing: Peking University Press, 2003), pp.37~46.【注尾】 时任罗斯福总统不失时机地利用府会关系的新格局，从国会手中夺得了相当部分的对外经济政策制定权，其转折性标志是《1934年互惠贸易法》(Reciprocal Trade Agreements Act of 1934, RTAA)。该法使大部分贸易政策的制定权从国会转移到总统手中【注释】Philip A. Mundo, National Politics in a Global Economy: The Domestic Sources of U.S. Trade Policy (Washington D.C.: Georgetown University Press, 1999), p.45.【注尾】，具体表现在国会授权总统负责与外国政府进行谈判并就调整关税税率签订贸易协议。【注释】Sharyn O. Halloran, Politics, Process, and American Trade Policy (Ann Arbor, Mich.: University of Michigan Press, 1994), pp.85~86.【注尾】 有了这一授权，总统可以自行决定而不经国会批准就可以把任何一项美国关税最大程度地降低50%。因此，《1934年贸易法》标志着国会对关税制定权的垄断结束。美国国会把具体的关税事务决定权授予了总统，并主要由国务院直接负责，其目的是 “让国际谈判过程最大限度地隔离于选民的压力”，【注释】约翰•奥德尔：《世界经济谈判》(孙英春译)，北京•世界知识出版社，2003年版，第197页。【注尾】 让总统能从整个国际体系环境和国家利益角度全面考虑贸易政策，从而方便自由贸易政策的推行。[page]
此后，以总统为首的行政机构在对外经济政策领域一直处于主导地位，也标志着开始了一个新的政策体制，即所谓的“1934年体制”。该体制的核心在于国会主动放弃了直接制定关税的责任，将这种权力转交给总统，直接代表总统行使这项权力的是国务院。这样，“国会在制定政策上选定了新角色，自己则更像一个‘平衡者’和经纪人那样行事，扮演着美国国内利益和国外利益的‘看门狗’角色。”【注释】朱迪斯•哥尔德斯坦：《制定GATT的规则：政治、制度与美国的政策》，载约翰•鲁杰主编：《多边主义》(苏长和等译)，浙江人民出版社，2003年版，第240页。【注尾】 “1934年体制”是一个强势总统与国会在共同应对1930年代大危机所带来的政治经济压力时，经过斗争和妥协产生的。它标志着经过第一次世界大战后长达十多年的尖锐斗争，信仰自由贸易的国际主义者最终战胜了支持贸易保护的民族主义者。【注释】Jeff Frieden, “Sectoral Conflict and U.S. Foreign Economic Policy, 1914~1940,” in G. John Ikenberry, David A. Lake and Michael Mastanduno, eds., The State and American Foreign Economic Policy (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1988), pp.59~90.【注尾】 正是因为得到了国会授权，美国国务院在当时信奉“贸易和平论”的国务卿科德尔•赫尔的带领下展开了一场大规模的贸易自由化运动，从而开启了资本主义世界第二个自由主义经济秩序的时代，并在15年以后创建了人类历史上第一个管理和推动全球自由贸易的国际新机制。
总之，在“帝王式总统”时代建立起来的“1934年体制”为美国从19世纪的贸易保护向20世纪的自由主义转向提供了坚实的制度保障，尽管在此时期美国采取的很多单边自由化措施伤害到美国国内部分群体的利益，但“强总统，弱国会”的权力格局抑制了来自国内保护主义势力对制定美国贸易政策的干扰，使总统能够自主地推行国际贸易新政策。形成这种制度的原因在于来自国际体系层次的政治经济力量的强大刺激，具体表现为：首先，美国成长为政治和经济霸权国家;其次，国际经济危机凸现了美国国际贸易制度的巨大缺陷;第三，第二次世界大战和冷战带来的国际安全压力成为美国首要的战略考量。国际体系提供的机遇促使罗斯福和赫尔等政治精英采取一系列主动行为扩张国家的权力，社会力量暂时处于“失声”状态，美国成为一个“强国家”，府会之间的权力分配朝着以总统为核心的行政部门倾斜。但这种状态仅持续了十余年。[page]
三、国会扩权与贸易代表办公室的诞生
在“1934年体制”下，尽管农业部和商务部等其他相关部门也部分地参与美国国际贸易政策的制定和实施程序，但国务院处于绝对核心地位。【注释】60年代初，关贸总协定下的第5回合的谈判被命名为“狄龙回合”，而狄龙则是当时国务院负责经济事务的副国务卿，由此，美国国务院在国际多边贸易领域的发号施令就可见一斑。【注尾】冷战期间，国务院的主要职责是处理所谓“高级政治”，贸易政策通常被放在无足轻重的位置。同时，随着关贸总协定(GATT)体系下多轮谈判的不断深入，贸易谈判越来越复杂，更重要的是，美国国内对国务院大包大揽国际贸易谈判的批评之声甚嚣尘上。众议院不断质疑国务院是否有能力和精力进行这些复杂的谈判，指责“国务院把外国利益置于美国利益之上，为了保持良好的政治关系或实现其他外交目的，不惜牺牲美国的经济利益。”【注释】I.M. Destler, American Trade Politics, 4th (Washington, D.C.: Institute for International Economics, 2005), p.19.【注尾】 虽然艾森豪威尔政府曾考虑将国际贸易协调责任由国务院转交给商务部，以淡化贸易政策的政治色彩，但国会认为商务部对农业利益集团照顾不够。国会认为，为了能够合理、放心地移交关于减少贸易壁垒的具体谈判权，迫切需要在国务院和商务部之外建立一个新的独立机构，使其在代表总统进行谈判时，没有忽视国会议员的关切。
因此，当肯尼迪政府为了应对新成立的欧共体，特别是其共同的农业政策(CAP)对关贸总协定的非歧视原则所构成的挑战，向国会要求授予全面降低关税的新权力时，国会借机在授予肯尼迪政府该项权力的《1962年扩大贸易法》(1962 Trade Expansion Act)中附加了一项重要条款，要求总统设立一个新的谈判机构取代国务院，以便于美国政府在更快地推动自由贸易谈判的同时能更加真切地反映国内的利益要求，该机构即特别贸易代表办公室(Office of the Special Trade Representative，STR)，也即美国贸易代表办公室的前身。【注释】《1962年扩大贸易法》还包括另一个条款，它第一次让两名参议员和两名众议员担任特别贸易代表办公室领导下的美国贸易谈判班子的正式成员。它还要求STR在谈判前必须收集制造业、农业和劳工代表提供的建议和信息。该法案还要求总统在同意给某个具体行业降低关税之前，必须发布公告并且举行听证会。这在某种意义上为国会重新对贸易政策施加影响打下了基础，也界定了特别贸易代表办公室的“中间身份”。【注尾】 对于国会设立特别贸易代表办公室的要求，尽管肯尼迪并不太情愿，但还是予以批准。[page]
《1962年扩大贸易法》为特别贸易代表办公室规定了两项职责：其一，在经过授权的谈判中担任“美国首席代表”，并担任总统管辖下的所有“跨部门贸易组织”的主席，负责协调所有涉及贸易政策部门的声音。也就是说，特别贸易代表办公室既是美国对外贸易谈判的首席代理人，也是处理与贸易问题相关的国内事务“总经理”【注释】约翰•奥德尔：《世界经济谈判》，第202页。【注尾】 总统与国会对特别贸易代表办公室的理解不同，肯尼迪把新机构设在总统行政办公室内，显然是想让新的特别贸易代表办公室扮演一种“行政中间人”的角色——协调国内利益集团与外国政府，协调行政部门与国会，以及各相关部门之间的关系，以作为对“1934年体制”的补充。而国会的初衷是使特别贸易代表办公室成为国会和利益集团向行政部门施加压力的一个渠道，以便于国会对总统的贸易政策进行监督，防止总统过分地独断专行。
特别贸易代表办公室建立之后，国务院虽然仍能从国家安全的角度对美国外贸政策施加重要影响，有时甚至是关键性的影响，但 “美国对外贸易政策制定权正在从国务院脱离出来”，【注释】Patrick Low, Trading Free: The GATT and U.S. Trade Policy (New York: The Twentieth Century Fund, 1993), pp.54~55.【注尾】 “狄龙回合”成为国务院最后一次直接主导国际贸易谈判。由于特别贸易代表办公室不对“高级政治”负有任何责任，所以1962年以后，经济目标最大程度地占据了美国国际贸易谈判的中心地位，贸易政策不再像过去那样服从于外交战略。新成立的特别贸易代表办公室很快代表美国政府参与了关贸总协定框架下的肯尼迪回合谈判。但是它对美国贸易政策的决策权影响非常有限的，并且受到来自其他官僚机构的极大干扰，甚至时刻面临着被排挤在外的境地。在谈判中，特别贸易代表办公室手下只有一个大约25名专业人士组成的谈判小组，而且要与国务院及参与程度虽然较低但影响绝不能忽略的商务部和农业部共同承担大量的具体分析与谈判任务。其实，从肯尼迪开始，历届总统都不情愿“在他自己的”白宫里成立为别人服务的机构，所以一直对特别贸易代表办公室这个高级别的贸易机构持相当矛盾的态度。行政体系内部的贸易主管机构也对特别贸易代表办公室极为排斥。众议院贸易小组委员会萨姆•吉本斯(Sam Gibbons)略为夸张地说：“每任总统一上台都想把美国贸易代表办公室扔出白宫。”【注释】I.M. Destler, American Trade Politics, p.118.【注尾】 在1967年春天“肯尼迪回合”谈判进入高潮阶段时，约翰逊总统通过其国家安全委员会官员而不是特别贸易代表办公室来进行最后阶段的谈判。不仅如此，此后数年，随着重要的贸易谈判已经结束，特别贸易代表办公室在双边和具体产品谈判方面所扮演的角色并未完全确立，它在肯尼迪回合之后几乎销声匿迹。[page]
尼克松时期， 特别贸易代表办公室无党派 “贸易专家”的特点更加受到质疑。尼克松希望自己能够完全垄断美国对外贸易政策的决策权，为此一度提议将特别贸易代表办公室正式并入由他领导的国际经济政策委员会(CIEP)，这是特别贸易代表办公室成立以后所遭遇的一次严峻的生存考验。【注释】Stephen D. Cohen, The Making of United States International Economic Policy (New York: Praeger, 1977), p.67.【注尾】 1969年，尼克松的商务部长要求将贸易政策的协调权交给商务部，尽管遭到了国会和利益集团，特别是怕受冷遇的农业利益集团的强烈反对，但商务部长仍然在总统的支持下获得对任命特别贸易代表办公室的控制权，并且在与日本“纺织品贸易争端”中发挥了主要作用。而特别贸易代表办公室则成了官僚体制中的一潭死水，表现得软弱无力。【注释】I.M. Destler, American Trade Politics, p.106.【注尾】
因此， 特别贸易代表办公室最初只是总统办公室的一个附属品，在行政体系中处于一个异常尴尬的地位。特别贸易代表办公室无法改变“1934年体制”，无法改变总统主导美国对外经济政策的现实。但特别贸易代表办公室确实是国会积极推动的产物。如果没有国会的推动，战后任何一届总统都不太可能主动提议在其行政办公室设立这样一个机构。所以，特别贸易代表办公室的诞生在某种意义上可以说是国会对“帝王式总统”领导下的行政体系特别是国务院垄断国际贸易谈判事务的第一次挑战。尽管这次挑战根本不能撼动“1934年体制”所确立的总统绝对领导地位，但为美国未来国际贸易决策体制的演进奠定了一个重要而关键的基础。
特别贸易代表办公室的设立可以被看作国会的第一次夺权，意味着长期在体系压力抑制下的国内社会力量的重新复兴。从另一方面来看，特别贸易代表办公室的诞生也开拓了总统与国会及其所代表的国内社会利益集团的交流渠道，从而使总统的贸易政策更容易得到国内社会的理解和支持，也就使贸易谈判所达成的协议更容易被国会批准。【注释】有学者指出，第二次世界大战后国际贸易组织(ITO)之所以没能得到国会的批准，除了当时的杜鲁门不愿意花费过多的行政资源去游说国会之外，一个主要原因就是谈判者与立法者存在机构上的脱节，谈判者无法教育立法者，使他们同意谈判中所达成的条款，参见John Odell and Barry Eichengreen, “The United States, the ITO, and the WTO: Exit Options, Agent Slack, and Presidential Leadership,” in Anne O. Krueger ed., The WTO as An International Organization, pp.197~200.【注尾】[page]
四、“国会复兴”与美国贸易代表办公室的重新定位
20世纪60年代，在美国依然是“强总统，弱国会”的情况下，特别贸易代表办公室由于具有国会代言人的性质，无论是作为个人还是作为一个部门都并不能像其他行政部门一样得到总统的完全信任和支持，其作用也就大打折扣。但是，这种状况却伴随着即将到来的府会关系的另一次调整而发生了变化。
1970年代初，冷战出现缓和局面，来自国际体系的安全压力得到一定程度的缓解。与此同时，在美国国内，“水门事件”让尼克松声名狼藉，美国民众对总统产生了空前的不信任感。这一事件虽然与尼克松个人滥用总统权力有关，但也反映出自罗斯福新政以来，日益增长的总统权力对传统的三权分立宪政原则的威胁和伤害，总统权力的增长虽然带来了效率的好处，但也带来了危险。【注释】王希：《原则与妥协》，第413~422页。【注尾】 美国国会借助国内社会的巨大反弹力量先后通过一系列法案，重新约束近乎膨胀的总统权力，使美国“帝王式总统”时期历史性地终结，从而在府会关系格局中重新树立了自己的权威。
具体到对外经济政策领域，这一次总统和国会围绕特别贸易代表办公室的地位和权限先后展开了自肯尼迪以来的两次争夺，议员们不仅要求更多参与对外经济决策过程，而且要求更多了解和参与相关决策的细节。参议院财政委员会指责总统“在整个战后的年代里，让美国贸易政策成为了美国外交政策的孤儿，行政部门总是通过贸易问题上的让步来获取政治上的目标” 【注释】William A. Lovett, Alfred E. Eckes, Jr., and Richard L. Brinkman, U.S. Trade Policy: History, Theory, and the WTO (N.Y.: M. E. Sharpe, Inc., 1999), p.85.【注尾】。国会强烈要求应该认真关注在谈判中对其他国家的“搭便车”问题。为此，国会不失时机地加强了部分对外经济政策的发言权，从而促成了美国国际贸易决策过程三方面的变化：首先，特别贸易代表办公室地位得到提高，开始成为行政体系中一个正式的内阁级的法定机构;其次，产生了体现国会与总统相互妥协的“快车道谈判权”;第三，特别贸易代表办公室最终被权力更大的美国贸易代表办公室取代。
首先，尼克松取消贸易代表的企图遭到了来自国会的强烈反对。众议院筹款委员会在1973年做出反应，在审议中的贸易立法中增加了一个条款，使特别贸易代表办公室成为一个法定而非临时性的机构，而这正是当年肯尼迪拒绝接受的;之后，参议院的议案又前进两步：要求赋予特别贸易代表办公室内阁成员的行政地位和报酬。根据福特总统签署的《1974年贸易法》(1974 Trade Act)的141条款，参众两院的提案都获得通过， 特别贸易代表办公室成为总统行政部门的一个内阁级的法定机构，特别贸易代表办公室的权限和职责得到扩大，开始行使实际领导权，在行政部门中的地位比以前更强更稳固了。【注释】I.M. Destler, American Trade Politics, p.107.【注尾】[page]
从此， 特别贸易代表办公室开始接受总统和国会的双重领导，既是总统手下的一个正式部门，又是反映国会声音的一个机构。特别贸易代表办公室在发挥其协调功能灵活性的优势，在谈判立场上具有两面性：一方面特别贸易代表办公室担负着与主要利益机构打交道、同国会议员沟通的职责，在谈判中随时向国会和国会议员通报关于谈判的相关情况;另一方面，它在谈判的过程中还努力使财政部和国务院等行政部门参与，因为这些部门出于经济和外交上的原因，都是可靠的反对保护主义的力量。特别贸易代表办公室是个有具体目标的务实部门，通常与总统的日常事务不大相干，它的工作人员都是技术性贸易专家，不像其他行政机构的聘用标准那样具有鲜明的党派色彩，因此，特别贸易代表办公室在总统行政办公室中，显得格外特立独行。
其次，《1974年贸易法》还产生了“快车道谈判权”(fast track)，重新规定了总统与国会在贸易政策权方面的关系。1970年代中期以后，国际贸易的主要问题是非关税壁垒(NTBs)，而不是关税壁垒，非关税壁垒所包括的政府采购、补贴、技术标准等问题牵涉到更加复杂的国内利益需求。“快车道谈判权”给予了总统特别贸易谈判权，国会只能在是否之间做出选择，减少了特殊利益集团妨碍具体谈判议程的可能性，但是这种权力必须定期得到国会批准，国会还有权取消这种权力。这迫使特别贸易代表办公室在国际谈判中必须兼顾国内各种利益的平衡。【注释】Judith Goldstein, “International Institutions and Domestic Politics: GATT, WTO, and the Liberalization of International Trade,” in Anne O. Krueger ed., The WTO as An International Organization, pp.142~143.【注尾】 如果说，特别贸易代表办公室是一只在天空飞翔的风筝，那么“快车道谈判权”就是牵引这只风筝的线，线被牢牢拽在国会手中。因此，“快车道谈判权”是国会与总统在贸易权限上相互妥协的产物，即一方面要让风筝在天空飞，但飞翔的高度和方向要受到控制。
《1974年贸易法》削弱了美国总统的贸易政策制定权，它标志着国会又重新以强势姿态介入到美国对外经济政策制定程序中来。恰是在这一时期，美国经济在世界上的相对地位一路下滑，日本和西欧迅速崛起。直到1970年还一直有盈余的美国经常账户此后几乎连年出现赤字。美国国内展开了一场贸易保护派与贸易自由派的大辩论，【注释】Helen Milner, “Resisting the Protectionist Temptation: Iindustry and the Making of Trade Policy in France and the United States During the 1970s,” International Organization, Vol. 41, No.4, Autumn 1987, pp.639~665.【注尾】最终，自由贸易派占了上风，因为，即便在贸易保护主义势力强大的国会，多数人也认为“固执保守的政策”并不符合美国利益。【注释】张敏谦：《美国对外经济战略》，第176页。【注尾】越来越多的国会议员表达了对美国现行贸易政策的不满，认为要尽力阻止并扭转这一“可怕的颓势”，当务之急就是让美国结束承担“最不受惠国”待遇，其中尤其是日本一直在利用这一点，将美国产品阻止在外，所以美国必须予以反击。尼克松政府也认为，“自由贸易政策是维系我们主要贸易伙伴的基本前提，我们同这些国家的经济关系是不可能同我们的政治和军事关系分开的;这几个方面一起构成了我们伙伴关系的基本要素。”【注释】U.S. Foreign Policy For the 1970?s: Building For Peace, A report to The Congress by Richard Nixon, February 25, 1971, p.148.【注尾】[page]
要对来自国外的贸易保护主义做出迅速地“报复性”政策回应，美国必须对贸易机构进行一次大规模改革，建立一个强势贸易谈判机构，彻底改变美国贸易职能分散在各个行政部门的问题。所以，1980年，国会迫使卡特政府再次重组贸易部门，正式将特别贸易代表更名为美国贸易代表办公室，并扩大了该机构的规模和权力，更加突现了美国贸易代表办公室在美国贸易政策过程中的核心作用。至此，美国贸易代表办公室的职责和功能开始稳定下来。
概括而言，美国贸易代表办公室职责和功能主要包括三个方面。第一，利益协调功能。作为“非党派”(nonpartisan)和技术专家性质的美国贸易代表办公室承担着三个方面的政策协调任务：听取总统在贸易政策上的战略性考虑以及行政体系内部各个部门的意见;听取来自国会的多重声音;听取各个利益团体和不同产业之间的政策诉求。这种跨部门的协调作用是其他部门无法替代的。第二，政策制定功能。美国贸易代表办公室正式将以前国务院、商务部、财政部等行政部门所拥有的贸易政策制定权置于其下，集中负责美国国际贸易以及与贸易有关的投资、服务等政策的制定和调整。美国贸易决策权分散的格局由此得到全面改观。第三，国际谈判功能。美国贸易代表办公室作为总统在贸易领域唯一合法的谈判代表，负责美国与其他国家的多边和双边谈判事务。尽管此后不同时期美国总统会根据不同议题的重要程度将对外经济政策的相关问题直接提交内阁讨论，【注释】比如，老布什总统经常将一些重要的贸易问题提交到以总统为主席、财政部长为临时主席的经济政策小组(Economic Policy Group)来讨论;在克林顿时期，贸易政策的最终决策程序必须经过以总统为主席的国家经济委员会(National Economic Council，NEC)。【注尾】 但是这次机构重组奠定了美国贸易代表办公室在美国官僚体系中的特殊地位，开始了美国贸易政策的“美国贸易代表办公室时代”。【注释】Marcus Noland, “Chasing Phantoms: The Political Economy of USTR,” International Organization, Vol. 51, No.3, Summer 1997, p.367.【注尾】
对于美国贸易政策而言，美国贸易代表办公室的重新定位具有双重含义。一方面，它并不是要改变自由贸易的方向，相反，它是在国际贸易谈判越来越复杂的背景下，集中美国的贸易政策权，更有利于进行国际贸易谈判;另一方面，美国贸易代表办公室也突出了它听取国会和国内社会利益要求的职责。在国际体系的安全压力减缓的情况下，美国国内社会要求国家进一步关注弱势产业利益的呼声更加高涨， 美国贸易代表办公室虽然在国际贸易谈判中总体上坚持了自由贸易的方向，例如，完成了东京回合谈判，但是在谈判立场上它表现得越来越强硬，越来越要求实行互惠原则，并且要求越来越多的例外和保障条款。[page]
此次制度变迁是“美国政治体系对开始兴起的全球化浪潮的回应”，【注释】Philip A. Mundo, National Politics in a Global Economy: The Domestic Sources of U.S. Trade Policy, p.56.【注尾】 反应了美国社会对全球化的矛盾态度。一方面， 设立美国贸易代表办公室反映了美国在全球的经济目标是推动自由贸易。另一方面， 美国贸易代表办公室也是国会为了过滤全球化的消极影响，最大程度上保护美国国内社会利益而设计使用的一个“稳压阀”。
五、“1988年体制”与新贸易政策的实践
从1980年代中期开始，国际格局开始发生重大变化。在国际政治层面，美苏迎来冷战以来的第三次缓和。在国际经济层面，美国的经济霸权地位发生了动摇，经济全球化加强。这些变化对美国对外经济政策的制度体系产生了重大影响。
国际安全压力的缓解使总统丧失了冷战的特殊国际结构赋予他的政治资源，在对外经济政策领域，府会关系中力量对比继续朝着有利于国会的方向摆动。
80年代，美国学术界出现美国是否衰落的辩论，【注释】在这场辩论中持赞同意见者为Paul Kennedy, The Rise and Fall of Great Powers: Economic Change and Military Conflict (New York: Random House, 1987); 持反对意见者为Joseph S. Nye, Jr., Bound to Lead: The Changing Nature of American Power (New York: Basic Books, 1990); Henry Nau, The Myth of America?s Decline ( New York: Oxford University Press,1990).【注尾】 这场辩论的一个背景就是美国经济正在遭遇40多年来最深刻、最持久的衰退，美国面临来自传统盟国尤其是日本的经济挑战，美国商品也在世界市场上节节败退，尤其表现在汽车、钢铁和纺织三大传统产业。经济全球化所带来的内部化(internalization)效应使国内保护主义力量重新活跃，他们要求改变“1934年体制”，建立反映其利益需求的制度渠道。
国会成为这些力量释放的主要窗口。标志性事件是国会通过《1988年贸易法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)，该法进一步分解了总统的对外经济政策权，使美国贸易代表办公室的权限达到其历史上的巅峰。《1988年贸易法》是国会长达4年积极斗争的结果，是自《斯穆特-霍利关税法》以来由国会提出的第一个综合性贸易立法;也是战后到1988年国会通过的最长的贸易法。【注释】1988年贸易法最初是以议案的形式出现，长达1000多页，在成为正式法律时仍然长达467页，相比之下，1979年法案为173页，1974年法案为98页，而《1962年扩大贸易法》只有31页。这个长度的变化反映了国会涉及贸易的小组委员会对贸易政策的重视程度，也反映了国会在试图限制行政部门贸易政策管理权方面采用了更多细致和复杂的办法。具体参见：I.M. Destler, American Trade Politics, pp.94~95.【注尾】 根据该法，美国贸易代表办公室在任何一个由总统建立的与国际贸易政策有关的经济机构中都应该成为高级代表，【注释】比如，1993年克林顿建议国家经济委员会时，根据该法案，美国贸易代表办公室是其中无可争议的成员之一。【注尾】 而且，所有国际经济峰会及以国际贸易为主题的会议，美国贸易代表办公室都必须参加。这种立法彻底根除了总统借助行政资源排挤美国贸易代表办公室的可能性。在《1988年贸易法》中，最引人注目的是“超级301条款”。为了防止总统迁就外交战略而对从事不公平贸易的国家不予报复，该条款可以判定妨碍美国贸易的行为是否属于不正当，是否需要将调查的权力从总统手中转移到美国贸易代表办公室。该条款还规定，美国贸易代表办公室有权确定一份“市场最封闭”、其贸易措施使美国经济受到最大损害的“最不公平”国家名单，并依此对这些国家进行报复。从积极方面看，《1988年贸易法》通过进一步收编行政体系各个部门在国际贸易政策中的权力，强化了行政体系各个部门之间在贸易问题上的合作，加强了美国贸易代表办公室的权威及其核心角色。【注释】80年代，里根政府推行供应学派“小政府、低税收、低开支”的经济政策，是为里根经济学。具体参见赫伯特•斯坦：《美国总统经济史》(金清、郝黎莉译)，吉林人民出版社，1997年版。里根经济学的一项重要内容就是对联邦政府的雇员进行大规模减员，其减员幅度最高的是商务部，高达26%，而美国贸易代表办公室是少数几个扩员的机构，另一个扩员的就是国防部。【注尾】 从此，美国贸易代表办公室在府会间的 “行政中间角色”固定下来。《1988年贸易法》使对外经济政策的制定权在总统和国会之间的分配达到一种新的平衡，这种府会关系的变化瓦解了旨在转移和隔绝保护主义压力的“1934年体制”，并通过美国贸易代表办公室的不断扩权重新使贸易政策制定者能够与国内社会的不同利益主体进行“亲密接触”，从而促进了一种新体制的诞生，笔者称其为“1988年体制”，该体制为里根政府“新贸易政策”的出台奠定了制度基础。【注释】对该政策的积极支持者参见Robert Z. Lawrence and Charles L. Schultze, eds., An American Trade Policy: Options for the 1990s (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1990).【注尾】80年代中期以后，美国贸易代表办公室在国际多边和双边贸易谈判中，以前所未有的强势姿态主导了美国的单边主义”谈判立场，【注释】具体可参见Jagdish Bhagwati and Hugh T. Patrick eds., Aggressive Unilateralism: America?s 301 Trade Policy and the World Trading System (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1990).【注尾】成为“新贸易政策”的最终实践者。[page]
美国贸易代表办公室执行的“新贸易政策”主要包括两方面的内容。首先，使美国贸易政策从“自由贸易”政策向“公平贸易”政策转变。【注释】1985年9月22日，美国财长詹姆斯•贝克同法、德、日、英财长共同达成了降低美元汇率，升值日元汇率的“广场协议”;次日，里根总统在白宫发表了以“公平贸易”为题的讲话，表示决心为维护美国生产商在外国市场中的权利而斗争，这标志着美国贸易政策的重大转变。【注尾】 “公平贸易”政策在更加积极地推进贸易自由化谈判的同时，更注重来自国内社会的利益诉求和不公平贸易的立法，一旦自由贸易谈判受阻，美国便毫不含糊地举起报复的大旗撬开国外市场。
其次，使美国从 “多边贸易政策”向“多轨贸易政策”转变。此后美国贸易政策的两面性体现在一方面继续推动全球层面的多边贸易谈判，另一方面开始有针对性地进行双边和地区贸易协定签署。【注释】参见William A. Lovett, Alfred E. Eckes, Jr., and Richard L. Brinkman, U.S. Trade Policy: History, Theory, and the WTO (N.Y.: M. E. Sharpe, Inc., 1999), pp.94~97.【注尾】 全球、地区与双边，三个层次的自由贸易谈判相结合，这就是“多轨政策”。其具体表现是，美国推动了乌拉圭回合马拉松式谈判最终成功，也促成了北美自由贸易协定(NAFTA)的诞生。新贸易战略的设计者是里根政府的财政部长詹姆斯•贝克，但执行者却是美国贸易代表办公室。1988年后，美国贸易代表办公室权力的增长使其在贸易政策中处于绝对主导地位，无论乌拉圭回合还是北美自由贸易协定谈判，其具体谈判议程几乎都是由美国贸易代表办公室确定。乌拉圭回合谈判的诸项内容就是要投美国农业界和日益扩大的美国服务业(特别是金融业)，以及其他高科技和与保护知识产权相关的部门所好。它深刻反映出美国经济从传统制造业向高科技和服务业的转型;北美自由贸易协定的动机之一就是解决美国的墨西哥非法移民问题， 同时，美国贸易代表办公室将环保标准第一次纳入到贸易谈判中，则是为了投国内环保主义者所好。【注释】罗伯特•吉尔平：《全球资本主义的挑战》(杨宇光等译)，上海世纪出版集团，2001年版，第235~244页。【注尾】 美国贸易代表办公室在这两项具有里程碑意义的谈判中既体现了总统的领导作用，也反映了国会巨大而关键性的影响力。新的府会关系体制使美国贸易代表办公室能够将美国国内要求在国际谈判中清晰地表现出来。[page]
在北美自由贸易协定和乌拉圭回合谈判取得成功后的10多年间，尽管美国依靠高科技信息技术所带来的新一轮产业革命，重新建立起了它在世界上头号经济大国的地位，但美国贸易政策再也没有取得类似的重大突破，原因在于“1988年体制”及与其相应的府会关系格局，使总统对抗来自国会保护主义压力的能力大为下降。1997年，克林顿总统失去“快车道”谈判权，【注释】自1974年开始快车道授权立法以来，1974至1994年的20年间，历届美国总统都从国会获得快车道谈判权，克林顿的失败是该法通过以来的第一次。【注尾】总统在贸易政策权上遭受了又一次重大挫折。“美国国会重新接管了国际贸易政策决策权，贸易保护主义 ‘妖怪’又从瓶子里释放出来”，并导致了克林顿第二任期在国际贸易政策上除了与中国达成入世协议之外，“连遭滑铁卢”。【注释】张建新：《权力与经济增长》，第289页。【注尾】因此，“1988年体制”的形成是自由贸易派的一次“战略大撤退”，【注释】William A. Niskanen, Reaganomics: An Insider?s Account of the Policies and the People (N.Y.: Oxford University Press, 1988), p.137.【注尾】 标志着美国贸易政策的历史性转变。该体制是总统和国会分别感知到国际体系和国内社会的变化而做出政策调整的结果。全球化使美国经济完全暴露在世界市场之中，而世界市场的扩张刺激了美国社会的强烈反弹，这个市场扩张引发社会反弹的过程就是卡尔•波拉尼(Karl Polanyi)所说的“双重运动”(double movement)。【注释】Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time (Boston: Beacon Press, 1957).【注尾】 “1988年体制”是“双重运动”中美国国内对全球市场反弹的结果，反映了国会使“新贸易政策”制度化的努力，也是国家对这种反弹在制度上的回应。
另一方面，美国国内的全球化受益者，例如华尔街金融集团、高科技公司及受到良好教育的知识精英等，组成强大的政治联盟，成为总统继续推动自由贸易的坚实后盾。因此，“1988年体制”并没有使美国的贸易政策回到1934年以前的封闭状态，它是总统与国会为了应对全球化而在制度上达成的一种妥协。
