宪法修改程序的完善刍议

　　宪法修改程序的完善刍议[①]

　　宪法是国家的根本大法，其稳定性与适应性是辨证统一的;宪法源于生活，又高于生活，构成社会共同体的基本价值体系与目标。宪法与社会现实生活之间既存在冲突，又存在协调;但冲突是绝对的，协调是相对的。为了保持这种协调，使宪法及时反映社会发展和社会变革的要求，在必要的时候要对宪法进行一定的修改。宪法修改是实体与程序的统一体，既包括宪法修改的实体内容，又包括宪法修改的特定程序。

　　一 宪法修改释义及其权力性质

　　(一)宪法修改的含义及目的

　　宪法修改是指宪法正式施行后，随着社会生活的发展与变化，出现宪法规范与社会生活发生冲突时，特定有权机关根据宪法规定的程序，以明示的方法对宪法性文件的内容进行删除、增加、变更等调整的活动。[②]从一般意义上讲，宪法修改存在的基本条件是有成文宪法的存在且其本身可以修改。不成文宪法体制下实际上不存在宪法修改的问题。

　　宪法修改是调整宪法规范与社会生活冲突的基本形式和途径之一，其目的在于提高和保持宪法规范的现实适应性，发挥宪法调整社会生活的基本功能。

　　(二)宪法修改的原因

　　宪法修改的原因主要包括主、客观两个方面。主观原因主要是制宪者和修宪者受其当时认识能力的限制，难免有考虑不周之处。这可以从两方面加以说明：一是由于制宪者和之前的修宪者缺乏对宪法基本属性的全面认识，而形成的立宪短期化的指导思想，使得宪法不能长久，不得不对宪法做出修改。如我国的1975年宪法和1978年宪法便是此种类型。二是由于制宪者和之前的修宪者的立法工具主义理念，轻视宪法的规范性价值，导致宪法的修改。当社会现实发生变化时，过分强调宪法的现实性价值，而忽视宪法的规范性价值，从而使规范性让位于现实。宪法修改的客观原因主要是社会现实的发展变化。社会现实生活始终处于永恒变动之中，而宪法由于其法的特性，总具有一定的滞后性，因而，宪法规范与社会现实之间总会出现一定的矛盾与冲突，解决这种冲突的途径之一便是宪法修改。

　　(三)宪法修改权的法源及其性质

　　现代宪法是以制宪权的存在和运行为逻辑前提的，一切宪法现象实际上都是制宪权作用的结果和折射。法国大革命时期的著名政治活动家西耶斯就首先对制宪权进行了体系化和理论化的论证，他在其著作《论特权：第三等级是什么?》一书中阐述：“如果我们没有宪法，那就必须制定一部;唯有国民有制宪权。”[③]由于制宪权行使的结果是产生了作为其他一切法律之“母法”的宪法，因而制宪权被认为是一种原创性权力(original power)，一种最原始和最基础的权力，是最高的“法源”，同时也是一切法律规范的原点。制宪权本身具有“自我正当性”和统一不可分的性质，没有任何上位实定规范能够使之“合法化”，即具有超合法性;它除受制于自然法之外，不受任何规范、原理或制度的制约与限制，实定法上的一切权力都源自于并受制于制宪权，因为制宪权是人民意志的最高体现。西耶斯指出：“任何一种受委托的权力都不得对这种委托的条件作丝毫变动。”[④]国民是一切权力的自然主体，作为根本性权力的制宪权在权力位阶中处于最高的地位，宪法修改权只是其下位的权力。因而，作为源于制宪权的宪法修改权必定不能侵犯制宪权。[page]

　　制宪权本是属于宪法之外的用于制定宪法的权力，并非一种实定法上的权力。但从当代各国的立宪模式看，却大多将其纳入宪法典中，以强调制宪权的崇高地位。宪法中关于制宪权的直接规定自然也是对修改权所作的限制。一般来说，制宪权主要表现为国民主权原则和基本人权原则。国民主权原则以实定法上的条文明确规定国民是制宪权的唯一主体，同时也是实定法上一切权力的来源。基本人权原则则是制宪权行使的目的所在。因为既然国民是制宪权的唯一主体，其行使权力时无疑会尽力维护自身利益，而基本人权原则无疑是其利益中最重要的内容。所以，制宪中必然会将基本人权置于至上的地位，作为宪法制定的缘起与归依。基本人权原则是制宪权的目的之所在，对于修宪权而言，即是上位规范所确定的“框”，自然也非其所能变动。

　　综上所述，修宪权来源于作为“原始权力”的制宪权;就其性质而言，它是先天应受限制的权力，因为它不可能超出制宪权所规定的范围。

　　二 世界各国宪法修改程序的主要内容

　　当今世界各国的宪法可大致分为刚性与柔性两类，其标准主要在于宪法修改的难易程度。实行柔性宪法的国家较少，典型者如英国，其宪法修改与普通法律相同，本文于此不加讨论。刚性宪法典型者如美国，得名于其修改程序较之普通法律更为严格，本文以下讨论便以此为限。

　　世界各国由于其各自的现实国情及历史背景不同，其宪法修改程序及严格程度彼此仍多歧异。如有公民直接参与宪法修改的，就必然采取全民公决的方式，如瑞士宪法、法国1958年宪法均有此规定。由特定的有权机关进行宪法修改的，就必然有该机关修宪时的一系列相对完善的严格程序。如法国1791年宪法所规定的宪法修改程序的严酷几近达于顶点：必须有三个议会各于其任期内，继续的提议修改宪法的某项条款，方可成立修改宪法的动议。第一个及第二个议会的提议必须于该议会的任期之末始得提出，第三个议会则须于其任期的第一年内提出。动议既经成立，再召集第四个议会，并扩充其议员名额，以组成一个“修改宪法会议”，依其议定，宪法修改案方能成立。不管各国实际规定如何，但宪法修改程序的大致步骤是相同的，主要包括以下三大环节。

　　(一)提案程序

　　提案程序主要包括提案主体的组织程序和所提出议案的成立程序。各国宪法对有权提出宪法修改议案的主体均作了明确规定;有些国家为增加宪法修改的难度，还对于此作了特别限制。总体来说，提案主体有以下几种：一是国家权力代表机关或其代表。这是各国的主要做法。如美国联邦宪法规定，国会在两院议员2/3多数认为必要时，可提出本宪法的修正案，或根据各州2/3的州立法机关的请求，召集宪法会议以提出修正案。[⑤]日本宪法规定，国会有此权力，但必须得到国民的承认。土耳其宪法第102条和法国1958年宪法第89条也有类似的规定。二是其他国家机关。有的国家规定由行政机关、或总统、或国王享有提案权。如法国1958年宪法第89条规定，宪法修改的倡议权属于共和国总统和议会议员，总统依据总理的提议行使倡议权。西班牙1978年宪法规定修宪倡议权由政府和议会两院享有。日本《帝国宪法》第73条甚至规定只有日本天皇有宪法修改的动议权。[⑥]其他此种如瑞典宪法第81条和泰国1949年宪法第173条的规定。三是政党。如多哥宪法规定，联盟党中央委员会可以提议修改宪法。四是公民。如瑞士宪法规定，8万瑞士公民联署可以提出宪法修改的议案。菲律宾宪法和列支敦士登宪法也有这方面的规定。[page]

　　有些国家规定了数个提案主体，主要是上述几种的组合。不论各国实际规定如何，都有两个共同点：一是国家机关提案的，这些机关必然有严格的组织程序及制度，如国会、议会等;二是由议员、代表或公民提案的，就必然要求达到一定的法定人数。

　　有些国家于宪法修改议案交付议决机关讨论之前，尚设有一种中间程序，其旨在决定宪法条文究竟应否修改。

　　(二)议决程序

　　议决程序主要包括审议和起草、表决两个步骤。

　　1. 审议和起草。宪法修改的议案在成立后，由法定有权机关对之进行讨论、审查，包括：首先，审查该修宪议案的内容是否违宪，或是否有违宪法的基本原则;其次，对议案本身的具体内容进行分析，看其是否符合社会发展的现状及未来趋势。如不符合上述两者中的任何一者，法定机关就在这一程序环节中对修宪议案加以调整。各国宪法对此程序一般都作了规定。修宪议案经审议后，由法定机关对决定修改的内容，拟定修改草案。实践中，在修改草案提出后，多数情况下，须再次或多次经法定机关审议，并形成审议意见，最终形成修改草案的定稿，并付诸表决。

　　2. 表决。宪法修改议案的通过必须经过表决，以体现民意，获得合法的基础。世界各国对宪法修改议案的议决，一般都遵循相对比较严格的程序，其主要方式有以下四种：一是由国会或议会议决，即将宪法的最终议决权赋予享有普通立法权的国会或议会，但该国会或议会在议决宪法案时，须经特别程序，与议决普通法律案时所经程序有所不同。如设定高额的法定出席人数;或设定高额的赞成人数;或须经过一度或数度的国会或议会改选，以使选民对于宪法修改案获有表示意见的机会。如海地、意大利、比利时等国宪法的规定即为此种。二是由特别制宪会议议决，即令人民临时选出一种特设的制宪会议(constitutional convention),以议决宪法的修改。这种方式，盛行于美国各联邦州。三是由地方议会复决，即将中央国会或议会议定的修宪草案，交付各地方议会复决，有法定数量的地方议会批准后，该宪法修正案方才生效。联邦制国家多采用此方式，典型者如美国。四是由公民复决，即将中央国会或议会通过的宪法修正案交由全国公民复决，达到法定的赞成票后，该宪法修正案才正式生效。如德国1919年宪法第76条规定，须过半数公民投票，而过半数的投票公民赞成，宪法修正案方可生效。奥地利1933年宪法第65条规定，须得有效票的过半数赞同，宪法修正案方才生效。

　　以上四种方式中，前两种也兼行审议和起草的程序，后两种则是只决不议。[page]

　　(三)公布程序

　　宪法修正案的公布是宪法修改的最后一道程序。任何国家修改宪法，都必须由法定机关以一定的方式公布，才能产生法律效力。受各国政治体制、历史传统等因素的影响，宪法修正案的公布机关也不相同，主要有以下三种情况：一是由国家元首公布。绝大多数国家采取这种公布方式，并在宪法中明确规定下来。如挪威1814年宪法、爱尔兰宪法的规定。二是由代表机关公布。采用这种公布方式的国家较少，如巴西宪法第217条的规定。三是由行政机关公布。这主要是指美国的做法。实践中，由国务卿宣告宪法修正案已达到宪法规定的批准条件，该宪法修正案即正式成立。

　　三 我国宪法修改程序中存在的问题及其原因

　　纵观我国制宪及修宪的历史，应该说我国修宪的实践是比较丰富的，宪法修改程序也随着我国修宪实践的发展在逐步完善。1954年宪法第29条规定：“宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的三分之二的多数通过。”1975年宪法和1978年宪法仅规定全国人大有修改宪法的职权，而没有规定宪法修改的程序。现行宪法则恢复了1954年宪法的规定，并增加了修宪提案的程序内容。第62条规定了由“全国人民代表大会”行使“修改宪法”的权力，第64条规定了宪法修改的具体程序，即“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会的代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”可以说，我国已有了宪法修改程序的初步规定，但从与其他国家的宪法修改制度相比较以及宪法修改的现实需要来看，我国宪法修改的程序存在一些不足，主要有以下几个方面：

　　(一)提案主体单一，相关程序设置不合理

　　我国有权提出宪法修改议案的主体只有全国人大常委会和全国人大代表，提案主体较少;从全国人大常委会方面而言，在程序上存在的问题是没有将宪法修改议案与其他议案作必要的区分，无形中将宪法修改议案的地位降格，有损于宪法的最高权威;由代表提出的宪法修改提案，法定人数要求过多，近3千名代表在较短的会期中很难达到1/5以上的提议人数;代表的宪法修改提案方式不明确，仅有“提议”的规定，缺少提议的操作规范。

　　(二)议决缺乏专门的程序规定

　　具体而言有以下几点：没有在程序上将宪法修改议案的审议和其他议案的审议进行区分;没有大会审议程序的设置;没有在审议基础上的对宪法修改议案的修改程序的设置;没有对审议期限作明确规定;表决程序过于简单化等。[page]

　　(三)公布程序不明确

　　现行宪法没有明确规定宪法修正案的公布程序、公布机关和生效时间。

　　宪法修改程序中存在的上述问题，其原因主要有以下几个方面：一是受重实体、轻程序观念的影响。我国是大陆法系国家，各种法律大都是追求实体公正多于程序公正，实体公正的观念已深入人心;相对而言，程序的独立价值尚不为人们所广为接受和认同。这种观念直接反映在宪法上，便是忽视程序的作用。二是我国公民对于宪法自身价值的漠视和宪法工具主义的认识。在我国，人们尚未形成宪法是国家最高规范的意识，缺乏对宪法应有的尊重，未意识到宪法稳定性价值的重大意义。三是修宪机关组成人员自身素质不高。宪法和法律的制定和修改都需要他们拥有良好的职业素质，较高的参政议政能力，娴熟的立法技巧，高超的政治斟酌权衡判断能力，深厚的宪政精神;而目前我国人大代表的素质还很难说已经完全适应修宪工作的需要，他们不能通过其自身的协调和配合来弥补客观上修宪程序的不足。

　　四 我国宪法修改程序完善的建议

　　我国正处在社会政治、经济的转型期，在刚刚结束的全国人大会议上，“保护私有财产”已经被写入了宪法，这标志着我国的社会生活又有了新的变化。宪法修改作为解决宪法的权威性与适应性之间的矛盾的重要方法之一，其程序价值日益凸显出来。笔者认为，完善我国的宪法修改程序应主要从以下几方面入手：

　　(一)树立程序正义和重视宪法价值的理念

　　现行宪法中修改程序的缺失，很大程度上归根于我国程序正义理念的普遍缺乏，权力的不规范运行和个人恣意行为的现象较为普遍，人情大于法的事情时有发生。笔者认为，要完善宪法修改程序，首先要在主观上认识到程序的价值，改变以往“重实体轻程序”的倾向和程序工具主义的观念，树立程序正义和程序优先的理念。另一方面，也要充分认识到宪法作为我国的根本大法，其稳定性对于政治、经济生活所产生的巨大作用，而其价值也正体现于此。

　　(二)完善会期制度

　　世界上大多数国家宪法都明确规定较长的会期制度，为宪法修改活动的连续性、充分性提供了充分的时间保证。如日本国会会期为150天，美国国会常会约为180天。我国宪法规定“全国人民代表大会会议每年举行一次”，《全国人大议事规则》规定于每年第一季度举行，但对会期的长短均未作具体规定。在实践中，我国全国人大代表近3000名，但每年开全体会议的时间却只有15天左右。在如此短的时间里，全国人大代表要听取、审议并通过全国人大常委会和一府两院的工作报告以及人事任免、立法事项等多项议程，很难有充分的时间来进行宪法修改的各项活动及程序。笔者认为，要么延长会期，至少在有修宪议案时延长会期;要么全国人大召开专门的修宪会议：这是保证有关程序落实的前提条件。[page]

　　(三)增设宪法修改议案的提案主体及提案的相关程序

　　我国宪法修改程序明确规定了修宪提案权的主体为全国人大常委会和1/5以上的全国人大代表，从制度上并没有明确赋予其他主体的修宪提案动议权或建议权。笔者认为，针对1/5的全国人大代表的法定人数不易达到的问题，或减少法定人数，或赋予一定数量代表团的宪法修改提案权，并设置相应的可操作性强的提案程序，而非只是简单的“提议”二字。

　　在我国的修宪实践中，一般是由中共中央提出宪法修改的建议案，经全国人大常委会采纳后提出修正议案，并启动宪法修改程序。这种现行的修宪方式，使全国人大常委会在修宪方面的作用仅仅体现为对党中央修宪建议的采纳，行使形式上的修宪提案权，使全国人大在修宪程序上仅仅行使了对党中央修宪建议的批准权，客观上影响了最高权力机关的性质和地位。因此，笔者建议，党中央的修宪建议案应着重于修宪的理由，提出修宪的必要性、可行性及宪法规范与社会现实特别是改革实践之间的脱节和冲突等问题，不宜提出具体的修改建议和内容，不宜在修改建议中表述宪法规范及一系列立法技术性问题。这样有利于明确党的领导和全国人大及其常委会的职责关系。另外，由中共中央提出修改宪法的建议案，只应是修宪中的一种可选择性步骤，但不是必要的前置性程序。中共中央的提议并不否定法定的提案主体独立地提出自己的修宪议案。

　　(四)议决程序的完善

　　1. 关于审议程序的完善。我国现行宪法只对宪法修改议案的提出和通过程序作了特别规定，但对宪法修改议案的审议程序却没有做出规定，。实践中，1982年对宪法进行全面修改时，五届人大五次会议主席团第一次会议决定在主席团领导下成立一个宪法工作小组，由其根据各代表团的审议意见对宪法修改草案进行修改，经主席团讨论后再将草案修改稿提交大会表决。但后来的三次部分修改，大会主席团都没有成立宪法工作小组，因此各代表团提出的审议意见没有一个法定的有权机构进行研究，其意见不论是否有益、可取，都无法被采纳。笔者以为，在每次宪法修改时应先由大会全体会议通过一个宪法修改审议程序的决定，然后依决定进行审议。具体做法，可以考虑沿用1982年由主席团决定成立宪法工作小组的做法，也可以由主席团决定由法律工作委员会负责研究各代表团的审议意见，提出宪法修正案草案修改稿，经主席团讨论同意后提交大会表决。

　　2. 关于表决程序的细化和完善。我国对宪法修正案采用的是若干条一齐“捆绑式”通过的方式，这种对修正案整体所作出的简单的肯定或否定都是不可取的。应借鉴国外的做法，采取逐条表决通过的方法，使表决方式趋向科学、合理。[page]

　　此外，笔者建议，在全国人大对宪法修正案草案依法定程序表决通过后，应交由全国各省、自治区、直辖市的人大和特别行政区的立法会复决，当达到一定数量的地方人大或立法会批准后，该宪法修正案方才正式生效。笔者作出此种设想的理由主要有：一是我国地域面积极其广大，人口极多，实行完全的、直接的公民复决制几乎是不可能的，且成本极高。实践中，我国县级和县级以下人大已实行直接选举，这在一定程度上保证了全国各省、自治区、直辖市人大和特别行政区立法会对本辖区内的民情民意的体察;并且这些立法机关的代表总数必然远远超过全国人大代表的总数，这样代表们的意见就更加广泛，与民意更加接近。二是全国现行的法律极多，各种修律活动自然也很多，若实行立法的复决，也是很不现实的。但制宪的复决是有必要的，因为宪法代表的是全国人民最根本的利益，也是人们所普遍关心的;这也与世界各国的主要做法相一致。三是各地方省级人大和特别行政区立法会的数量总计只有30多个，复决制施行起来也是比较简单、可行的。

　　(五)明确公布机关

　　我国宪法未明确规定宪法修正案的公布机关。在实践中，一般是由全国人大会议主席团以全国人大公告的方式公布。笔者认为，宪法应当明确规定由国家主席根据全国人民代表大会的决定公布宪法修正案，并且规定宪法修正案生效的时间，以保持宪法修正案的庄严和权威。国家主席作为我国的国家元首，由其公布宪法修正案，也符合当代各国的通例。

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　　[13] 周叶中. 宪法. 高等教育出版社，北京大学出版社，2000.

　　①完稿时间： 2004-05-08;

　　作者简介： 陈鲲，1983年2月出生，汉族，安徽省灵璧县人，安徽大学2000级法学专业本科生。

　　②参见周叶中：《宪法》，高等教育出版社，北京大学出版社2000年版，第384页。

　　①[法]西耶斯：《论特权：第三等级是什么?》，冯棠译，商务印书馆1990年版，第56页。

　　②同上，第59页。

　　①参见[美]卡尔威因，帕尔德森：《美国宪法释义》，北京：华夏出版社1989年版，第160页。

　　②日本《帝国宪法》第73条规定：“本宪法的条款，将来有改正必要时，以敕令将议案付帝国议会议决之。”日本该宪法为钦定宪法，其制定出自天皇独裁，故当时制宪者认为宪法修改的动议，亦必纯由天皇保留。