“法规违宪审查建议权”的困境

2003年5月14日，腾彪、俞江和许志永三公民向全国人民代表大会常务委员会提交了一份“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”。这一事件立即引起了国人的普遍关注。没过多久，8月18日，黑龙江省双鸭山市居民盛其芳、马继云向黑龙江省人民政府和省人大常委会提交了一份“请求立即废止《黑龙江省信访收容遣送工作规定》的建议书”；9月，广东省朱征夫等6名省政协委员联名发起提案，建议广东省先行废除劳动教养制度；11月20日，一封由1611名公民签名的《要求对全国31省(市)公务员录用限制乙肝病毒携带者规定进行违宪审查和加强乙肝病毒携带者立法保护的建议书》同时递交到了全国人大常委会、卫生部和国务院法制办……这一系列的事件，不仅使立法法第90条所确认的“法规违宪审查建议权”凸显在人们面前，而且使我们清楚地看到，该项权利大大激发了公民监督立法行为的积极性，并成为推动我国宪法诉讼和违宪审查机制最终建立的强大动力。

　　随着该项权利的频频行使及事态的发展，我们也不得不承认，实践中，该项权利的行使也遭遇了一些困境。
　　首先，审查建议石沉大海，杳无音信。
　　按照立法法、《法规规章备案条例》及各省、自治区和直辖市地方立法条例的规定，法规违宪审查建议提出后，接受建议的机关必须进行研究，研究后，再决定有无必要送有关专门委员会进行审查、提出意见。这说明公民的审查建议提出后，接受建议的机关，首先，必须受理，而不能拒绝；其次，受理以后必须处理，即进行研究，而不能置之不理，但研究以后，是否要把研究结论告诉建议人，以上这些法规都没有规定。实践中，接受建议的机关往往又不把研究结论告诉建议人。这就导致建议人无法知道自己的建议是否被有关机关采纳了，是否被它们研究过了，这样建议书不可避免地就陷入了一种石沉大海，杳无音信的境地，从而所有的建议案都成了没有答复的“悬案”。
　　其次，审查建议无法当然启动违宪审查程序。
　　除了审查建议石沉大海，杳无音信外，我们还需面对一个更大的遗憾，那就是在这么多的法规违宪审查建议案中，竟然没有一例启动了国家的违宪审查程序。
　　在《收容遣送办法》违宪审查建议案中，当全国人大常委会还毫无动静时，国务院很快自觉地将该法规给废除了。国务院的这一举措无疑赢得了国人的普遍赞赏，因为在此公民的审查建议不仅引起了国务院的高度重视，而且还给予了积极的回应，这种民间和政府之间的良性互动关系正是宪政精义之所在。但我们也不能不看到，在此实体正义的要求确实被满足了，但程序正义的要求却被忽略了。因为，三公民提建议的目的不仅仅在于要求废除《收容遣送办法》，更重要的是他们希望借此能启动全国人大常委会的违宪审查程序。
　　与此相比，其它几例审查建议案的情况就更不令人满意了。因为这些建议的提出不仅没有启动违宪审查程序，而且也没有像《收容遣送办法》建议案那样引起立法机关自身的重视和回应。这自然不是这些建议者所希望的结果，因为他们也有着强烈的启动法规违宪审查程序的期望。
　　所以，法规违宪审查建议权虽然使公民获得了一定的启动法规违宪审查程序的权利，但由于这项权利还无法当然启动法规违宪审查程序，这就使得建议者的预期目的往往无从实现。
　　面对困境，我们总得设法摆脱困境，这样我们才能不断进步。况且，法规违宪审查建议权所遭遇的并不是那种让人左右为难的两难困境，我们完全可以通过更周全的制度设计来摆脱这种困境，从而实现建议人的预期目的。
　　1.建立回复机制
　　建议提出后，接受建议的机关理应把建议的处理结果告诉建议人，这不仅是对公民知情权的保障，而且更是使建议权发挥其应有效果的一个不可缺少的制约因素。试想，如果接受建议的机关可以不把建议处理情况告诉建议人，那么公民怎么知道建议有没有被研究过？又怎么能防止接受建议的机关把建议置之不理，或者随便处理呢？
　　这种回复机制的设置技术也不复杂。其实只要全国人大常委会今后再遇到法规违宪审查建议案后，能适时地把建议处理结果告诉建议人，这个制度就可以初步确立起来了。因为我们虽然不是判例制国家，但先例的作用有时是很大的，只要全国人大常委会率先确立了这个先例，那么其它接受建议的机关一般都会紧随其后。然后在这基础上，等以后实践成熟后，再通过立法对此进行具体规范，这样我们所希望的回复机制就可以基本成型了。
　　2.发展为诉权
　　回复机制的建立虽然可以使我们摆脱建议石沉大海，杳无音信的困境，但它并不能使我们摆脱启动违宪审查程序当然不能的困境。要摆脱这个困境，我们必须把建议权发展为诉权。这不仅是权利救济的需要，也是加强立法监督的需要，更是保障公民主体地位和主人翁身份的需要。
　　要把建议权发展为诉权就没有建立回复机制那么简单了。因为诉权同时意味着宪法诉讼制度的建立，而宪法诉讼制度的建立，涉及宪政体制的方方面面，这需要长期的改革积累才能完成。