政府雇员制曾是我国公共部门人力资源管理改革的一种有益尝试与创新，但在实践的过程中存在着定位模糊、准入机制不完善和绩效考核不科学等问题，折射出我国公共部门人力资源开发与管理所面临的现实困境。新的公务员法在此基础上推出了公务员聘任制，它是在政府雇员制实践基础上的继承和发展，是公共部门人力资源管理的制度完善与创新，是我国现行公务员制度的有益补充。
国家公务员制度的建立是现代政府建立和逐步现代化的主要标志，是行政管理专业化发展到一定阶段的历史必然结果。从上个世纪中叶开始的新公共管理运动以来，传统的公务员制度因为缺乏开放性、低效率和回应性差等原因而受到各方面的改革压力，在公务员制度正式建立不久的中国，为了摆脱其中的一些弊端而开始探索用人机制的改革，政府雇员制就是我国一些政府部门人力资源管理改革的一种有益尝试。然而，各地以聘用关系为基础的“政府雇员制”在最初闪亮登场之后,受到了各方面的争议和来自实践方面的种种困难，导致政府雇员制目前已渐归沉寂。笔者认为政府雇员制沉寂的背后并不意味着它的消失，相反，公务员聘任制的实施是对政府雇员制的肯定，是将政府雇员制纳入正式化、组织化、规范化轨道的有益尝试。正是汲取了政府雇员制在实践中的经验和教训，公务员聘任制才得以以一种成熟、规范、稳定和健全的方式出现在《公务员法》的法条中，同时在实践中得以顺利发展。概言之，两者都是我国公共部门人力资源开发与管理的有益探索。
一、 政府雇员制成为公务员体制顽症的治疗药方
自马克思·韦伯以来，许多学者对科层制金字塔官僚结构进行研究，虽然该体制被认为是工业社会下的一种最为完美、最有效率的管理组织结构，但也令人遗憾地发现，这种组织内部存在着种种限制管理效率的规律，如帕金森定律等。美国学者诺斯古德·帕金森通过长期调查研究发现的“帕金森定律”分析了机构人员膨胀的原因及其官场规律：只要在官场中任用了一个不称职的官员，就必定会形成一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。为解决这种体制的局限，各国政府建立了严格的预算控制、编制控制和人事管理制度来克服帕金森现象。而严格的预算控制、编制控制造成了公务员系统内的等级森严、平均分配和懒惰竞赛的负激励等后果，这些与日益专业化、日趋多样化的社会环境要求是不相一致的。为此，政府雇员制作为一种对传统文官制度的替代和探索出现在西方某些国家的历史舞台上，也出现在建立国家公务员制度后的我国一些地方政府中。[page]
20世纪50年代,联邦德国率先开始在公共行政组织中逐步引入政府雇员制;20世纪70年代,美国为解决传统人事管理的弊端,以立法形式建立了政府雇员制,将终身任用模式改为劳工合同的雇佣模式,确立了美国的政府雇员制。[1]20世纪80年代以来,西方发达国家全面展开了旨在“再造政府”的新公共管理运动，“以市场为导向、以能力为本位、以契约为保证、以绩效为依据”的人事行政理念得到大力提倡。对此,经济合作组织发表的一份报告指出:“八十年代末以来,多数经合组织成员国都致力于他们的国家行政管理中人力资源管理的改革。公共部门在经济上的巨大消耗增加了要他们提供具有更高质量和更高效率的服务的要求。这个要求造成的结果就是缩减公共部门的劳动力大军。”[2]政府雇员制正是在这一背景下迅速发展起来的一种新的公共部门人力资源管理制度，是公务员体制顽症的治疗药方。
在一些西方国家的行政管理过程中,通常将包括公务员在内的所有行政公务人员都称之为政府雇员,这是对政府雇员制概念的一种广义理解。狭义的政府雇员是指政府从社会上直接雇用的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面急需的专门人才,以及打字、驾驶、维修、勤务等熟练型、普通技能型的低端工作人员。他们一般不占用行政编制,不直接行使行政权力,按照雇用合同的约定享有权利、履行义务,在一段时间内服务于政府某项工作或某一政府工作部门,他们与实行常任制的公务员共同完成行政机关所承担的行政管理职能和事务。[3]我国各地推出的政府雇员制一般是指后者，也就是说，是一种在市场经济发展日渐完善时期，政府及其部门出于行政管理的现实需要和实现行政管理的目的，以雇用的形式从社会上聘请专门人才从事专业性或辅助性工作的用人制度。
二、 我国政府雇员制的模式与职能
我国政府雇员制的推行始于2002年6月。吉林首先出台了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，该办法将政府雇员定义为“政府根据全局性工作的特殊需要，从社会上雇用的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才，他们不具有行政职能，不行使行政权力，不占用政府行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门”。同时，吉林省人事厅向全国公开招聘省政府公安信息化应用与管理总工程师等三名政府高级雇员。随后，深圳市也出台了《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》，该办法适用于“本市机关、事业单位在核定编制和员额内,以合同形式雇用的人员”。之后，全国很多地方,如上海、武汉、无锡、长沙、珠海、青岛、深圳、北京等地也纷纷开始尝试政府雇员制。[4][page]
从各地的实际运作来看，我国实行的政府雇员制基本上有三种模式：一是吉林模式。即政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门。二是珠海模式。其特点是政府雇员占雇佣单位的人员编制，可以与公务员一起平等地享有休假、工伤、抚恤等福利待遇，但没有相应的行政职务和行政权力。三是深圳模式。深圳模式下的雇员是在全市机关事业单位推行，而不局限在政府机关;雇员占用本单位编制名额，实行占编不入编;高级雇员可以担任行政职务，行使行政管理权。尽管各地在运行模式上存在差异，但又有共同之处：一是推行政府雇员制的层次多元化,有省级、市级也有县(区)级。二是契约化管理，契约化管理意味着政府与雇员双方的权利、义务是以合同的形式来约束，双方在平等、透明、知情的情况下签订合同。三是市场化管理，工资待遇基本按照市场原则定价，较低层次的工勤人员,基本与人才市场接轨,大体上与市场价持平;较高层次的专业技术人员,也是按照市场原则定价,从年薪数万至数十万不等。四是推行政府雇员制法制先行,各地都是先有管理办法、规章以后再具体实施的。[5]
从以上规定和特点中可以看出，各地推行的政府雇员制是一种有别于公务员体制的政府用人制度。它在公务员法出台后不久相继问世，其根本原因是什么呢?这里不妨让我们看看当时的制度设计者们理想中的政府雇员制所承载的期望。一般认为，推行政府雇员制总的目的是为了克服现行公务员体制的弊端，实现政府部门人力资源的合理使用和有效激励。具体而言，政府雇员制具有以下几个方面的功能：
1. 相对便捷灵活的用人制度，满足了政府特殊的用人需求，对公务员管理制度起到了有效补充。我国公务员法确立了公共部门实行凡进必考的原则，几乎每年都会进行公务员招录考试。但由于各种原因，我国公务员队伍中通才多，专业人才少，尤其是一些高新科技专业的人才相对欠缺，而靠政府系统培养又缺乏时间和空间方面的条件。政府雇员制作为一种吸引人才的创新机制，可以在不突破公务员制度的情况下，为政府解决招人、用人、留人的难题，满足了其特殊的用人需求。
2. 基于能力的薪酬制度和福利制度有利于克服政府雇员激励不足的难题。公务员制度以等级制为基础,容易导致“不求有功、但求无过”，墨守陈规，还会造成公务员只重视与上级之间的关系而不追求工作绩效与创新。而政府雇员制通过明确的合同指标衡量工作业绩,将工作实绩与个人薪酬联系,注重结果而非过程控制,这种基于能力的薪酬制度和福利制度促使政府雇员更加关注目标达成和绩效改进,从而也有利于提高整个政府的工作效率。政府公务员作为一种受法律保障的职业，只要无过错基本上就可以终身在职,这样，用人成本是相对比较高昂的，风险也比较大。而政府雇员实行合同制管理,根据工作需要可以决定雇员是否续约或解聘,这就降低了用人单位的用人风险。而失去了就业保障的政府雇员则会因为岗位的得失而加倍地努力工作，市场竞争的压力对政府雇员的工作将产生较好的激励作用。[page]
3. 相对自由流动的人才机制给政府部门带来“鲶鱼效应”，提高了机关整体的工作效率。政府雇员向社会上公开招聘技术人才和高级人才，实际上打破了传统体制下政府与社会之间的人才流动壁垒，建立起政府与社会各界进行人才沟通交流的桥梁。这些高科技前沿一线的人才进入政府系统后，会把大量的社会信息和各种“活情况”带进政府，把一些企业的做法和作风带进政府，往往比较求真务实，注重效率。这对于拖拉、推诿、低效的机关官僚作风是一个很好的冲击。因此，政府雇员制不仅有利于优化政府部门公务员的用人环境，更能够提高政府部门和公务员队伍的整体工作效率。
三、 从政府雇员制到公务员聘任制
理想中政府雇员制度设计的初衷是想借助弹性灵活的用人机制来克服传统文官制的一些痼疾，然而由于制度本身的不完善和政策执行中的问题，政府雇员制目前似乎已归于沉寂。实施政府雇员制的实践表明，我们获得的并不都是理想中的各种正效应，相反有些地方不仅没有达到预期目标，反而遭遇了各种难题。政府雇员制的悄然隐退，主要因为如下一些原因：
1. 政府雇员身份定位的难题导致不仅没有出现鲶鱼效应的正激励，反而使政府雇员群体的工作保障和激励也成为难题。政府雇员究竟该如何定位?是否能够被授予行政权力，承担行政职务?这是伴随着政府雇员制发展一直争论不休的问题。从吉林、上海、武汉、深圳等地的实践情况来看,各地对政府雇员行政权力的限制各不相同。绝大多数都在管理办法或暂行条例中做了明确的禁止和限制,认为政府雇员不同于政府公务员,无论是高级雇员还是一般雇员,其从事的工作主要是技术性和操作性的,通常与政府部门只是短期合作的关系,其身份依旧是体制外人员,不享有公务员的政治地位。[6]大多数地方的政府雇员都没有行政编制，编制问题的无法解决相应地带来了政府雇员在法律保障、福利待遇等方面处在政策的真空地段。而且，不占行政编制、没有行政权力的政府雇员的所有建议,最终还是由具有行政权力的部门领导来决定,政府雇员即便有再高明、再好的建议,最终都可能变成空文而束之高阁,难以发挥应有的作用。这就致使政府雇员制成为地方领导的“形象工程”,反而给政府工作带来不利影响。
2. 过于灵活的用人机制导致了用人方面的不规范，甚至导致用人腐败。各地方政府在实行政府雇员制的过程中,虽然划分了“一般雇员”、“高级雇员”、“资深高级雇员”等层次,但在雇员职位设置、人员聘用和绩效考核等方面仍然缺乏一个相对统一、科学规范的规定和标准。一些地方跟风搞政府雇员制,不根据实际情况确定引进政府雇员的人数导致了新一轮的机构臃肿。例如吉政发〔2002〕21号吉林省人民政府雇员管理试行办法规定:“雇用人选可以由有关专家或领导同志推荐,也可以面向社会公开招聘。凡推荐人选,经省人事厅会同有关部门考核后确定;公开招聘的,由政府主管领导和有关部门领导参加的面试考核确定。”这样的规定看似科学，然而在实际操作中却很可能出现变形现象，使政府雇员的录用和管理趋于混乱,甚至形成某些领导变相安排自己关系的空间，导致用人腐败。[page]
3. 编制管理方面的不配套导致了政府雇员制难以评估成本，导致机构臃肿。有些学者认为，由于政府雇员不占行政编制，只是政府机关为完成特定的工作任务而临时雇用的工作人员，因此，拥有雇员的政府机关的实际工作人数是在机关原有公务员的基础上再加上新增的临时雇员。这样一来，机关的工作人员非但没有减少，反倒有所增加，而且还要为新增人员支付高额的年薪，不仅给机关“增肥”，还加重了纳税人的负担。
4. 政府雇员与公务员之间的相对隔离，使政府雇员制的市场机制逐渐失效，对政府雇员的激励也基本上处于缺位状态。在对政府雇员的绩效考核中，缺乏专业的技术标准和严格的程序,又不适合使用现存公务员系统中的考核标准。这样的状况容易造成一部分政府雇员缺乏竞争意识,安于现状;另一部分则由于对自己工作的付出和成绩没有明确的奖励和回报,工作积极性受到严重影响。
那么，政府雇员制彻底失败了吗?它就这样永远退出了历史舞台?细心观察的人发现，2006年实行的《公务员法》第十六章就“职位聘任”内容明确规定：“机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。聘任合同期限为一年至五年。”这让我们看到政府雇员制并不因作为一种制度尝试遭受实践挫折后退出了舞台，相反，《公务员法》在内容设计上已经为政府雇员制接轨公务员制度提供了平台。虽然不再提“政府雇员”一词，但它的规定和实施却正是对政府雇员制的肯定，是将其正式化、规范化和法制化。
公务员聘任制是政府雇员制的发展结果。我们可以比较一下公务员聘任制与政府雇员制的相同点：第一，两者都是国家公务员任用制度的一种补充形式。委任制是我国公务员最基本的任用制度，无论是聘任制还是政府雇员制都只处于辅助性、从属性的地位。第二，实行聘任制和政府雇员制的目的相同，都是为了满足政府机关对专业技术人才的需求;降低机关用人成本;健全用人机制，增强公务员队伍的生机和活力。第三，在管理方式上，都借鉴了企业管理的成功经验，通过合同制确定人事关系，规定双方的权利和义务。
从某种意义上讲，《公务员法》做出的聘任制规定，是对近些年来政府雇员制的规范，是对改革成果的肯定。同时，从新《公务员法》的相关规定中我们可以看出，公务员聘任制针对政府雇员制的不足进行了发展和规范：第一，针对政府雇员定位难而明确界定了聘任制公务员的身份，即聘任制公务员也是国家公务员。他们在聘期内同委任制公务员一样实行职级工资制，定期增资，同时，还享受国家规定的保险和福利待遇。这样既满足了聘任制公务员追求组织归属感的心理需求，也在某种程度上抑制了他们追求自身短期利益的动机。第二，针对政府雇员制过于灵活和随意的管理规范、考核程序，新的公务员法规定，聘任制公务员可以参照公务员考试录用的程序公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。也就是说，聘任制公务员一般都要采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。在考核上也有比较完善的标准化制度，同其他公务员一样，从德、能、勤、绩、廉五个方面进行考核。严格、公正、公开的录用和考核办法使政府官员失去了利用权力寻租的机会。第三，针对政府雇员制造成新的机构臃肿、加剧财政负担的状况，新的《公务员法》规定聘任制公务员占行政编制，这样即使政府机关使用了聘任制公务员，但机关总人数也不会超出编制限额;规定聘任制公务员虽然执行协议工资制，但工资标准要在机关工资经费限额范围内双方协商决定，因此，不会出现因政府雇员的高额年薪而导致工资总额大幅度增长的现象。此外，合理的薪酬支出扩大了聘任制的应用范围，各级政府都有能力根据工作需要操作实施。[page]
总之，聘任制和政府雇员制都是针对公务员制度缺乏灵活性而产生的新的人事行政制度，是对我国现行公务员制度的有益补充，政府雇员制是在职位聘任制正式颁布实施前的一次尝试，而公务员职位聘任制则是在政府雇员制实践基础上的继承和发展。
四、 我国公共部门人力资源管理的制度完善与创新
由政府雇员制走向公务员聘任制，再到将公务员聘任制这一弹性化的公务员任用方式写入法律，这是我国公共部门人力资源管理不断探索与完善的过程。这一历程说明了我国政府需要这种灵活的用人制度，也表明社会的发展呼唤我们对现有的人事制度进行改革。自《公务员法》颁布至今，全国各地正陆续探索试行公务员聘任制。目前实施范围较大的是对法院系统聘任制书记员的录用，重庆、上海、山西、江苏等省市已经在公务员考试中招录聘任制书记员，2009年公务员招考中最高人民法院也明确列出了“聘任制书记员”的岗位。可以预见，公务员聘任制在我国将有非常美好的发展前景，其顺利发展将会大大促进整个公共部门人力资源的开发和管理。虽然目前尚不足以洞悉公务员聘任制将暴露出的每一个问题，但是我们可以对一些问题未雨绸缪，在践行的过程中不断去完善它，以期取得良好的效果。
首先，从观念方面大胆接受弹性化的人力资源任用制度。雇员制和聘任制作为弹性化的用人制度，都是对传统公务员制度中常任制原则的挑战，它的出现对常任制产生了冲击。在实践中，公务员实行聘任制是将政府雇员制所要解决的问题纳入到了公务员制度这一体系当中，在同一种制度中解决用人问题。《公务员法》的颁布肯定了聘任制，规定对一些专业技术性和辅助性的职位可以运用“聘任”这种弹性化的用人方式，这为政府机关吸引优秀人才，特别是专业技术人才开辟了一条合法的渠道。这需要公务员管理机构更新观念，接受新事物，而作为每一个公务员个体，也需要接受这一新的用人制度，并积极参与。
其次，尽快建立健全有关公务员聘任制的配套细则和法律法规。制度建设是一个系统工程，必须有完善的法律法规体系，既要有规范、严密的程序，又要有有力的保障措施，否则，再好的制度也难以落实。在实践中，中组部、人事部也表示:初步打算制定二十多个配套法规，力争用三到五年时间，基本建立起公务员管理需要的、协调配套的公务员法规体系。[7]有关部门应尽快着手建立和完善聘任制的法律制度，为聘任制的推行提供法律保障。要通过完善各项法律，细化各项规定，加快出台配套细则，明确相关步骤和程序，狠抓各项制度的落实，使聘任制真正走上法制化、规范化、程序化、制度化的轨道。在现阶段，人事争议解决机制、人事程序建设以及有关聘任制公务员解聘之后的完善措施等，都是我国聘任制建设中相对薄弱的环节。这些制度的完善对融入到公务员制度后的聘任制公务员管理具有重要意义。[page]
再次，应充分考虑我国现实国情，不断完善公务员聘任制。聘任制公务员是政府以合同雇用或临时聘用等方式从社会上招聘的各种高层次人才，对这些人才实行的是市场化的管理，因此，在推行聘任制的过程中政府必须树立市场化运作理念，善于运用市场化的手段进行管理。此外，聘任制在我国仍然处于初步的探索阶段，目前这一制度推行的范围还不宜太大，速度也不宜太快。目前，聘任制公务员的招录还应该主要在专业性、技术性以及辅助性的职位中推行，普通职位仍须发掘现有公务员队伍中人才的潜力。各地政府在决定是否要引入聘任制、以及如何确定聘任制公务员的需求和数量等问题上，还要结合自身实际，充分考虑自身的客观现实需要、部门人员结构和财政支付能力等。一方面要确保公务员队伍的基本稳定，减轻财政压力;另一方面，要防止聘任制的引入造成变相扩大政府机关行政人员编制，再次造成行政机构膨胀的现象。还需要指出的是，聘任制的实施不仅仅是其单个制度的运行，它需要在我国深化行政体制改革的背景下，在我国公务员制度改革的土壤中，在市场机制、人才流通机制健全的前提下，不断发展与完善。
参考文献：
[1]韦子平.政府雇员制探究[J].争鸣与探讨,2007,(3).
[2]傅小随.美国政府人力资源开发的实践与观念[J].行政论坛,1998,(5).
[3]莫于川.政府雇员制与政府人力资源管理法治化[N].法制日报,20040813.
[4]胡火明.探索中的中国政府雇员制[J].云南行政学院学报,2004,(4).
[5]广东省人事与人才科学研究所课题组.关于部分地区推行政府雇员制的研究报告[J].中国行政管理,2005,(3).
[6]于芳.政府雇员制失灵的机理探究及控制[J].人才开发,2006,(6).
[7]二十多件公务员法配套法规三到五年内出台
