在我国的制度设计中,针对公务员的选用规范设计了回避制度。所谓回避制度,就是为保证有权机关公正、严格执法,当相关工作人员在行使职权过程中因其与所处理的行政事务有一定利害关系时,根据法律规定的范围和程序,使其回避的一种法律制度。在我国公务员法中确立了任职回避、地域回避和公务回避三种不同但联系紧密的回避制度。本文将重点探讨地域回避。首先,地域回避在中国从古存在至今,有其深刻的历史与现实原因。其次,从国内外对比来看,任职回避与公务回避在国内外的制度设计中均存在,而地域回避却是中国独有的制度设计,仅存在于中国。再次,从制度覆盖对象来看,任职回避与职务回避针对的对象涉及从中央到地方的各个层级,而地域回避仅针对的是县级及县级政权以下的层级。
在公务员管理法律规范中,地域回避是指担任一定职务的公务员,为了公正履行职务,不得在亲属比较集中的原籍地、出生地、成长地任职。《中华人民共和国公务员法》第六十九条规定:“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的,应当实行地域回避,法律另有规定的除外。”再者,“法律另有规定的除外”这一规定主要是指民族自治地方是公务员地区回避的特殊情况,民族区域自治地方的公务员由少数民族干部来担任,符合我国宪法有关少数民族聚集地区实行区域自治的精神及民族特色,不适用地域回避。
2 地域回避制度的历史变迁
地域回避制度最早在汉朝开始施行,到汉武帝时,已经形成习惯法规,即刺史不用本州人,郡国守相不用本郡人,县令长不用本县和本部人。东汉时对地方长官的籍贯限制更加严格,不仅地方官不许用本地人,还颁布了“三互法”,这是迄今所见的中国古代规定行政官员任职回避的第一个成文法规,标志着任官回避制度的正式创立,其规定了“婚姻之家及两州人不得交互为官”目的就是防止地方官互相勾结庇护。
隋朝规定地方官“尽用他郡人”,其中包括县丞、县尉以上官员都应回避原籍。唐代宗永泰六年下诏规定:“不许百姓任本贯州、县及本贯邻县官”。
宋朝也实行了严格的避籍制。避籍是外任官员不得在原籍任职。各路属官不准委派原籍和家住在本路的官员充任。其中主管坑治官员须回避原籍和居住州县。而且有田产的府县区域也必须回避。在司法过程中,京朝官不准被派回乡里主持审讯工作。
元朝早在至元五年(1268年)已提出了避籍问题,但规定不很严格。自元二十八年始对这一制度逐步有所完善。明代地域回避把全国分为三个大区,为使官吏回避本籍,洪武年间规定“南北更调之制,南人北官,北人南官。其后官制渐定,自学官外,不得官本省”,并限制在出生地为官,否则必须改授。[page]
我国的地区回避制度到清朝时发展得较为成熟。清政府建立了一整套比较完整的地区回避制度。涵盖了京官地区回避,外官地区回避,候选官地区回避,寄籍人员地区回避,武官地区回避等内容。此外,由于河员和盐官是事关清朝经济命脉的两大行政系统,所以务必实行地区回避。其中,在雍正十三年以前,地区回避的对象只限于知县以上。到了雍正十三年,又规定:“各省佐贰杂职,驻扎地方在原籍五百里以内者,亦令回避。”从而使防范的对象大大增加。而且清朝对于各级官员有无违反地区回避的审查也作了较细致的规定,实施也比较严密细致认真。
历史中的地域回避制度的产生,具有一定的合理性,在防止地方割据、巩固皇权、整顿吏治等方面起着积极的作用。同时,地域回避有其无法超越的历史局限性。中国古代社会地方势力割据、吏治腐败的根源在于国家权力的配置上。皇族垄断国家权力,随意分封官职,往往打破了这种地域回避的限制;同时,统治阶级内部各种政治势力的角逐,一时得势的派别总是党同伐异,从而使这一制度的权威性受到极大冲击。因而地域回避无法在根源上消除权力运行中的问题。
3 当代社会中施行公务员地域回避制度的效应
能否做到公正和廉洁,关系到政府的形象和威望,关系到人民对政府的信任。现今的公务员地域回避制度在权力运行中仍然发挥着重要功能,但也存在一定问题。客观地解读公务员地域回避制度的效应,有助于全面理解公务员地域回避制度,更好地分析其在转型中国县域治理中的走向。公务员地域回避制度是依据中国传统文化而做的一项制度安排,在干部人事管理中,体现了一定的积极意义,主要表现在:
(1)有利于克服传统社会中的人情关系的束缚。我国的传统人情关系网络主要覆盖在县乡范围,尤其是乡镇,县乡的主要领导异地任职,有助于他们克服已有的人情关系束缚,顺利开展工作。同时,实行地域回避,避免了公职人员和自己的许多亲属在一起,为任职回避和公务回避创造了一个良好的环境,从而使三者均得到较好实施,保证回避制度的作用充分发挥。
(2)有助于地方领导观念的转变。地方干部固然熟悉本地风俗人情,但长期在本地工作,易受到已有思维方式的束缚,不了解外地的信息。引入外地领导则能更好地带来新的工作作风与思维方式,便于扩展视野,对于所在地的政策执行也是种外在的纠正力量。
(3)一定程度上遏止腐败,从揭露的官员腐败典型案例分析,其中为亲友牟利是腐败的表现之一。干部异地任职,一定程度上可以割断领导干部与亲友的空间距离,有效地防止建立关系网、形成裙带风及其它不健康的官场潜规则。[page]
公务员地域回避制度在产生正的效应同时,也产生负的效应,主要表现在:
(1)地域回避导致地方官员变动太快,在一定程度上导致地方官任职不稳定,产生通常所说的“短期行为”。地方经济社会发展是一个长期的过程,当前许多乡镇、县级领导一地任期仅仅在两年左右,甚至更短,致使许多干部急于求成、求稳,改革创新动力不足。
(2)异地任职导致许多干部由于不了解地方特定风土习俗而难以开展工作。异地任职的领导往往将本地的经验移植到任职地,由于“水土不服”,工作难以展开,甚至引发干群、上下级之间的紧张关系。
(3)县乡的地域回避导致许多“走读干部”的出现。由于现在交通方便,出于干部任职的期限制、家庭生活的便利考虑,异地任职干部大多不愿在任职地重新安家,而实行“走读”,从而不能很好地了解民情,传达民意,往往只注重于听汇报、看数据,从而导致脱离群众、脱离实际。
4 结合中国现实,对地域回避制度的分析思考
通过对地域回避制度的历史与现实社会环境分析,我们有必要对这一制度进行深刻的分析思考。
(1)与当代西方发达国家基层自治地区的相关制度规定对比,各国对公务员回避制度的规定都是职务回避和公务回避,而不涉及地区回避,甚至有着截然相反的规定。在美德英法等国的规定中,其地方行政首长的候选人基本上必须是在本地居住满一定期限的公民。这种制度规定是因为,在西方民主政治国家,一切公职人员都向选民负责,选票决定了官员的去留,没有一个可以把他们随意任免调遣的制度,官员必须代表选区内绝大部分居民的利益,必须根据选区内多数选民的利益作出决策。
(2)地域回避制度在一定程度上与选举制度相悖。我国现行的选举法规规定县、乡的主要领导由人民代表选举产生,而依据地域回避的规定,县乡的主要领导要实行地域回避,这就导致按照选举程序确立的候选人超出本地选民及人大代表的了解范围,代表们不得不在“无知”的前提下作出的选择,从而在一定程度上导致选举之前候选人与选民之间难以建立信任关系。从而选民实质意义上的选举权被无形中剥夺。同时,这种行政官员与民众之间的不信任,也使政府部门制定的方针、政策可能难以得以切实贯彻和执行。
(3)我国的地域回避制度是建立在传统的人情关系社会基础上的,目前我国正处于从人情关系社会向法治社会的转型。制度的社会环境是制度生存与发展的客观条件,决定了人们所能够进行选择的空间。制度总是被一定社会环境中的人所使用,随着社会环境的变迁,制度必须进行适应性的变革,并逐渐以新的制度替代原有的制度。我国现行公务员管理制度一直保存地域回避制度正是基于“熟人社会”这个社会基础的判断而做出的选择。法治社会是一个“陌生人”社会,陌生人社会关系的调节器是法律,转型中国要更注重法制的完善与执行,通过权力运行的公开、监督制度来预防公务员因亲情关系而可能发生的腐败。5结语[page]
地域回避制度是我国特定历史时期的制度安排,在历史上曾经发挥了重要作用。从目前中国的现实状况分析,从中央到地方,地域回避这一制度设计仍有其存在的社会环境及群众认可度。但在很多地方,违背地域回避制度规定的现象仍然存在。当然我们并非认为完全实行了地域回避就能彻底抑制腐败。作为一种值得研究与反省的制度,要使其真正发挥作用,还必须同时依赖全社会法制的健全、官吏乃至全民自身道德素质的提高和强大的舆论监督等。在中国的县域治理中,地域回避有其深厚的历史土壤。当前处于转型时期的中国是一个“半熟人半陌生人”的社会,地域回避在当前依然有其存在的其合理性。然而随着民主与法制的健全及制度的不断发展与完善,地域回避也面临着它在新时期的路径选择。随着改革开放的不断深入,社会交往与人员流动的通畅与增多,在一个开放、民主、法制的中国社会,地域回避制度原有的功能随着权力运行方式转变和权力监督机制的完善,会逐渐丧失其存在的社会基础,从利用本土资源角度出发,在权力监督机制完善的前提下,应该鼓励公务员任职本土化。
