(1)有利于克服传统社会中的人情关系的束缚。我国的传统人情关系网络主要覆盖在县乡范围,尤其是乡镇,县乡的主要领导异地任职,有助于他们克服已有的人情关系束缚,顺利开展工作。同时,实行地域回避,避免了公职人员和自己的许多亲属在一起,为任职回避和公务回避创造了一个良好的环境,从而使三者均得到较好实施,保证回避制度的作用充分发挥。
(2)有助于地方领导观念的转变。地方干部固然熟悉本地风俗人情,但长期在本地工作,易受到已有思维方式的束缚,不了解外地的信息。引入外地领导则能更好地带来新的工作作风与思维方式,便于扩展视野,对于所在地的政策执行也是种外在的纠正力量。
(3)一定程度上遏止腐败,从揭露的官员腐败典型案例分析,其中为亲友牟利是腐败的表现之一。干部异地任职,一定程度上可以割断领导干部与亲友的空间距离,有效地防止建立关系网、形成裙带风及其它不健康的官场潜规则。
公务员地域回避制度在产生正的效应同时,也产生负的效应,主要表现在:
(1)地域回避导致地方官员变动太快,在一定程度上导致地方官任职不稳定,产生通常所说的“短期行为”。地方经济社会发展是一个长期的过程,当前许多乡镇、县级领导一地任期仅仅在两年左右,甚至更短,致使许多干部急于求成、求稳,改革创新动力不足。
(2)异地任职导致许多干部由于不了解地方特定风土习俗而难以开展工作。异地任职的领导往往将本地的经验移植到任职地,由于“水土不服”,工作难以展开,甚至引发干群、上下级之间的紧张关系。
(3)县乡的地域回避导致许多“走读干部”的出现。由于现在交通方便,出于干部任职的期限制、家庭生活的便利考虑,异地任职干部大多不愿在任职地重新安家,而实行“走读”,从而不能很好地了解民情,传达民意,往往只注重于听汇报、看数据,从而导致脱离群众、脱离实际。
4 结合中国现实,对地域回避制度的分析思考
通过对地域回避制度的历史与现实社会环境分析,我们有必要对这一制度进行深刻的分析思考。
(1)与当代西方发达国家基层自治地区的相关制度规定对比,各国对公务员回避制度的规定都是职务回避和公务回避,而不涉及地区回避,甚至有着截然相反的规定。在美德英法等国的规定中,其地方行政首长的候选人基本上必须是在本地居住满一定期限的公民。这种制度规定是因为,在西方民主政治国家,一切公职人员都向选民负责,选票决定了官员的去留,没有一个可以把他们随意任免调遣的制度,官员必须代表选区内绝大部分居民的利益,必须根据选区内多数选民的利益作出决策。[page]
(2)地域回避制度在一定程度上与选举制度相悖。我国现行的选举法规规定县、乡的主要领导由人民代表选举产生,而依据地域回避的规定,县乡的主要领导要实行地域回避,这就导致按照选举程序确立的候选人超出本地选民及人大代表的了解范围,代表们不得不在“无知”的前提下作出的选择,从而在一定程度上导致选举之前候选人与选民之间难以建立信任关系。从而选民实质意义上的选举权被无形中剥夺。同时,这种行政官员与民众之间的不信任,也使政府部门制定的方针、政策可能难以得以切实贯彻和执行。
(3)我国的地域回避制度是建立在传统的人情关系社会基础上的,目前我国正处于从人情关系社会向法治社会的转型。制度的社会环境是制度生存与发展的客观条件,决定了人们所能够进行选择的空间。制度总是被一定社会环境中的人所使用,随着社会环境的变迁,制度必须进行适应性的变革,并逐渐以新的制度替代原有的制度。我国现行公务员管理制度一直保存地域回避制度正是基于“熟人社会”这个社会基础的判断而做出的选择。法治社会是一个“陌生人”社会,陌生人社会关系的调节器是法律,转型中国要更注重法制的完善与执行,通过权力运行的公开、监督制度来预防公务员因亲情关系而可能发生的腐败。5结语
地域回避制度是我国特定历史时期的制度安排,在历史上曾经发挥了重要作用。从目前中国的现实状况分析,从中央到地方,地域回避这一制度设计仍有其存在的社会环境及群众认可度。但在很多地方,违背地域回避制度规定的现象仍然存在。当然我们并非认为完全实行了地域回避就能彻底抑制腐败。作为一种值得研究与反省的制度,要使其真正发挥作用,还必须同时依赖全社会法制的健全、官吏乃至全民自身道德素质的提高和强大的舆论监督等。在中国的县域治理中,地域回避有其深厚的历史土壤。当前处于转型时期的中国是一个“半熟人半陌生人”的社会,地域回避在当前依然有其存在的其合理性。然而随着民主与法制的健全及制度的不断发展与完善,地域回避也面临着它在新时期的路径选择。随着改革开放的不断深入,社会交往与人员流动的通畅与增多,在一个开放、民主、法制的中国社会,地域回避制度原有的功能随着权力运行方式转变和权力监督机制的完善,会逐渐丧失其存在的社会基础,从利用本土资源角度出发,在权力监督机制完善的前提下,应该鼓励公务员任职本土化。
