从一起案件谈人事争议仲裁的完善

从一起案件谈人事争议仲裁的完善「案情简介」申请人翟某原系被申请人某石油化工厂工程师，因被申请人未按干部退休待遇办理退休手续，于1998年6月11日向某省人事争议仲裁委员会申请仲裁，请求确认其干部身份、恢复其合法权益、赔偿其经济及精神损失。该省人事争议仲裁委员会依法组成了仲裁庭，经调解无效后，于1999年6月15日作出了书面裁决：一、申请人翟某的聘用干部手续未经县（市）以上政府人事部门鉴证备案，不能享受中组部、人事部人法发[1991]5号和省委组织部、省人事厅人[1992]45号文规定的有关待遇。二、本案受理费50元由申请人翟某承担。

　　人事争议仲裁是根据人事部于1997年8月8日发布的《人事行政争议处理规定》（以下简称《规定》）而建立起来的一种行政仲裁制度。应该说，这是我国人事行政民主化、法治化的重要步骤和标志。然而，由于我国的人事争议仲裁刚刚起步，存在的问题还比较多，有待作认真、深入的研究。本文拟结合案例，对有关程序问题作一探讨。

　　一、人事争议

　　（一）人事争议的范围

　　本案申请人与被申请人之间的争议是个人与企业之间的干部聘任争议。根据《规定》第2条第3项的规定，该争议属于人事争议仲裁的范围。因此，该省仲裁委员会予以受理，并组成仲裁庭作出仲裁并没有什么不对。但值得讨论的是《规定》第2条第3项的规定，及第2项关于事业单位与工作人员之间的聘任合同争议也属于人事争议的规定。

　　从理论上说，人事争议是一种行政争议，即国家机关运用行政权，对内部国家公职人员实施行政行为所发生的争议。从这一意义上说，事业单位、企业与个人之间的聘任争议，并不是人事争议，《规定》的规定并不科学。尤其是在我国已经从计划经济向市场经济转变后的今天，企业、事业单位的概念将逐渐消失，并为法人的概念所代替，我们却仍然将企业、事业单位与个人之间的争议规定为人事争议，显然不符合时代发展的潮流，不能适应市场经济发展的需要。

　　从立法上说，我国《劳动法》及《劳动争议处理条例》明确规定，企业与个人之间的聘任争议属于劳动争议，由劳动争议仲裁委员会仲裁；事业单位与个人之间的聘任争议，可参照企业与个人之间的劳动争议进行仲裁。也就是说，《规定》与《劳动法》及《劳动争议处理条例》的规定是相抵触的。《规定》只是一个规章，崐《劳动法》是法律，《劳动争议处理条例》是行政法规。作为规章，根据《宪法》和《国务院组织法》及《法规规章备案登记规定》的规定，就不得与法律和行政法规相抵触。如果有抵触，则应当以法律、行政法规的规定为准，并且国务院有权对该规章予以撤销或变更。也就是说，《规定》的上述规定本身是违法的。

　　总之，无论从理论上还是从立法上说，企业、事业单位与个人之间的聘任争议，不能规定为人事争议，而属于一种劳动争议。

　　（二）人事争议的处理

　　人事争议既然是一种行政争议，那么对人事争议的处理就不能适用调解的原则。这是因为，国家机关对国家公职人员的人事处理权是一种行政权，不能任意放弃或转让。调解是双方当事人互让互谅为前提的。既然作为人事争议一方当事人的国家机关的行政权是不能放弃或转让的，那么也就丧失了调解的基础，不存在调解的前提。因此，处理国家行政机关与公民、法人或其他社会组织之间行政争议的《行政复议法》和《行政诉讼法》都规定，不适用调解原则，只有赔偿案件例外。但是，《规定》第14、15条却规定了对人事争议的调解，并且将调解作为仲裁的先行、必经程序。这显然也是不科学的。

　　二、仲裁期限

　　《规定》第23条明确规定：“仲裁庭处理人事争议案件，一般应当在仲裁庭组成之日起60日内结案。案情复杂需要延期的，经仲裁委员会批准，可以适当延期，但是延长的期限不得超过30日。”就本案来说，早已大大超过法定仲裁的一般期限崐和延长期限。因为，根据《规定》第13条的规定，本案的仲裁庭至迟应当在1998年7月3日组成。由此可以推算，本案的一般仲裁期限届满之日是1998年9月1日，延长仲裁期限届满之日是1998年10月1日。但实际上，本案的裁决时间却在1999年6月15日，比延长期限还超过8个多月。之所以发生这一情况，是因为1998年该省发生特大洪水，省直机关（包括仲裁委员会所在的省人事厅）的大量工作人员被抽调去抗洪救灾，无法正常开展工作。这就给我们提出了以下问题：人事争议仲裁能否适用《规定》所没有规定的司法上的不可抗力规则？本案中是否存在不可抗力？

　　我们认为，《规定》对人事争议处理程序的规定比较简单，是远远不能适应实际需要的。它只是对处理人事争议特殊程序规则的规定，许多其他程序规则（如证据规则等）并没有规定。因此，适当地参照适用其他程序规则，尤其是司法规则，是可以的和必要的。也就是说，人事争议仲裁可以参照适用司法上关于因不可抗力而延期审理的规则。

　　我们认为，一个案件中是否存在不可抗力，关键是自然灾害等是否与该案件的当事人及正常的仲裁活动有直接的关系。如果存在直接关系，则构成该案的不可抗力，否则就不能。在本案中，尽管仲裁庭所在机关并没有被洪水所围困和冲毁，本案仲裁员及当事人也没有受洪水的威协。但是，所在地市及全省沿江人民的生命、财产正在受洪水的威协。在这种紧急情况下，停止原来的正常工作，进行抗洪救灾，是当时的首要和紧迫任务。因此，本案中的仲裁组织停止仲裁工作，同洪水有直接的关系，应当认定为存在不可抗力。但问题是，抗洪到1998年8月底就结束了，灾后的紧急安置到1998年底也基本结束了，此后是否仍然存在不可抗力呢？我们认为，本案的不可抗力到1999年1月就已经消除了，应当及时恢复对本案的仲裁工作。但是，仲裁庭到1999年6月15日才作出书面裁决，显然已经严重超过了仲裁期限，构成了《规定》第27条第1项所载明的仲裁程序的违法。

　　三、权利告知

　　为了保障当事人的合法权益，裁决者就必须向当事人告知其所具有的权利。根据《规定》，当事人在人事争议仲裁中的权利主要有：亲自参加仲裁活动或委托代崐理人参加仲裁活动的权利，申请仲裁员回避的权利，质证、辩论权，得到公开和及时仲裁的权利，及对仲裁裁决的复议权，等。对这些权利，仲裁庭都应当依法告知双方当事人。然而，在本案中，仲裁庭既没有告知申请人委托代理人的权利，也没有告知申请人申请回避的权利，更没有告知申请人公开、及时仲裁的权利。[page]

　　我们已经在前文中指出，仲裁庭可以参照适用关于不可抗力延期审理的司法规则。但是，仲裁庭却必须以书面的形式告知当事人延期的根据、理由、期限和仲裁委员会的批准决定，而不能简单地说“现在一时裁不了了”、“等过了抗洪再说”。在本案中，仲裁庭只是以口头形式告知申请人“现在一时裁不了了”、“等过了抗洪再说”，显然不能被认定为有效告知。

　　《规定》第16条规定：“仲裁应当开庭进行。当事人协议不开庭，或者仲裁庭认为不宜开庭的，可以书面仲裁。”根据这一规定，意味着人事争议仲裁以开庭为原则，书面裁决为例外；赋予了当事人具有得到公开仲裁的权利。书面仲裁必须以崐当事人协议不开庭或仲裁庭认为不宜开庭为条件。在本案中，当事人双方并不存在不开庭的协议，进行书面仲裁只能是“仲裁庭认为不宜开庭”。但一般而言，这里的“不宜”是指涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私。我们认为，本案显然并不存在不宜开庭仲裁的情况，仲裁庭进行书面仲裁显然严重违反了法定仲裁程序，侵犯了当事人得到公开仲裁的权利。更何况，即使存在不宜开庭的情况而进行书面仲裁，也应当以书面形式向当事人告知书面仲裁的根据、理由。但仲裁庭并未告知申请人。这也是违反仲裁程序的。

　　四、仲裁裁决

　　（一）裁决依据

　　《规定》第3条规定：“当事人在人事争议处理中的地位平等，适用法律、法规平等。”第14条规定：“仲裁庭处理人事争议应先行调解，在查明事实、分清责崐任的基础上促使当事人双方自愿达成协议。协议内容不得违反法律、法规。”根据上述规定，说明仲裁裁决的依据是法律和法规。但在本案中，仲裁裁决却没有适用崐任何法律、法规，所适用的是中组部、人事部文件和省委组织部、省人事厅的文件。人事部所制定的规范性文件可认定为规章，但省人事厅所制定的规范性文件却连规章都谈不上，而党组织所制定的文件只能算政策。因此，本案的仲裁裁决的依据是错误的。

　　通过本案，我们也可以发现这样的问题，即人事行政领域法律、法规极少、很不健全，有待今后加强。在人事行政领域更多的是党的政策。政策能否作为人事行政及人事争议仲裁的依据？这是一个重大的理论问题，本文暂不拟讨论。在本案中，既然《规定》并未规定政策可作为仲裁裁决的依据，那么仲裁裁决也就不能以仲裁为依据。

　　（二）有效保护

　　《规定》第1条规定：“为公正及时地处理人事争议，保护单位和个人的合法崐权益，保证单位和个人依法行使权利，维护社会稳定，制定本规定。”这既是制定该《规定》的宗旨，也是人事争议所要达到的效果。在本案中，人事争议在表面上得到了解决，而实质上权利义务及责任并没有得到明确。申请人翟某的聘用干部手续未经县（市）以上政府人事部门鉴证备案，是申请人的责任还是被申请人的责任？如果是被申请人的责任，则申请人享有什么样的权利？本案的仲裁裁决回避了这一必须作出回答的实质问题。这一问题的回避至少会导致以下问题：第一，人事争议并没有得到真正处理，个人的合法权益并没有得到有效保护，人事争议仲裁的效果并没有达到。第二，影响了公众对人事争议仲裁的信任，及人事争议仲裁的公正性。第三，对不办理鉴证手续这一违法行为的容忍和放纵，将诱使有关机关故意不办理鉴证手续。如果是这样，那么人事争议仲裁又有什么意义呢？

　　（三）裁决事项

　　人事争议的仲裁裁决犹如其他仲裁裁决和司法判决一样，应当针对申请人的请求作出法律上的结论。在本案中，申请人的请求有两项，即请求确认其干部身份、恢复其合法权益及赔偿其经济及精神损失。本案裁决只就第一项请求即确认其干部身份、恢复其合法权益问题作出了裁决，对第二项请求即赔偿其经济及精神损失并未作出裁决。尽管在申请人的第一项请求得不到支持的情况下，第二项请求也必然得不到满足，但既然申请人提出了这一请求就应当有裁决。

　　最后，我们相信随着我国依法行政的推行，人事争议仲裁案件将日益增多，人事争议仲裁法制也将日益完善。叶必丰