行政赔偿范围与标准是行政赔偿制度中的重点问题，也是行政审判理论与实践中值得探讨的热点、难点问题。本文依据国家赔偿法和最高法院有关司法解释的规定，拟就行政赔偿范围与标准若干问题作些分析探讨。
一、行政赔偿的范围问题
(一)行政赔偿范围的基本涵义。依国家赔偿法规定，所谓行政赔偿范围，是指国家承担行政赔偿责任的领域。所谓行政赔偿，是指行政主体(包括国家行政机关、法律法规授权的组织、受行政机关委托的组织及其工作人员)在行使行政职权过程中，违法侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害时，由国家通过赔偿义务机关向受害人赔偿的制度。行政赔偿范围是行政赔偿制度中的首要问题和核心问题。它既表明国家对哪些行政侵权行为造成的哪些损害予以赔偿，对哪些行为造成的损害不予赔偿，也表明公民、法人和其他组织对哪些行政侵权行为造成的哪些损害，有权请求赔偿义务机关给予行政赔偿。审判实践中正确把握行政赔偿范围，首先应注意正确区分行政赔偿与相关概念的区别：
其一，正确区分行政赔偿与行政补偿的界限。行政补偿是指因行政主体的合法行政行为对相对人所造成财产上损失而给予弥补和救济。行政赔偿与行政补偿的主要区别为：一是产生原因不同。行政赔偿是行政主体在行使行政职权过程中，因违法侵犯相对人的人身权或财产权而产生的赔偿责任。而行政补偿则是国家为社会公共利益的需要，因实施行政公益行为致使一定范围内的相对人财产权受到损害而产生的补偿责任。因行政公益行为(如土地征用行为、蓄滞洪区运用行为)缺乏违法性，国家本可不承担补偿责任，但基于公共负担均等原则，国家才给予一定的补偿。二是适用范围不同。行政赔偿的范既包括受害人受到的人身权损害，也包括受到的财产权损害。而行政补偿的范围仅限于财产权的损失。三是适用对象不同。行政赔偿的对象是特定的，不具有普遍性。而行政补偿的对象在多数情况下是不特定的，因而带有普遍性。四是适用目的不同。适用行政赔偿的目的是为了挽回已经产生的违法后果，使受害人的合法权益得到恢复或弥补。而行政补偿的适用，则以增进社会公共利益和适当弥补受损害人的财产损失为目的。五是请求救济时间不同。行政赔偿发生在实际损害产生之后，即无损害就无赔偿，只有相对人人身权或财产权受到行政主体违法侵权行为侵害后，受害人方能请求行政赔偿。而在行政补偿中，相对人既可以在其财产被征用前，请求行政主体事先支付补偿金，也可以在财产受到损失后，请求补偿。六是解决争议途径不同。因行政赔偿发生争议时，赔偿请求人依法可以通过行政复议、行政诉讼途径解决争议，获得救济。而行政补偿即使发生争议，一般也不通过行政复议、行政诉讼途径解决，而由补偿请求人与行政主体通过协商自行解决。[page]
其二，正确区分行政赔偿与行政机关法人赔偿责任的界限。行政机关法人赔偿责任是指行政机关法人在进行民事活动中，因过错侵害公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，所应承担的民事赔偿责任。这两者的主要区别在于：一是产生原因不同。行政赔偿责任因行政主体违法侵犯相对人人身权或财产权而产生。而行政机关法人赔偿责任属于民事责任的范畴，是行政机关法人在进行民事活动中，因民事侵权行为或违反合同义务而产生。二是归责原则不同。行政赔偿的归责原则是违法原则，只要行政主体客观上实施了违法侵权损害相对人人身权或财产权的行为，不论其主观上是否有过错，国家都应承担行政赔偿责任。而行政机关法人赔偿一般则以过错为归责原则，在多数情况下，只有行为人主观上有过错才可能承担赔偿责任。三是责任性质不同。行政赔偿是一种特殊的由国家通过赔偿义务机关承担赔偿义务的行政责任。而行政机关法人赔偿责任则是一种由行为人自行承担赔偿义务的民事责任。四是赔偿范围不同。行政赔偿的范围包括受害人的人身权和财产权损害，国家赔偿法采用法定原则，对行政赔偿范围作出了明确界定。而行政机关法人赔偿责任，除法律另有规定外，实行“损赔相当”原则，既要赔偿直接损失，也要赔偿间接损失。五是赔偿义务主体不同。行政赔偿实行赔偿主体与实际履行赔偿义务主体相分离的原则，即其由国家赔偿法所规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。而行政机关法人赔偿责任的主体和实际履行赔偿义务主体是一致的，实行谁侵权就由谁承担赔偿责任的原则。六是适用法律不同。行政赔偿的范围适用国家赔偿法有关规定。而行政机关法人赔偿的范围则适用民法通则、合同法有关规定。
(二)国家应予行政赔偿的范围。从国际范围看，现代各国行政赔偿的范围不尽相同。如德国、瑞士规定受害人在物质方面受到的损害，行政机关应予赔偿，在精神方面受到的损害，行政机关也应予以赔偿。即其行政赔偿的范围均包括物质和精神损害。美国、日本对受害人在财产方面受到的损害，明确规定应予赔偿，但对精神方面受到的损害是否赔偿并未明确。法国行政法院认为，物质发生损害已获赔偿者，不得再请求精神上之损害赔偿，惟被害人仅有精神上之损害，而无物质上之损害者，得就就损害部分请求赔偿。我国国家赔偿法从我国具体国情出发，并在借鉴和总结现代各国行政赔偿立法成功经验的基础上，采用法定原则，从保护人身权和财产权两个方面界定了行政赔偿的范围。
1、侵犯人身权的赔偿范围。按国家赔偿法第3条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有以下侵犯人身权情形之一的，受害人有权向赔偿义务机关请求行政赔偿：(1)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的强制措施的;(2)非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的;(3)以殴打等暴力行为或唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的;(4)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;创造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。[page]
2、侵犯财产权的赔偿范围。依国家赔偿法第4条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有下列侵犯财产权情形之一的，国家应当承担赔偿责任：(1)违法实施罚款、吊销许可证和执照，责令停产停业、没收财物等行政处罚的;(2)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;但)违反国家规定征收财物，摊派费用的;但)造成财产损害的其他违法行为。这里的“违法行为”，既包括行政机关对符合法定条件的申请人拒绝颁发证、执照或不予答复等违法行为，也包括行政机关拒绝履行保护公民、法人和其他组织人身权、财产权的法定职责或对保护申请不予答复以及其他违法行为。
(三)国家不予行政赔偿的情形。根据我国国家赔偿法第5条规定，属于下列情形之一的，国家不承担行政赔偿责任，相对人不得提起行政赔偿诉讼：
1、行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为。这里的“个人行为”，是指行政机关、法律法规授权的组织、受行政机关委托的组织的工作人员实施的与行政职权无关的涉及个人情感、利益等因素的行为。实践中判断行为人某一行为是属于行使职权的职务行为，还是属于个人行为，不仅应考虑行为的时间、地点，以及行为人实施行为的名义，而且还应考虑行为与职权之间是否存在内在联系，只有综合考虑这些因素，才能正确地判断其行为的属性。如果属于行为人个人行为，对他人造成了人身或财产损害，则国家不负行政赔偿责任。
2、因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的。实践中应注意的是，因受害人自己的行为造成的损害，国家不予行政赔偿必须同时具备以下两个条件：一是受害人主观上有故意，且其故意行为是导致行政主体实施侵权行为的直接和全部原因;二是损害的发生完全是受害人自己的故意行为所引起的，国家才不予赔偿。如果部分损害是受害人自己行为所致，部分损害是行政主体违法侵权行为所致，则国家应给予部分赔偿。
3、法律规定的其他情形。这里的“法律”，仅指全国人大及其常委会通过的法律，不包括行政法规、规章。实践中，如果属于法律规定的意外事件、正当防卫或紧急避险等而造成相对人人身或财产损害的，国家不承担赔偿责任。
此外，根据国家赔偿法第30条的规定，国家对受害人遭受名誉权、荣誉权等精神损害的，也不承担赔偿责任。但赔偿义务机关应当在行政侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，予以精神慰籍。我国国家赔偿法未将精神损害纳入行政赔偿范围，这主要是基于以下因素：[page]
一是现阶段我国财政实力还不雄厚，从财政负担能力有限的现实国情出发，在行政赔偿制度确立初期不宜将赔偿范围规定得过于宽泛;二是精神损害的损害程度难以精确地计算，将这种损害换算成 为物质损害进行赔偿更加困难;三是精神损害是一种可复性的损害，对行政相对人造成此种损害的，有关行政机关可以通过恢复名誉、赔礼道歉等精神慰籍的方式在一定程度上消除消极影响;四是国外大多数国家行政赔偿范围了仅限于物质损害，而不包括精神损害。
二、行政赔偿的标准问题
所谓行政赔偿标准，是指确定行政赔偿义务机关对受害人损害赔偿数额的计算依据和准则。从现代各国的实际情况看，行政赔偿标准主要有以下三种标准：
一是惩罚性标准。即行政赔偿义务机关除向受害人支付足以弥补损失的赔偿费用外，还应向其支付惩罚性赔偿费用。在这种情况下，受害人实际得到的赔偿金大于其所受到的实际损失。
二是补偿性标准。即行政赔偿义务机关支付给受害人的赔偿金以其所受到的损失为标准，即根据受害人遭受损失的程度，给予相应的补偿。这种情况下，受害人得到的赔偿金基本上等于其实际受到的损失。
三是抚慰性标准。即国家只能在受害人所受到的实际损失范围内尽可能地给予赔偿。因此，行政赔偿义务机关不可能对受害人的实际损失给予充分的补偿。在这种情况下，受害人所实际得到的赔偿金一般小于其实际损失。我国法律过去对行政赔偿标准并未作出明确规定，以致实际中对此认识和做法不一。为统一执法，合理赔偿受害人损失，国家赔偿法根据我国财政的实际情况和受害人受到损害的不同情形及程度，采取补偿性标准与抚慰性标准相结合的方式，确定了相应的赔偿标准。
(一)人身自由权损害的赔偿标准。公民人身自由受到行政主体违法侵权行为侵犯的，按日赔偿一定数额赔偿金。即行政主体违法拘留、非法拘禁或;者以其他方法非法剥夺公民自由，侵犯公民人身自由权的，应当按日赔偿一定数额的赔偿金，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。上年度职工日平均工资的数额，以国家统计局发布的数据为准。
(二)生命健康权损害的赔偿标准。公民生命健康权受到行政主体违法侵权行为侵犯的，既赔偿直接损失，又赔偿间接损失。其具体赔偿标准为：1、造成公民身体伤害的，应当支付医疗费、以及赔偿因误工减少的收入。减少的收人每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，最高额为国家上年度职工年平均工资的5倍;2、造成公民部分或者全部丧失劳动能力的，应当支付医疗费、以及残疾赔偿金。残疾赔偿金根据丧失劳动能力的程度确定，部分丧失劳动能力的最高额为国家上年度职工年平均工资的10倍，全部丧失劳动能力的为国家上年度职工年平均工资的20倍，对其抚养的无劳动能力的人，还应当支付生活费;3、造成公民死亡的，应当支付残废赔偿金、丧葬费，总额为国家上告诫职工年平均工资的20倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费。生活费的发放标准参照当地民政部门有关生活救济的规定办理。被扶养人是未成年人的，其生活费应当给付至18周岁止，其他无劳动能力的人，生活费应给付至死亡时止。[page]
(三)财产权损害的赔偿标准。行政主体违法行政职权侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，只赔偿直接损失，不赔偿间接损失。这里的“直接损失”是指由于行使主体违法行使职权所直接造成的已经发生的实际损失。财产权损害的具体处理方法和赔偿标准是：1、处罚款、追缴、没收财物或者违反国家规定征收财物、摊派费用的，返还财产。2、查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损失的，按照损害程度给付相应的赔偿金;造成财产灭失的，给付相应的赔偿金。3、应当返还的财产已经损坏，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金;造成财产灭失的，给付相应的赔偿金。4、财产已经拍卖的，给付拍卖所得的价款。5、吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。这里“经常性费用开支”是指企业和个体工商户营业或生产用房的房租、水电费、职工工资、仓储费用等。如果应当赔偿个体工商户本人因此而减少的收入，则应以上年度职工日平均工资计算。6、对财产权造成其他损害的，也均只赔偿直接损失，不赔偿间接损失。值得一提的是，国家赔偿法所规定的行政赔偿标准是全国统一的，不分地区差别、不分受损害公民有元职业或个人收人多寡、不分法人和其他组织经济性质的差异和经营规模的大小，行政赔偿义务机关都应按照法定标准予以赔偿。此外，对于外国人、外国企业和组织的人身权、财产权在我国领域内，受到行政主体违法侵权行为损害，要求我国行政赔偿的，在对等、同等原则下，我国有关赔偿义务机关也应当适用上述法定标准给予赔偿。
三、值得探讨的几个问题
(一)对行政机关侵犯企业经营自主权的行为可否请求行政赔偿?国家赔偿法对此并未作出明确规定，学术界与实践中对此问题存有不同观点。一种观点认为，民法通则、企业法等法律规定了企业享有经营自主权，因此，企业经营自主权受法律保护，只要行政机关实施了上述侵权行为，相对人即有权请示行政赔偿，国家应当承担赔偿责任。另一种观点亦即笔者观点认为，对此总是不能一概而论，而应具体情况具体分析。所谓企业经营自主权，是指国家企业、集体企业、私营企业、“三资”企业等对其所有的或者经营、管理的财产依法享有占有、使用和处分的权利。企业经营自主权的范围较为宽泛，其包括经营决策权、产品劳务定价权、产品销售权、物资采购权、进出口权、投资决策权、资产处置权、联营或兼并权、劳动用工权、人事管理权、内部机构设置权等多项权利。因此，并非只要行政机关实施了侵犯企业经营自主权的行为，相对人即可请求赔偿，而应分别情况，认定其是否可以请求行政赔偿：一是在行政机关上述侵权行为仅侵犯了企业劳动用工权、人事管理权或内部机构设置权，但尚未造成企业财产损害的情况下，根据“无损害就元赔偿”的原则，相对人不得请求行政赔偿，国家对此也不承担赔偿责任。二是在行政机关侵犯企业经营自主权的行为造成企业财产损害的情况下，根据国家赔偿法有关规定，此类行为属于该法第四条第(四)项的规定的“其他违法行为”，受害人依法可以请求行政赔偿。[page]
(二)行政机关不履行法定职贵的不作为违法行为造成相对人损害的，可否请求行政赔偿?学术界与实践中对此问题认识和观点不一。有一种观点认为，我国国家赔偿法对于行政机关不履行法定职责的不作为违法行为造成相对人损害的，并未明文规定可以请求行政赔偿，因此，立法机关应尽快修改国家赔偿法，将其纳人行政赔偿范围，以保护相对人的合法权益。但在该法未将其纳入行政赔偿范围之前，相对人对此类违法行为造成其损害的，不得请求行政赔偿。笔者认为，上述观点是不正确的根据国家赔偿法立法精神，行政机关不履行法定职责这种不作为违法行为造成相对人人身损害或财产损害的，分别属于该法第三条第(五)项、第四条第(四)项所规定的“造成公民身体伤害或者死亡的其严违法行为”和“造成财产损害的其他违法行为”。据此，受害人依法可以请示行政赔偿，国家对此应当承担赔偿责任。如果赔偿义务机关以国家赔偿法无明文规定为由，不予赔偿或拒绝履行赔偿义务的，受害人可以提起行政赔偿诉讼，请求司法救济。审判实践中应注意的是，确定行政机关不履行法定职责这种赔偿责任应把握以下两点：一要注意这种不作为违法行为与损害后果之间是否存在因果关系。如果这两者之间不存在因果关系，则国家不负赔偿责任，相对人也不得请求行政赔偿;二要注意行政机关的职责必须是有法律法规明文规定的，同时认定行政机关的不作为行为是否属于不履行法定职责的行为，应依相关法律法规的规定为根据，而不能凭相对人的主观判断来确定。
(三)行政机关工作人员对于违法行政处分行为可否请求行政赔偿和提起行政诉讼?对此问题，笔者认为应当具体情况、具体分析处理。依行政诉讼法第十二条规定，行政机关对其工作人员作出的行政处分行为属于内部行政行为，相对人不得提起行政诉讼，只能依照《行政监察法》和国务院《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》有关规定，向处理机关请示复议，或者向行政监察机关或上级行政机关申诉。但是，如果该行政处分行为给相对人造成财产损害，且其违法性已经有权机关作出决定加以纠正，则依照国家赔偿法第四条第(四)项的规定，该相对人可以就其财产权受到的损害，请求行政赔偿;如果行政机关不予赔偿的，其可以依法提起行政赔偿诉讼，以维护自己的合法权益。
(四)跨年度的行政赔偿金应如何计算?国家赔偿法对此总是未作出具体规定，实践中对此总是存有不同意见。一种意见认为，跨年度的行政赔偿金，即因行政机关跨年度非法拘禁或以其他方法非法剥夺公民人身自由权所支付的赔偿金，应当按年度分段计算，然后累计赔偿金。笔者认为，上述意见是不正确的。根据1996年最高法院作出的《关于人民法院执行〈中华人民共和国国家赔偿〉几个问题的解释》有关规定精神，在受害人被非法拘禁或以其他方法非法剥夺人身自由的行政赔偿案件中，其每日的赔偿金应按赔偿义务机关、行政复议机关或法院赔偿委员会作出赔偿决定时的国家上年度职工日平均工资计算;如果行政复议机关或法院赔偿委员会决定维持原赔偿决定的，则应按作出原赔偿决定时的国家上年度职工日平均工资计算。[page]
(五)处理行政赔偿案件可否适用损益相抵原则?所谓损益相抵原则，又称损益同销原则，是指受害人就损害发生而从其他渠道行到的金钱补偿，应当在其所得到的赔偿金内扣除，赔偿义务机关只要赔偿前两项差额的赔偿原则。适用该原则的目的在于防止受害人享受双重利益。笔者认为，我国国家赔偿法并未规定损益相抵原则，因此，行政赔偿义务机关在处理行政赔偿案件时不得适用该原则，也就是说，适用损益相抵原则于法无据。如果其适用该原则处理行政赔偿案件的，赔偿请求人可以依法提起行政赔偿诉讼，通过行政诉讼途径解决赔偿争议。 (作者单位：常州市中级人民法院)
