2004年5月31日上午，律师肖太福代表湖南嘉禾县拆迁活动中被刑事拘留的李会明、李爱珍和陆水德，向嘉禾县检察院递交了国家赔偿要求申请书。嘉禾县公安局和检察院迅速支付了部分赔偿款。与这一事件密切相关的刑事赔偿问题再次引起了大家的关注。
适逢《国家赔偿法》颁布十周年之际，透过全国检察机关十年来受理的上万件刑事赔偿申请和支付的4819万元赔偿金，我们欣然发现——
检察机关十年支付赔偿金4819万元
1995年9月21日，最高人民检察院副检察长赵虹在部分省、市检察机关刑事赔偿工作情况交流会上透露，上半年全国检察机关决定给予刑事赔偿的只有两件，有16个省、自治区、直辖市检察机关没有受理一起刑事赔偿案件。
当年，全国检察机关共受理50件刑事赔偿案件。那是《国家赔偿法》颁布后的第二年。10年过去了，检察机关的刑事赔偿工作有了长足发展：共受理刑事赔偿申请11016件，立案审查办理6780件，决定赔偿2534件，共支付赔偿金4819万元。
最高人民检察院申诉厅副厅长尹伊君说，这组数字的变化可以看出，随着我国依法治国方略的推进，公民的法制意识在逐步提高。同时也体现了检察机关转变执法观念，以人为本，进一步保障公民的合法权益。
10年来，检察机关办理了很多有重大社会影响的国家赔偿案件，雷献强案就是其中一个。1989年，雷献强与南昌市公安局所属的一家公司、一名港商在海口注册了汇铭公司，一家酒店是公司惟一的经济实体。1992年，雷以自己的股份做抵押，与另外两个股东签订承包汇铭公司和酒楼的合同。合同约定，雷每年向汇铭公司上交承包金，有人、财、物自主权和对外签订合同的权利。随后雷将酒店的部分经营权转让给一家公司，获转让费480万元。还债后，雷与合伙者将余款分了。1996年，江西省检察院以涉嫌侵占罪、行贿罪对雷立案侦查，并没收其财产。1998年，江西省检察院认为雷的行为不是犯罪，撤销此案。雷献强申请国家赔偿。
因为赔偿没有被当地司法机关确认，雷献强申诉到了最高人民检察院。高检院复查后决定由江西省检察院返还已扣押的雷献强的财产，并给予国家赔偿。2002年，这起历时4年，涉赔金额高达84.9万元的赔偿大案终于画上一个比较完美的句号，在社会上引起强烈反响。
“在办理赔偿案件中，应转变仍把赔偿请求人当做犯罪嫌疑人看待的思想，在该不该赔的问题上，进行换位思考，要从当事人切身利益出发，维护当事人合法权益。”高检院刑事申诉厅厅长王晋对赔偿工作深有感触。[page]
10年来，为了做好刑事赔偿工作，高检院想了不少“辙”：2001年，高检院刑事申诉厅决定建立刑事赔偿案件逐级备案审查制度。上级检察院对备案的刑事赔偿案件及时审查，发现问题的，通知下级检察院。“备案制度加强了对下级检察院的工作指导，加大了刑事赔偿的工作力度。”高检院刑事申诉厅刑事赔偿工作办公室主任向泽选介绍说。
刑事赔偿案件80%至90%在基层，为抓好基层的刑事赔偿工作，高检院刑事申诉厅于2002年初在全国基层检察机关建立了62个联系点，要求联系点注重办案质量，分市院要设立刑事赔偿办公室，配备政治素质高、熟悉刑事赔偿业务的人员从事刑事赔偿工作;建立好办理刑事赔偿案件的数据库，加强调研，总结经验。同时，高检院将加强对联系点业务的直接指导和培训。
实践证明，这些制度对加强刑事赔偿工作起到了很好的作用——2001年全国检察机关受理刑事赔偿案件1361件，赔偿金额达707.88万元;2002年受理1047件，赔偿金额达716.71万元;2003年受理1724件，赔偿金额达678.36万元。
2004年，刑事赔偿依然是申诉部门的工作重点。王晋说，今年要规范刑事赔偿申请的受理和立案程序，对存疑案件的确认，要结合全案情况看审查逮捕时的证据是否真实有效，克服只看逮捕时的证据而随意做出不予确认结论的情况，坚决杜绝以不予确认把应该赔偿的存疑案件挡在刑事赔偿程序之外的做法。
从赔偿案件查找错案症结
如果把检察业务比喻成一条河流的话，刑事赔偿无疑是河的最下游。通过对下游水质的判断，追本溯源，可以清楚地分析上游哪段河流受了污染。2003年以来，高检院还注意发挥刑事赔偿工作的对内监督制约作用，通过对错案发生原因的分析，查找自侦、批捕、起诉环节存在的问题，提出建设性的意见。
2003年5月，高检院刑事申诉厅刑事赔偿工作办公室对上海、湖南、浙江、陕西等11个省市检察机关2000年以来办理刑事赔偿案件进行调查分析。
调查报告显示，这些地方的立案率和赔偿率都有明显提高，呈现以下特点：因错误拘留、错误逮捕而赔偿的案件比例较高;检察机关自侦案件赔偿占相当比例;检察机关因违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施而决定返还财产的数额比例较高;1998年以后出现的错案仍占较大比例。
高检院刑事赔偿办公室分析了错案产生的原因。第一，侦查阶段案件事实没有查清，证据不充分，侦查人员便草率定案，移送起诉;侦查人员重有罪证据的收集，轻无罪证据的收集;把一些不该追究刑事责任的民事案件或者经济纠纷作为刑事案件立案侦查。第二，逮捕和起诉阶段对证据审查不严，不注意审查证据的合法性和真实性，仅以被告人口供作为定案依据;过分看重与侦查部门的配合，淡化审查把关意识。第三，重实体，轻程序。[page]
为此，刑事赔偿办公室建议，应当强化对公安机关侦查活动的监督，从而提高办案质量，提高检察机关指控犯罪的有罪判决率，把不符合追诉条件的案件解决在侦查环节，从源头上降低和避免错误逮捕引起的错误羁押。
“完善检察机关内部制约对避免错案也很重要。”尹伊君建议，决定逮捕时要严把证据关，同时设立对不服逮捕决定的申诉机制，犯罪嫌疑人或其委托的律师对逮捕决定有异议的，可向作出逮捕决定的检察院或者上级检察院提出申诉，并由刑事申诉检察部门或者其他部门进行审查。如果不符合逮捕条件的，要及时撤销，或者变更强制措施。
尹伊君还指出，对实施刑讯逼供或者其他暴力行为，或者因收受贿赂、徇私舞弊、枉法裁判引发的刑事赔偿的直接责任人，应实行追偿并追究错案责任，以强化办案人员的责任心，减少错案的发生。
《国家赔偿法》亟待修改
不可否认，1994年5月12日颁布的《国家赔偿法》保障了公民的合法权益。但随着经济水平的提高，执法环境的变化，一些法学界人士指出，这部法律有很多地方需要修改。
尹伊君说，《国家赔偿法》一些规定过于原则，操作性不强，容易造成执法中的分歧。如《国家赔偿法》规定对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。“但何为‘直接损失’，赔偿法未作进一步的规定。《国家赔偿法》应该对‘直接损失’的具体范围给予明确规定。”
国家赔偿适用的原则也有争议。《国家赔偿法》规定，行使国家侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关。有人将确定赔偿义务机关的原则定为“谁侵权谁赔偿”，即哪个机关或者工作人员实施了侵权行为，就是赔偿义务机关。有的将其理解为“后置原则”，哪个机关为最后侵权机关，就是赔偿义务机关。
提及国家赔偿数额，人们自然会想到一个名字：麻旦旦。这个陕西女孩，因为被派出所认定是卖淫而被非法拘禁了23个小时，最后被证明是处女之身而获得国家赔偿74.66元。从心理上讲，人们很难接受，可是按照《国家赔偿法》规定的“侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度日平均工资计算”，当地执法机关确实是“依法”赔偿。
国家赔偿数额太低，成了修改《国家赔偿法》的焦点问题。尹伊君说，目前的赔偿数额是安抚性的，不是补偿性的，随着我国经济水平和生活水平的提高，应该提高赔偿数额。[page]
国家行政学院教授袁曙宏建议，应提高国家赔偿数额，对侵犯公民生命健康权的，取消最高额限制，可参照《民法通则》按受害人的实际损失予以赔偿;对侵犯公民人身自由的，应赔偿其工资损失和必要的时间间接损失;对侵犯财产权造成损害的，应赔偿直接损失和必要的间接损失。同时，对行政机关或者司法机关因故意或者重大过失造成损害的，应实行一定程度的惩罚性赔偿，此外还应考虑实行精神损害赔偿。
在赔偿程序上，一些法学界人士认为，《国家赔偿法》规定法院既是赔偿义务机关又是赔偿案件的最终决定机关，同时，法院赔偿委员会作出的赔偿决定是一审终审，这缺乏监督程序，其作出的赔偿决定即使有明显错误，也得不到纠正。应该设定第三方为赔偿决定机关，使赔偿程序更公正。
据了解，《国家赔偿法》的修改已经纳入十届全国人大常委会五年立法规划中。全国人大法工委副主任王胜明表示，扩大赔偿范围、提高赔偿标准、完善赔偿程序是修改的主要内容。
对“法律白条”说不
因为被警方认定涉嫌爆炸罪，河北省曲阳县村民杨志杰被羁押了4478天。2003年，无罪释放的他收到了国家赔偿决定书，赔偿金额是22万元。按照《国家赔偿法》规定，赔偿决定自收到之日起十五日内履行完毕，但直到今年5月初，杨志杰才拿到4万元赔偿金。
像杨志杰这样拿到赔偿决定书，但赔偿金难落实的情况并不鲜见，被人称之为打“法律白条”。
王晋厅长说，这与我国目前实行的国家赔偿经费体制有很大关系。《国务院赔偿费用管理办法》规定，国家赔偿费用，由各级财政机关确定一定数额，列入各级财政预算。“实际上，列入预算并不能完全到位。一些地方财政没有严格执法，尤其是经济相对贫困的中西部地区，根本没有把国家赔偿费用列入预算。”
《管理办法》还规定，国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政机关申请核拨。
“这也很难落实。检察机关办案经费本身就很困难，有些地方行政经费都严重不足，在贫困地区甚至连干警的工资都不能按时发，这种情况下，检察机关根本无力先支付赔偿金。有时经多方筹措先行支付后，向财政部门申请核拨，因财政未列入预算或者财政困难而得不到拨款。”王晋说。
高检院曾于2001年开展对未执行的赔偿决定的清理活动，1900万元赔偿金落实到位。但是由于诸多原因，目前一些检察机关的赔偿金仍无法到位。[page]
对此，王晋建议，由中央财政拨出专款，解决检察机关目前面临的财政困难;完善立法，对赔偿费用管理问题由《国家赔偿法》规定，改革目前的赔偿费用管理体制，直接由财政部门支付赔偿金，使检察机关承担的刑事赔偿真正成为国家赔偿。
目前，一些地方正在探讨国家赔偿金的管理新模式。如深圳目前在起草《深圳市国家赔偿基金管理办法》，规定由市财政专款成立国家赔偿基金，统一支付。
与打“法律白条”形成鲜明对比的是，一些地方的赔偿金却在“睡大觉”。据报道，湖北部分地方的国家赔偿金10年来无人申请。一些业内人士认为，这是因为有的赔偿义务机关“公案私了”，私下支付了赔偿费用，有的甚至赔偿没有到位。他们之所以这么做，是因为向上级部门申请赔偿金时就会将自己的过错曝光，可能被追究责任，或者影响自己的政绩。在他们眼里，国家赔偿成了“面子工程”。“国家赔偿，国家机关可能是赔了一些‘面子’，却维护了社会公平和正义。”王晋说。
