社会共同责任本位已经成为国际上通行的社会保险理念。在养老保险方面，世界银行所倡导的三支柱模式，较好地体现了社会共同责任本位思想，已越来越多地被广大国家所接受。但是，由于各国国情不同，在构建三支柱体系时，国家、单位与个人的责任划分，在各国是不一样的。中国在构建自己的养老保险体系时，既要充分借鉴国外的成功经验，以免少走弯路，也要注意考虑中国的历史与国情，反对照抄照搬。
笔者认为，从长远看，中国的养老保险制度必须按照三支柱的模式进行重构，才能应付日益严重的养老形势。在国家基本养老保险方面，实行低水平、广覆盖的强制保险，由国家承担兑现责任;在职业年金方面，由单位和个人缴费，实行商业化的运行，国家不承担兑现的责任，但负责监管;在个人储蓄性养老保险方面，主要由个人承担责任，国家提供税收、信贷方面的优惠政策。
-、国家基本养老保险
(一)外国基本养老保险的主要特征
国家基本养老保险在整个养老保险体系中处于基础的地位，其主要特征是低水平和广覆盖。
所谓低水平，是指国家提供的养老保险的替代率较低，仅能保持人们退休后的基本生活水平。国际上基本养老保险的替代率多为30%左右。法国、德国、英国、荷兰等国的替代率大致在23-40%之间。1《社会保障最低标准公约》(第102号公约)规定的标准为40%。各国所实行的基本养老保险的替代率之所以这么低，一是可以减轻国家的财政负担，因为在基本养老保险方面，国家财政需要予以支持，承担财政最后兜底的责任，这部分的替代率较低，国家的财政负担才能较轻;二是可以降低单位的缴费费率。无论是采用企业直接缴费进入社会统筹基金的方式，还是企业以缴税的方式上缴财政，再由财政支付社会保险，基本养老金替代率的高低，都直接影响着企业的竞争力。国际上一般认为，企业的社会保险费率达到工资总额的30%，就有可能影响其市场竞争力。由于企业在基本养老保险中一般要承担缴费的义务，基本养老金的替代率设计得比较低，企业的缴费负担就可以减轻。
所谓广覆盖，是指国家提供的基本养老保险所涉及的人群范围应当尽量宽泛，以充分体现社会保险的社会性与公平性。养老问题涉及人权，而基本养老保险是养老保险体系中的基础。每一个人，不会因为其身份、贫富、学识、工作等的不同而在养老问题上有差异。因此，国际上很强调基本养老保险的范围应当尽量宽泛。[page]
1955年的《社会保障最低标准公约》(第102号公约)第27条规定，老龄津贴的受保人应当包括：(1)规定类别的雇员，其在全体雇员中的构成不低于50%;(2)规定类别的经济活动人口，其在全体居民中的构成不低于20%;(3)凡在意外事故期间，其收入不超过根据第67条要求制定的限度的居民;(4)在根据第3条所作声明业已生效时的情况下，在雇佣20人或20人以上的工业工作场所的规定类别的雇员，其在全体雇员中的构成不低于50%。1967年的《残疾、老年和遗属津贴公约》(第128号公约)第16条规定，受保人一般应包括下列人员之一：(1)含学徒工在内的全体雇员;(2)规定类别的经济活动人口，其总量应至少为经济活动人口的75%;(3)全体居民，或在不测事件期间，其收入不超过依照第28条规定所定限度的居民。但有关会员国根据第4条作出保留声明的，受保人应包括下列人员之一：(1)规定类别的雇员，其总数至少占全体雇员的25%;(2)规定类别的工业企业雇员，其总数至少占工业企业全体雇员的50%。同年通过的《残疾、老年和遗属津贴建议书》(第131号建议书)规定，会员国必要时分阶段地把实施有关残疾和老年津贴的本国法规扩大到下列人员及其妻子、孩子或由法律指定负担的其他人：(1)临时打工人员;(2)各类经济活动人员。
世界上建立养老保险制度的国家，其国家基本养老保险的覆盖范围一般都很广泛。特别是在英联邦国家和北欧等国，其基本养老保险覆盖全体居民。在实行收入关联年金的国家，养老保险的覆盖面相对要窄一些，但也有逐步扩大的趋势。在这些国家，养老保险的范围往往从城市扩大到农村，从政府机关、军队和工商企业逐渐扩大到个体劳动者、自由职业者、农业劳动者，最后普及到所有的劳动者。例如德国，在1889年刚刚建立养老保险计划的时候，其覆盖面仅仅是生活困难的伤残老工人，1921年开始对白领职员进行养老保险，直到1926年，基本养老保险的范围才扩大到所有的65岁以上的退休职工。2无论是采取哪种模式的国家，都有一种趋势将基本养老保险的范围扩展至所有劳动者乃至全体居民，以充分体现基本养老保险的广泛性，国家在第一支柱中的主导作用也得以充分体现。
目前，在社会保险学理上一般将各国的社会保险模式分为四大类：一是以德国、美国、日本等国为代表的传统型的收入关联模式，实行待遇给付与收入、缴费挂钩，保险费由雇员、雇主和政府三方负担;二是以英联邦国家和北欧诸国为代表的福利型的普遍保障模式，资金由国家税收解决;三是以前苏联为代表的国家保障模式，保险费由国家预算开支，个人不承担缴费义务;四是以新加坡、智利等为代表的储蓄型保险模式，国家强制雇主或者雇员或者双方缴费，以职工名义存入储金。在这四种模式中，储蓄型强调个人责任本位，国家不承担财政责任，主要由雇主和雇员承担缴费的义务;而福利型和国家保障型，都充分体现了国家责任本位，特别是在基本养老保险部分，雇主和雇员不承担缴费的义务，全部依靠国家的税收来进行;在传统的收入关联模式下，一般是由雇主和雇员双方缴费，双方的缴费比例大多是雇主高于雇员，也有双方相等的，极少数国家是雇员缴费高于雇主缴费比例。3同时规定，国家财政支出一定的比例用于养老保险，或者规定当养老保险基金出现收支不平衡时，由财政承担兜底的责任。至于国家、雇主、雇员三者的具体责任比例，则由各国根据自己的国情确定，并没有一个完全相同的比例。[page]
(二)中国基本养老保险责任划分存在的问题
中国自20世纪80年代改革开放以后，建立的基本养老保险模式属于收入关联型，单位和个人都要按比例缴费。其中单位的缴费费率一般不超过本单位工资总额的20%，个人为本人工资收入的8%。国家承担财政兜底责任，目前有主动介入的趋向，如2000年国务院成立了全国社会保险基金理事会，负责中央级的社会保险基金的筹集、支付与运营，加大财政对社会保险事务的支持力度等。但由于我国处在一个改革转轨时期，历史包袱较重，在相当长的一段时间，国家的责任将越来越重。如果现在不进行大的制度设计的调整，国家财力将不堪重负，直接威胁社会保险制度的整体安全，或者引起通货膨胀，影响全国经济的进一步发展。根据中国社会科学院社会学研究所于1997年至1999年进行的社会调研，目前中国所进行的社会保险制度改革，没有合理地划分各个主体的责任，国家、单位和个人都没有能从现行制度中获益。4据《2000年社会蓝皮书》披露，有60%以上的被调查者对社会保障表示不满。企业的养老保险缴费费率虽然从规定上讲“一般”不超过工资总额的20%，但1999年全国基本养老保险参保单位的实际缴费平均费率为21.56%，高的有的超过40%，严重影响了企业的扩大再生产，削弱了企业的国际竞争力。5而国家在基本养老保险中承担的兜底责任由于社会保险基金收支赤字逐年递增，使得政府每年都得调动上百亿的财政资金用于弥补财政的赤字。1998年，养老基金的缺口为50多亿元，1999年为100多亿元，2000年约200多亿元，2001年上升为300多亿。6长此下去，中国的财政能力肯定承受不起。
上述情况表明，我国现行的基本养老保险制度在进行责任划分时存在重大问题，主要表现在以下三个方面：
一是三支柱的体系没有建立，国家在整个养老保险制度中承担的责任太大。按照三支柱体系的模式，基本养老保险只承担基本的保障部分，替代率一般仅为25%左右。但由于其覆盖面广，资金主要来源于国家财政，因此国家的责任并不轻松，即使是财力雄厚的英联邦国家和北欧福利国家，目前也都因背上养老保险的包袱而苦不堪言。中国是一个拥有世界总人口1/5的发展中国家，人多钱少，更应强调基本养老保险的低水平。但是，我国政府目前承诺的基本养老保险水平的目标过高。根据1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，一个缴费满35年的职工，其养老金的替代率可达58.5%，这一比例与国外的25%相比，高出近一倍。而在实践中，情况更加悬殊。1999年，全国基本养老保险的替代率水平为85.77%。7尽管有人认为，我国没有建立三支柱的体系，工人退休后主要依靠基本养老金生活，加上目前工资收入的构成项目十分混乱，工资外收入已经超过工资收入，58.5%的替代率与退休前的实际收入相比，可能还不如国外25%所能达到的相应的实际替代水平8，但是笔者认为，在中国真正建立起三支柱体系以及规范工资收入构成项目后，就不应当再坚持58.5%的高替代率了。这不仅是由中国的经济水平所决定，也是由养老保险三支柱体系的合理分工的内部协调机理所决定的。也就是说，养老保险的基础性与经济水平相关，更取决于国家的职能，国家与社会的关系，国家与个人的关系，市场与非市场的关系，以及需求的多样性与保障的层次性的关系。[page]
二是企业的负担过重。在实行储蓄型或者福利型保险模式的国家，雇主或者用人单位不承担缴费义务。在收入关联模式的国家，单位要承担一定的缴费义务。在确定单位的缴费费率时，一般都考虑两方面的因素：首先是要保证养老基金的收支平衡，不能出现赤字;其次要考虑企业的竞争力，不能将费率定得过高，挫伤企业的积极性，甚至元气大伤，以致于“杀鸡取卵”。中国由于没有建立起三支柱的体系，对基本养老保险部分期望值太高，使得企业的缴费率一直居高不下。虽然国务院的有关文件规定，企业的缴费费率一般为工资总额的20%，但实际上大多远远超过了20%。尽管有人认为，由于缴费工资总额小于统计工资总额，而统计工资总额又小于实际工资总额，因此，实际的缴费费率要比表面的缴费费率低大约7个百分点9，但是，笔者认为，即使降低7个百分点，全国各地大多数企业的实际缴费费率也都接近20%，还是远远高于其他同样实行收入关联模式的国家。例如，德国的雇主缴费费率为工资总额的10.15%，法国为9.8%，日本为9.175%。过高的养老保险负担，严重影响了我国企业的国际竞争力。在中国加入WTO后，由于国民待遇的实施，外国企业在华投资时也不得不考虑中国昂贵的社会保障成本。到那时，中国廉价劳动力这一比较优势将大为减弱。此外，我们还不得不面对这样一个现实：尽管国有企业三年脱困目标已经基本实现，但在转轨过程中，仍有相当部分企业效益不景气，仍处于改革、改组、破产、兼并的阶段。如果将企业的缴费费率定得过高，许多地方和行业将无法执行，这反过来会影响效益好的企业，甚至把好企业也给拖垮了。
三是个人缴费的责任太少。在福利型的国家，个人对基本养老保险部分不承担任何责任，可以尽情享受社会保障的温暖。例如在英联邦的一些国家，只要是该国的居民，到达一定年龄后，便可自动享有国家提供的基本养老保险待遇。在实行储蓄模式的国家，没有三支柱的层次结构体系，个人在整个养老保险制度中承担了主要的责任和义务。在实行收入关联型的国家，雇主与雇员都要承担缴费的责任，并且雇主的责任比例往往要比雇员的大。中国在改革以前，实行的是国家保险，个人不承担缴费的义务。改革后，个人开始缴费，并且缴费的费率由3%提高到了4%。按照2000年12月国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，个人的缴费费率将直接提升为本人工资的8%。考虑到中国人多，老龄化程度加剧快，如果人们的工资增长水平与中国高速的经济发展水平同步，则增大个人在养老保险中的责任，不仅有必要也是可行的。尽管改革这些年来，国家出台了很多政策，包括住房、医疗、教育等方面，都要求居民有更多的投入支出，但是中国人民素有勤俭节约的好习惯，只要政策明确，宣传到位，逐步提高个人在养老问题上的责任，是容易为大家所接受的。当然，个人缴费的责任应当放在哪个层次上更为合适，是一个需要进一步考虑的问题。从国外的经验看，个人责任一般更多地体现在第二层次和第三层次上。[page]
(三)中国基本养老保险责任划分的改革
由于没有建立起养老保险的三支柱体系，中国的基本养老保险存在定位不准和责任不清的问题。大家对单一支柱的养老保险的期望值过高，使得国家在其中承担的责任过大。笔者认为，中国必须借鉴国外的成功经验，真正建立起三支柱的体系，大大减轻国家的财政压力，调整单位的责任，提高个人的责任比重。
1、扩大国家基本养老保险的范围。中国目前实行单一支柱的养老保险，其养老金替代率水平很高，而资金来源有限，使得社会养老保险覆盖面仅为城镇的部分人群，即国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。城镇个体工商户及其帮工是否纳入基本养老保险范围，由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定。对自由职业者是否参加基本养老保险，国家未作出明确的规定。对国家机关及其公务员，绝大部分的事业单位、社会团体、民办非企业单位及其工作人员的基本养老保险，国家实行的是与企业分开的另行的制度。而广大的农民，尚未纳入基本养老保险的范围。笔者认为，从长远看，应当将城镇的所有人员，无论是在企业、事业单位，还是在国家机关工作的人员，或者是自由职业者，都应当统统纳入基本养老保险的范围。形成这一统一的制度，有利于人力资源的流动，也符合社会保险的公平性与普遍性的原则。基于这一原理，农民也应当纳入统一的基本养老保险的范围，但是，由于我国仍然是一个以农业为主的发展中国家，农民占全体国民的比例超过70%，而国家财力又很有限，城乡二元经济的特征仍很明显，短期内消除城乡差别、工农差别不现实，因此，对农民的养老问题还得从长计议。如果一味强调社会保险的公平性，过早地将农民纳入统一的基本养老保险的范围，不但对农民的承诺实现不了，而且也会威胁到城镇社会保险制度的正常运行。事实上，国外的养老保险覆盖面也经历了一个逐步发展的过程。到目前为止，真正建立覆盖全民的养老保险的国家也屈指可数。因此，中国农民的基本养老保险问题需谨慎对待。
2、逐步降低基本养老保险部分的替代率。按照目前制度的设计，我国企业职工的预期养老金替代率可达58.5%左右，而现实中的实际替代率已超过80%。在建立三支柱体系之后，三个层次的替代率比例应当有所分工。大体而言，国家基本养老保险的比例为25%左右，单位补充保险(职业年金)为50%左右，个人储蓄性养老保险为20%左右。这样就可以保证当人们退休后，其实际生活水平不出现大的下降。中国在处理这个问题时，要认真考虑两个方面：一是从以前的80%的替代率下调到25%，需要有一个较长的过渡时间和切实可行的平稳过渡措施;二是中国目前的企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险开展得还十分有限，而这两个层次的建立是调低国家基本养老保险替代率水平的基础和前提，否则极易引起社会动荡。因此，在考虑第一支柱的问题时，应当同时考虑第二支柱和第三支柱的建设问题。[page]
根据中国目前的做法，基本养老金包括两个部分：一是基础养老金，其月标准为省、自治区、直辖市或者地(市)上年度职工月平均工资的20%;二是个人帐户养老金，其月标准为本人帐户储存额除以120。一个缴费满35年的职工，其预期的替代率水平可达58.5%。在资金筹集方面，单位缴纳工资总额的20%，个人缴纳本人工资的8%。现实中，由于我国人口老龄化问题相当严重，基金模式选择了部分积累制，要实现58.5%的替代率，光靠企业和个人的缴费远远不够，国家在其中承担了巨大的风险。如果将替代率目标降至25%，在单位与个人缴费费率维持不变的前提下，国家的财政压力将大为减轻。
3、分流社会统筹资金和个人帐户资金，将部分积累模式改为现收现付制，取消个人帐户，实行统一的低水平养老待遇。中国过去实行的是国家保险，改革前的老人并没有形成养老金的积累。在实施社会统筹后，要承担对老人和新人的双重负担，社会统筹资金不敷使用，只得挪用混同管理的个人帐户资金，导致个人帐户的“空帐”运行。不断增长的“空帐”规模，已经成为制约中国进行养老保险体制改革的巨大阻力。2000年12月，国务院决定要做实个人帐户，将社会统筹资金与个人帐户资金分开管理。这一改革，比以前前进了一大步。但是，笔者认为，这一改革还只是“换汤不换药”，为彻底解决问题，中国的养老保险体制需要进行大的改革。建议将单位缴纳的20%分为两个部分，其中的10%进入基本养老保险，另外10%分流到单位补充养老保险。将个人的8%转入单位的补充养老保险。借鉴国外的成功做法，将基本养老保险的部分积累制改为现收现付制。取消基本养老保险中的个人帐户，改为每个城镇劳动者在年老以后领取相同数量的基本养老金，即社会平均工资的25%，大家的水平划一，用于保障基本的老年生活。低水平才能低费率，低费率才能广覆盖和保证缴纳总水平，才有利于实行全国统筹。另外，实行统一的基本养老保险待遇，可以使行政管理简便易行，节约行政支出，更有利于公民的广泛参与和监督，以确保基础性目标的真正实现。根据专家的推算，单位的10%的缴费，足以保证25%的替代率水平10。这样，单位与个人的负担在总量上没有发生变化，只是流向有所改变，但国家所承担的责任却大为减轻，人们的待遇更趋平等。当然，在进行这一改革时，需要有一个重要的前提，就是要解决现有人员“个人帐户”资金的兑现问题。
4、国家基本养老保险资金的筹集实行费改税。在实行养老保险的国家，其资金筹集的方式有的是通过收费，如德国，有的是通过征税，如美国。应当说，收费与收税各有利弊，不能一概而论。具体到每一个国家，是通过收税好，还是收费好，取决于很多的因素。中国以前使用收费的办法，征收的效果不理想，遵缴率较低。造成这一现象的原因有很多，有的是经济困难，确实缴不起钱，但也有不少是故意逃避缴费。针对目前中国养老保险基金存在的收支平衡问题，建议中国养老保险第一支柱的资金筹集实行费改税。这样做，一方面能均衡各方面的负担，突出第一支柱基本养老保险的公平性与普遍性，也体现国家在第一支柱中承担主导角色的思想;另一方面，强调社会保险税的严肃性与强制性，有利于资金的到位和基金的收支平衡。目前中国已有13个省、自治区、直辖市改由税务机关征收社会保险费，其征收效果比以前靠社会保险经办机构征收的效果要好。今后，如果实行社会保险税，由国家税务机关强制征收，征税的效果应当更加理想。为此，笔者建议在今后的第一支柱设定养老保险税，税率统一为10%，由各单位缴纳，其中企业由企业自己上缴工资总额的10%，机关与事业单位由国家财政直接核拨，而个体经济组织、自由职业者、私营企业主等则由个人按10%的当地上年度社会平衡工资进行缴纳。此外，由于第一支柱的资金筹集实行费改税，由税务部门负责第一支柱的收支，这样，现有的社会保险经办机构可以对第二支柱即职业年金进行经营管理。[page]
二、单位补充养老保险(职业年金)
(一)单位补充养老保险的地位与性质
单位补充保险，之所以称为“补充”保险，是相对于国家的基本养老保险而言的。在中国，以前实行的仅仅是单一的基本养老保险，单位补充养老保险的组建比例很低。到2000年年底，全国只有560万职工参加了企业补充养老保险，约占城镇劳动者的6%。11此外，单位的养老保险水平也较低，有的仅为每月50元左右，这与国家提供的基本养老保险的待遇水平相距甚远。在国外，这一层次的保险待遇叫做职业年金，并不称为单位补充养老保险，因为这一支柱不是补充性的，在保障老年人的基本生活水平方面起着决定性的作用。国家基本养老保险的替代率一般为25%左右，而职业年金的比例为50%左右。此外，职业年金覆盖面很广，在美国、德国、荷兰等国，职业年金的覆盖率已占全体劳动者的80%以上。12
各国对职业年金的性质看法是不同的。有的国家让雇主自愿建立，如西班牙、葡萄牙、爱尔兰等，有的则是强行推行，如丹麦、英国、法国、荷兰等。瑞士是世界上第一个强制性规定员工必须参加职业年金的国家，法律规定雇主和雇员将6%的工资收入上缴保险组织。又如，美国在1974年的《雇员退休金保障法案》中规定：雇员工作三年，年满25岁，雇主应当为其建立私人退休金制度。德国在1975年的《企业退休金法》规定，雇主有义务在雇员退休后付给职业年金。中国在改革开放前实行的是国家保险，表现形式为单位保险，单位成为一个小社会。尽管中国从20世纪80年代起将单位保险改为社会保险，但改革的重点始终放在国家基本养老保险制度的建立上，对职业年金制度的建立给予的重视不够。直到1995年，原劳动部才制定了《关于建立企业补充养老保险制度的意见》，中国职业年金制度的发展一直处于停滞不前的状况。但是也应当看到，中国毕竟经历过单位保险的历史，并且目前各行业、各单位之间的养老保险水平相差甚远，实际存在各单位保险福利水平不均等的现象。从这两方面看，中国建立职业年金制度具有较好的基础。
需要指出的是，中国在建立职业年金制度时，必须改变以前的自愿建立的原则，而必须强制建立。凡是符合法定条件的单位，都应无一例外地建立职业年金制度，并对违规者给予法律的制裁。这是因为，尽管国有企业三年脱困的目标已经基本实现，但国有企业的经营状况仍不乐观，如果按照自愿建立的原则，则职业年金制度很难在全国推开。即使是在国有企业效益较好的时候，也存在企业不愿意建立职业年金的倾向。在国有企业中，受多种非正常因素的影响，企业的短期行为被强化，以致于在企业收入分配上，经营者更注重满足职工现期收入增长的要求，以调动职工实现当前经济目标的积极性。而企业被保险的效应主要不是现期的，而是预期将来的，当前调动职工积极性的作用较弱，也不直接反映企业现任领导的政绩，这种长短期效应的差别性，促使经营者宁肯多发奖金、多提工资，而不愿意为职工建立养老年金。此外，企业职工也有类似的短期心态，认为几十年后的事情看不准，不如现在多拿钱实惠和实在。而在快速发展的非国有制企业，利润最大化是其主要的经营目标，建立职业年金所需费用是其利润的扣除，因此如果法律不强制这些单位建立职业年金，那么非公有制经济是不太可能主动建立起职业年金制度的。加上在我国没有形成劳资协商、谈判机制，劳动者个人甚至工会组织，与单位相比，两者力量相差悬殊。没有法律的强制推行，劳动者个人很难督促单位建立职业年金制度。而在三支柱体系中，各个支柱是相互依靠的，缺少一个层次，整个体系都不牢靠。特别是职业年金将要成为养老保险体系的主干，从整个养老保险体系的内在要求出发，也需要用法律的强制力来推行职业年金制度。[page]
(二)国家、单位与个人在职业年金中的责任划分
为保持政策的连续性和实践中的可操作性，在三支柱的具体设计方面，不要轻易改变国家、单位与个人所承担的总负担比例，但应当对各主体之间在不同层次中的责任作一些调整。
对企业而言，以前的总的缴费比例是工资总额的20%，这一总量不必改变，只是将其一分为二：一半进入基本养老保险，一半进入职业年金中的社会统筹部分。个人缴纳的比例8%维持不变，只是不再划入基本养老保险，而是进入职业年金中的个人帐户部分。在职业年金的计发办法上，基本可以参照现行的基本养老保险待遇的计发办法，职业年金由两部分组成：一是基础年金，其月标准为当地上一年度职工的月平均工资的10%;二是个人帐户年金，其月标准为本人帐户储存额除以180。被除数由以前的国家基本养老保险计发办法中的120改为180，主要是考虑到职工的平均预期寿命更加接近15年而不是10年。根据这一方案设计，一个劳动者缴费满40年，其预期的职业年金替代率可达40%左右，超过了25%的国家基本养老保险水平。
在企业的职业年金中，主要由企业和劳动者个人承担缴费的责任。国家对企业的职业年金仅承担制定政策、加强监管的责任，通过建立有效的监督控制机制，预防欺诈、盗窃等风险，并通过控制投资风险，树立公众对养老保险的信心。此外，国家还在税收方面提供优惠，以鼓励职业年金的建立。在比利时，企业与雇员共同负担职业年金，所需费用达到规定限额时可以免税;在丹麦和法国，由企业和职工共同缴纳的职业年金完全免税;在德国，由企业提供的职业年金所需费用免税;在爱尔兰、卢森堡、意大利、荷兰、英国等，企业为其职工缴纳的养老保险费用不用缴税。13在我国，企业上缴的10%应当列入企业成本，国家在税收上让利。而对机关事业单位而言，由于这些单位是由国家财政拨款资助的，这些单位10%的缴费，实际上是由国家在第二支柱中直接承担一定责任。对个人经济组织和自由职业者而言，缴费责任完全落在本人身上，必须按照当地上年度社会平均工资的基数缴纳18%的养老保险费用。对个人缴纳的8%，免征个人所得税，以体现国家的责任。
(三)建立职业年金需明确的几个具体问题
1、关于适用范围。在以前单一的国家基本养老保险体制下，我国的职业年金处于补充从属的地位，实行的是自愿建立的原则。在向三支柱模式转变后，职业年金将成为整个体系的主干，不再是补充性的层次，因而其建立也不能再是自愿的了，而必须强制推行。职业年金的适用范围应当广泛，否则将影响职业年金作用的发挥。1995年原劳动部发布的《关于建立企业补充养老保险制度的意见》中，规定了建立企业补充养老保险的企业必须同时满足三个条件：一是企业参加了基本养老保险费用社会统筹，二是生产经营状况比较稳定，三是民主管理基础较好。从当时的背景看，作出这样的限制规定，可以限制国有资产的流失，预防国家财政税收的减少，是有一定道理的。但是，今后这样的限制就不能再要了。职业年金不再是可有可无的一个层次，而是三支柱中的重要一环，因此，应当将职业年金的适用范围扩大到城镇的各类用人单位，包括机关、企业、事业单位、民办非企业单位、个体经济组织、自由职业者等。职业年金的建立也不再实行自愿原则，而必须强制推行。[page]
2、关于筹资模式与待遇计发模式。职业年金要实行部分积累制，建立个人帐户，并实行缴费确定制(Defined Contribution)。对实行部分积累制和建立个人帐户，国内外对此观点都相当统一。但在待遇计发模式上，是实行缴费确定制还是待遇确定制(Defined Benefit)却有不同看法。一般而言，在公用单位和历史较老的单位采用待遇确定型的较多，而在私人单位和新建的单位，多采用缴费确定型。中国以前实行的单一支柱养老保险制度，采用的是缴费确定型。为便于新老制度的衔接和保障基金的收支平衡，笔者认为，中国今后的职业年金仍应当坚持以前国家基本养老保险层次中使用的缴费确定制。
3、关于职业年金的经办。第一支柱由于实行现收现付制，基金的积累有限，一般由国家的公共机构或者其授权的单位进行管理就可以了。但是，职业年金实行的是部分积累制，资金滚存量大，劳动者的年金收入除与其缴费多少挂钩外，还取决于基金的运营效果。在多数建立职业年金的国家，一般都是通过商业化的运作来进行，即使是服务于公有制经济部分的雇员，如政府部门的工作人员，其职业年金也是由私营机构经营管理的。国外职业年金的管理运营，主要采用由传统信托功能发展而来的信托与投资既分开又连通的现代资本市场的运作制度，由具有法人地位的基金聘请合格的基金管理人、基金保管人和基金投资人共同进行基金的投资运营。基金管理人从养老金管理公司中挑选，基金保管人一般为商业银行、信托公司，基金投资人大多是投资公司等金融中介机构。这些公司运营的养老保险资金与其自有资金和其他的运营资金实行分帐管理，即使雇主或者投资公司破产，养老金基金仍然存在，不受损失。基金法人与基金管理人、保管人、投资人的关系是委托代理关系，受信托法的调整。国家在职业年金部分不承担资金兑现的责任，不直接投资，不对投资风险负责。但承担监管整个制度运营的义务，一般是通过成立证券监督委员会、职业年金监管机构等，对资本运营服务的提供者��信托公司、基金投资公司、中介咨询公司等进行监管。例如，英国负责职业年金监管的机构为职业年金监管局(Occupational Pension Regulatory Authority，以下简称Opra)，该局享有充分的调查权，审计机构和精算机构应当定期向Opra报告。此外，该局还享有处罚权，如罚款、吊销信托资格、起诉至法院判处监禁等。14在美国，负责执行监督1974年《雇员退休金保障法案》的机构是劳工部，其职责为听取基金运营公司的定期报告，检查其信息披露。国内税务局负责与该法相关的税收政策的执行，证券交易委员会对上市公司的监管。此外，还专门成立了年金利益担保公司(Pension and Benefit Guarantee Corp.，以下简称PBGC)，当基金运营公司资不抵债发生破产时，由PBGC接管基金运营公司的职业年金计划，负责支付雇员的退休金。15中国今后要建立的职业年金与现行的企业补充养老保险制度并不相同。目前实行的企业补充养老保险，和国家基本养老保险相比，处于补充地位，采用的是自愿建立的原则，经办主体也多样化，有社会保险经办机构经办的，有商业保险机构经办的，有企业自办的，也有行业组建在一起经办的，显得十分混乱，国务院也不得不对此进行整顿。1999年7月2日，国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案，其中一点包括整顿和规范企业补充养老保险。从长远看，我国的职业年金的经办应当像西方国家那样，委托商业公司进行管理，但是中国目前的资本市场还没有发育成熟到这个地步，还不能完全实现市场化。职业年金是三支柱中的主要一环，与国家基本养老保险存在相互制约、相互依赖的配套关系。这在客观上要求对它们的基金筹集、待遇标准、保险金支付以及工资收入等一系列制度措施进行通盘筹划，实行统一或者类似的管理。笔者认为，今后我国的国家基本养老保险实行费改税，由税务机关负责收支管理;对职业年金部分可由现在的社会保险经办机构办理。这样一方面可以保证职业年金的相对安全，另一方面又可以利用现成的机构、人员和经验，不会造成行政管理上的浪费。[page]
三、个人储蓄性养老保险
(一)国外个人储蓄性养老保险的做法
社会保险是人权的重要内容，但这并不意味着个人在社会保险中就不承担责任和义务。人权与个人责任不是完全对立的。相反，在个人储蓄性养老保险中，个人承担了主要的责任。在许多国家，家庭养老、个人养老一直发挥着重要的作用。
国外个人储蓄性养老保险的做法主要有两种：一是个人储蓄，二是商业人寿保险。
个人储蓄模式以新加坡和智利最为典型。1955年7月新加坡当局通过立法实行强制储蓄，建立中央公积金制度，由雇员和雇主各缴纳雇员收入的20%，以储蓄形式存入雇员的个人帐户。基金的运营管理由公共机构��中央公积金局负责。智利从1980年开始实行强制私人保险的新制度。由雇员缴纳10%的工资收入，雇主与国家均不出资。基金运营从以前的公立机构改由私营的养老金管理公司(AFP)进行竞争性的管理运营。新加坡与智利实行的都是完全个人积累式的养老保险。居民所存入的工资收入，只有等到法定的退休年龄后，才能一次性或者定期地进行支取，中途辞职、失业等均不能享用。新加坡与智利的模式，类似银行储蓄，但又与一般的储蓄不同：首先，国家对这种储蓄提供优惠的条件，如免征存款利息税，或者提高这种储蓄的存款利率;其次，对这种储蓄存款的提取和用途都有限制。大致而言，养老储蓄金一般只有等到退休年龄，如60周岁以后才能从银行帐户中提出，以保证这笔存款专门用于养老的目的。
西方国家在个人储蓄性养老保险方面，更多的是选择购买商业人寿保险。1987年，保险市场上的寿险业务量首次超过非寿险，占到保险费总收入的50.9%，到1995年，寿险业务更占到总保费的57.7%16。在日本，年人均保费在3000美元以上，90%的家庭加入了人寿保险。17
(二)关于个人储蓄性养老保险的性质
对于个人储蓄性养老保险的性质，存在着分歧。国际劳工组织等认为，养老性个人储蓄缺乏社会保险的互济互助功能和收入再分配功能，最多只能算作是一种特殊类型的储蓄，而人寿保险更是一种典型的商业保险，因而都不能视为社会养老保险的组成部分。然而，笔者认为，不能简单地将个人储蓄性养老保险看作是一般储蓄与商业人寿保险的简单组合。在这两种方式中，国家都在税收、利率方面提供了相应的扶持、鼓励政策与措施，并且以法律的形式确定下来。例如在定向长期养老储蓄中，所存入的收入免征个人所得税，到期的本息免征银行利息税，这种存款的利率远远高于普通储蓄的利率水平。在公民缴纳人寿保险费时，在一定限额内是免征个人所得税的，如果是由企业为雇员投保人寿保险，在一定限额内将这笔费用列入成本支出，不作为雇员所得，不缴纳所得税等。因此，个人储蓄性养老保险应当视为社会养老保险范畴，目前这一观点也被世界银行和大多数国家所接受。个人储蓄性养老保险已经成为三支柱模式中的一个重要支柱。[page]
(三)中国个人储蓄性养老保险的建立
中国人素有储蓄的良好习惯，居民储蓄率一直居于世界前列。到2001年上半年，居民存款总量已突破8万亿元人民币。18居民储蓄率过高，对国家经济的影响是双方面的：一方面，国家可以利用居民的储蓄存款进行投资以促进经济的发展，但另一方面，高储蓄率可能会引起消费的萎缩，最终影响经济的活力。中国居民储蓄率这么高，是否还有必要建立个人储蓄性养老保险，理论界存有不同看法。有的学者认为，中国的资本市场还不够开放，储蓄率太高会使资本积累过度，导致资本报酬率下降，背离经济的最优增长路径。目前中国居民的储蓄率已经很高，如果还搞个人储蓄性养老保险，将不利于中国经济的更快发展。19但更多的人赞同在中国建立个人储蓄性养老保险制度。笔者认为，无论是从中国国民的传统习惯，还是从中国目前所面临的养老保险形势，都有必要建立个人储蓄性养老保险这一层次。虽然解决养老问题的根本途径是使每一个人在不同时期，尤其是在老年后仍有不断创造财富获得收入的能力，但是，这是不现实的。对于少数人而言，如高级知识分子、政府高级官员等，可能具备这个能力，但对社会大多数成员来说，即使国家投入再多的财力、物力用于每个人的素质培养，也不可能保证每个人在任何时候都有创造财富、获取收益的能力，这也从反面说明了推行个人储蓄性养老保险的必要性。
借鉴国外的成功经验，笔者认为，中国的个人储蓄性养老保险的方式包括长期定向养老储蓄和商业人寿保险两种。
在长期定向养老保险储蓄方面，中国目前仍未开办此类储蓄业务。笔者认为，中国人有勤俭节约、量入为出的好习惯，近年来随着社会保障制度改革的深入，人们对预防养老问题的意识也日渐浓厚，应当说，现在开办养老金储蓄的时机已经成熟。中国完全可以借鉴新加坡、智利等国的做法，要求退休前任何年龄段的人，每月将其收入的一定比例或者一定上限和下限的金额存入银行专门的个人养老储蓄帐户。为了鼓励人们进行这项储蓄，国家对存入养老储蓄帐户的收入免征个人所得税，并将此类储蓄的利率定得比普通存款利率高一些。同时，国家规定这笔存款的用途，只能用于养老，在到达退休年龄前，一律不允许提前支取。遇有存款人死亡或者发生战争、自然灾害、重大疾病等情况下，也不允许提前支取，而只可以依法继承或者转让。这是存款人为获得高额回报所应尽的责任和义务。储蓄是自愿的，国家并不强制，当事人可以根据自己的情况慎重考虑是否进行这类的储蓄。从中国居民的习惯和当前的心态看，选择这种储蓄方式的人群将会不少。这是因为，这种存款的回报率很高，且有国家的保证，另外，居民手里多余的钱也没有其他较好的投资方式，而对于国家而言，完全可以将这笔资金用于风险低、回报率高的政府项目，如开发西部中的重大建设项目。这样，个人养老储蓄对国家和个人可谓是一种“双赢”的方式，值得中国政府大力加以推广。[page]
在近二十年的个人储蓄性养老保险建设方面，中国更多的是采用商业人寿保险，而不是定向长期养老性储蓄。1980年中国开始恢复保险业务，1982年恢复人身保险业务。1983年，中国人民保险公司率先在全国开办集体企业职工养老保险、个人养老保险和中外合资企业中方职员的养老保险。1986年以后，平安保险公司、太平洋保险公司和其他地方性保险机构也相继开办了个人储蓄性养老保险的业务。1992年，美国友邦保险公司在上海设立分公司，获准经营中国公民、外国驻华人员的人寿保险。1998年，中国人寿保险公司成立，标志着中国人寿保险市场开始步入正轨。根据中国政府在双边谈判和多边谈判中的承诺，在加入WTO后，将有更多的外资保险公司进入中国的保险市场。可以预计，在不久的将来，中国的商业人寿保险市场将有迅猛的发展。
然而，我们也应当清醒地看到，目前中国的保险市场存在较多问题。首先是保险市场的竞争秩序混乱。我国既有国有保险公司，又有股份制保险公司，此外还有越来越多的外资保险公司。由于大家都想抢占中国这个大市场，加上国家的监管力度不够，于是一些保险公司采取高手续费、高返还、低费率和扩大承保责任等不恰当的手段来招揽顾客，作出不负责任的高回报的承诺，使得商业保险的信誉下降。其次是国内保险公司的运营管理水平有限，人才与经验缺乏。中国恢复保险才20年的时间，在人才培养和经验积累等方面都远不如西方发达国家。再加上受到国家宏观政策的限制，资金的运用渠道不畅，资金的保值增值困难。由于大部分个人储蓄性养老保险业务的资金都是作为银行储蓄存款存入银行中，其整体资金运用回报率往往不如相应年期的银行存款利率。再次是国家对保险市场的监管力度有限。尽管1998年专门成立了中国保监会，负责对保险市场的监管，但保险市场竞争无序的状况还没有得到根本的改变，市场虚假行为时有发生，资金常被挪用和运用不当，对违规者的查处力度不尽如人意。
尽管中国的保险市场存在这么多的问题，但是，笔者认为，经过认真的清理整顿后，情况一定会有所好转。从应付老龄化危机的角度出发，中国的人寿保险市场还应当作进一步的发展。在具体制度设计上，笔者建议，人寿保险的水平，以相当于国家基本养老保险和职业年金之和与退休前最后工资的差额较为合适。在人寿保险的险种架构上，建议以生存险和死亡险的适当组合为险种。被保险人生存至约定的养老保险金给付期，保险人以年金方式给付养老保险金;被保险人在保险有效期内死亡的，给付死亡保险金。同时，保险人于保险有效期内，适时以分红的形式返还其经营的部分利益，保险人将红利的一定金额转增到保险金额上面，其余部分返还给被保险人。在税收优惠方面，建议劳动者以其收入的5%作为个人储蓄性养老保险费用的，免征个人所得税。同时，对个人收入超过社会平均工资三倍的，以社会平均工资的三倍为限。这样，既可以做到相对公平，又可以防止有人利用这一途径偷漏个人所得税。[page]
需要强调的是，尽管在个人储蓄性养老保险中，责任的绝大部分，如存款和购买人寿保险的费用是由个人承担的，但国家在这一支柱中的责任仍然不小，主要表现在以下几个方面：一是制定宏观调控政策。国家根据社会发展的规划和情况，适时调整个人储蓄性养老保险在整个养老保险中的比重，从宏观上把握整个养老保险制度的走向。二是提供税收、信贷等方面的优惠条件。三是通过立法与执法，加大对保险市场的监管，包括对保险组织市场准入与退出市场的审批、对保险业务常规经营的管理和对保险企业的财务管理等几个环节。在这方面，中国已经作了一些努力。1995年，国家制定了《保险法》。随后发布了一系列的法规和规章，如《保险管理暂行规定》、《保险代理人管理规定》、《保险经纪人管理规定》、《保险业监管指标》等。1998年11月，国务院成立了中国保险监督委员会，对保险实行专业化的监管。中国保监会成立后，先后制定了《保险机构高级管理人员任职资格管理暂行办法》、《保险公司购买中央企业债务管理办法》、《保险公司管理规定》等。从目前面临的形势看，中国保监会的监管工作仍任重道远。
