我国60岁及以上人口中靠离退休金生活的老年人主要分布在城镇地区，广大农村地区的老年人主要还是靠“家庭养老”和“集体养老”来维持生活。这种养老方式是延续了几千年的传统方式，至今仍未有大的改变。但近年来，由于农村中土地保障功能的弱化，人口老龄化、家庭小型化及人口流动等社会经济因素的变迁，随着家庭联产承包责任制的普遍实行，过去实行的“以集体保障为主体、国家和家庭保障为补充”的农村劳动者保障体系随之解体，传统的家庭养老和集体养老功能逐渐弱化，远远不能满足我国目前人口老龄化趋势严重的现状。国家既要从实际上解决农民的贫困问题，更应该通过具体的法律制度是农民与城镇居民具有实质上的平等地位【1】。国家既然以宪法的形式确认公民的社会保障权利，那么通过建立农民社会养老保险法律制度，则是国家实践法律面前人人平等的宪法诺言的必须措施。因此，建立农村社会养老保险法律制度，保障农村老年人的生活是亟待解决的问题。
一、我国农村养老保险发展概况【2】
新中国成立之后，党和政府非常重视农民的社会保险和生活福利问题。早在1956年第一届全国人民代表大会第三次会议通过的农村人民公社工作条例修正草案中对于如何在农村建立社会保险和生活福利制度都作了原则规定，指出有条件的基本核算单位可实行养老金制度，但受农业生产力发展水平的制约，广大农村只能对少数孤寡老人实行具有救济性质的五保制度，一些生产水平较高的社队规定了层次比较低的养老保险项目，但受当时生产的影响，时有时无，养老金水平时高时低，极不稳定。改革开放以来，农村的经济和社会有了很大的发展，部分富裕农村自发地建立了小社区型的退休养老保险或补贴制度。特别是1986年民政部号召各地探索建立农村社会保障制度以来，发展更是迅速。据不完全统计，到1989年，全国已有19个省、自治区、直辖市的190个县、市、区、旗进行了农村养老保险方面的探索，800多个乡、镇本位或村本位的养老保障制度积累了一定的资金。但这种以乡、镇、村或乡镇企业为单位建立的养老保障制度具有如覆盖面窄、层次低、村与村之间制度不兼容、资金效率低、缺乏法律保障等缺陷，并不能适应农村经济和社会发展的总体要求。1991年国务院发布关于企业职工养老保险制度改革的决定(国发199133号)明确农村养老保险由民政部负责后，农村养老保险开始进入系统化、规范化的发展，其主要经历了以下三个阶段：[page]
第一阶段，调查研究、组织试点。民政部在总结探索农村基层社会保障中国农村养老保障模式探讨工作的经验和深入调查研究的基础上，制定了县级农村社会养老保险基本方案，并在山东组织了较大规模的试点。
第二阶段，总结经验，扩大试点。1991年10月，民政部在山东省牟平县召开了建立我国农村社会养老保险制度会议，总结推广了山东省建立县级农村社会养老保险制度的经验，农村社会养老保险工作得到迅速的发展。
第三阶段，加大推进力度，加快发展步伐。1992年7月，民政部在武汉召开了全国农村社会养老保险工作经验交流会，重点推广了武汉市建立农村社会养老保险制度的经验，武汉会议推动全国农村社会养老保险上了一个新台阶。1992年12月，民政部又在江苏省张家港召开了全国农村社会养老保险工作会议，总结了近二年来试点工作的基本经验，宣告农村养老保险试点工作初步告一段落，而转入在全国范围内全面推广农村养老保险工作。到1995年止，全国各地已经有1500多个县、市开展了农村社会养老保险工作，700多个县、市政府发了建立农村社会养老保险制度的文件，制定了实施办法，建立了农村社会养老保险工作机构，有200多个县、市已经在全县、市范围内建立了农村社会养老保险制度。据不完全统计，全国已有500万农民参加了农村社会养老保险制度，积累保险资金约50多亿元【3】。
二、县级农村社会养老保险方案存在的主要问题
方案的基本内容如下：
【1】凡农村户口年龄在20-60周岁之间且不由国家供应商品粮的公民均须参加当地的农村社会养老保险，务工务农经商等各业农民参加统一的制度，投保人因升学农转非户口变动等需要变动保险关系时，可以办理退保或转保手续。
【2】资金筹集实行个人交费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。乡镇企业和乡镇机关事业单位参照城市退休保险的做法实行税前列支，列支比例一般为投保人工资总额的10%-20%。国家政策扶持从税前列支中体现，月投保标准分为2、4、6、8、10、12、14、16、18、20等10个，保险费可以按月季年交纳，经批准也可预交或补交，因灾害在押等特殊原因可暂时停交，乡镇企业和乡镇机关事业单位由单位统一交纳保费，其他人员以村为单位交费。
【3】投保人交纳的部分连同集体补贴一并计入个人名下，以个人帐户的方式存入农村社会养老保险专户，并给予保值增值.投保人从60周岁起开始领取养老金，养老金的数量由投保档次和缴费年限决定。投保人在60岁以前死亡，所积累的保险资金可以退还给其法定继承人或指定受益人;投保人未享受到10年保险养老金，即在60-70岁之间死亡，其法定继承人或指定受益人仍可领取相当于投保人活到70岁为止的养老金;投保人70岁后可领取养老金直到死亡为止。养老保险以县为单位管理，县设农村社会养老保险事业管理处，为隶属民政局的事业单位，负责经办具体事务;乡镇设管理所，为管理处的分支机构;村设代办员，管理结构的营运费用从保费收入中提取3%。农村社会养老保险的方针政策和宏观管理由民政部门负责。养老保险基金以县为单位进行核算和管理，通过存银行、购买国库券、委托贷款等途径保值增值，养老保险基金及其有关业务不计征税费。方案在全国范围内施行迄今已有7年，从运行效果看并不如人意。这不禁引发笔者对方案进行置疑：[page]
第一，方案能保障全体农民的生活吗?
首先，从方案的资金筹集方式上看，是一种个人储蓄为主、集体补助为辅、国家仅从政策上加以扶持，是一种强迫储蓄模式基金、不与政府财政挂钩、也不需政府对其负财政上的责任，也即其实际上谈不上国家保障，同国家有大力投入的城镇职工社会养老保险相比，方案只是农民的自我保障;
其次，方案中明确投保对象为20-60岁的农民，并不包括现已进入老年，还将有16-20年左右的存活时间的农民，他们没有储蓄，也不能加入社会养老保险的行列。如何安排这部分老年人的生活保障是方案无法解决的，又何谈保障全体农民的生活呢?
再次，农民的老年生活真能得到基本保障吗?中国社会保障法制改革中国家与个人自我责任的关系是一个重要的问题【4】，农民社会养老保险法的产生和发展，是社会经济发展到一定阶段、加强国家干预的结果。农民社会养老保险中国家占有重要地位，但如何承担或承担多少责任是要在立法中考虑的。从设计上看，方案的实质是依靠个人帐户的积累，个人帐户来源于农民个人，积累和集体补助在现在农村集体经济大部分处于薄弱无力补助的情况下，个人帐户实质上完全依靠农民个人的积累，改革开放以来，农民收入虽然有了较大提高，但仅仅是刚刚解决温饱问题，前面提到的1998年农民人均纯收入为2160元，现金收入占60%，仅1296元，而他们负担的各种费用都需用现金支付，在这种情况下，全面推行农村养老保险，依靠农民个人积累，既是加重了农民的实际负担，也不可能实现社会养老保险的目的。可以作下面的分析，以最高交费金额算，月交20元累计交费40年后，每月可得养老金700元，设通货膨胀率为5%，这笔钱只能相当于不足100元的现值，养老的价值到底有多大?并且月交20元，农民相当于拿出了全年收入的19%来交费，多数农民是没有此交费能力的，以最低交费额算，月交2元，40年后每月领取70元，只相当于不足10元的现值，对农民的未来经济保障之低不言而喻。
第二方案在全国范围推行效果并不看好
(1)农村养老保险方案的设计未从我国农村地区人口众多、经济发展不平衡及现有农村经济制度出发，试图在全国范围内推行农村养老保险，这是农民的现实缴费能力办不到的。我国经济发展表现出强烈的地域性，东部地区发展快中西部地区，相应地，收入也是东部地区最高，中部次之，西部最低。东部地区的农民交纳保费的能力也就高于中西部地区.以1995年全国各地区农民年均收入来看，东部地区1446.14-4245.61元不等，中西部地区则从880.34-1766.27元不等，不分地区推行标准统一的农村养老保险方案，效果是：或者农民无缴费能力无法开展，或者是因为有较高保障需求的农民不愿参加低水平的社会保险，宁愿存入银行或采取其它的养老渠道而使其流产。方案强调农民的自愿加入，如果设计毫无吸引力，影响运行效果，是中国农村人力、物力、财力的浪费。[page]
(2)农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤销、保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。
第三，基金保值增值困难
《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993-1997年的投资收益率为负，对于从1993-1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费【5】。
第四，执行中存在若干问题
(1)基金的管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下极大的隐患。
(2)机构管理费用入不敷出。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3%来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市(县)提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了【6】，农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。[page]
(3)干部群众在享受集体补贴方面差距过大。《基本方案》规定：“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部，不补群众;少数村都补的，也是干部补得多，群众补得少。群众一般一年仅补助3~5元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元。这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。
三、完善我国农村养老保险法律制度的建议
(一)建立农民养老金个人帐户制度
建立适合中国农村经济发展水平、能够促进农村经济发展和社会稳定、具有中国特色的农村社会养老保险制度十分重要。在我国农村养老保险模式的选择上必须考虑以下因素【7】：其一是人口因素。中国是一个人口众多的国家，而62%以上的人口在农村，且老年人口基数大。其二是经济因素。我国农村经济整体发展水平较低;与城市居民相比，农民收入增长缓慢;不同地区经济发展不平衡。其三是政府和企业的财力有限。现阶段，政府财政和相当部分地区的集体企业财力有限，不能够给予农民更多经济上的支持。其四是传统观念的影响。农民普遍受教育程度偏低，易受传统观念的影响，参加社会保险的意识薄弱，需要积极加以引导。目前，世界各国社会养老保险的筹资模式，主要包括三种类型：现收现付制、完全积累制和部分积累制【8】。世界上大多数工业化国家传统的养老保险制度大都采取现收现付模式。20世纪90年代以来，由于现收现付制的制度缺陷和人类社会老龄化趋势的加剧，许多国家都根据本国的具体情况进行了不同形式的改革。改革的主要特点是从现收现付制过渡到完全积累制或部分积累制，从社会统筹过渡到个人帐户等。因此，在我国建立农村养老保险制度，既不能像西方高福利国家那样依靠政府财政的大力支持，采用现收现付制的模式;也应有别于我国城市已建立的“社会统筹与个人帐户相结合的部分积累”模式，应实行“个人帐户制储累模式”。其特点包括：
第一，坚持个人帐户积累模式，不搞社会统筹。我国城镇职工养老保险基金的收缴模式为：社会统筹基金+个人帐户基金。社会统筹基金的缴费对象是企业和职工;个人帐户基金的缴费对象是职工。为了促进农民参加养老保险，国家在1992年颁布的《县级农村养老保险基本方案》中规定，集体经济应对参保农民按缴费比例进行补贴。但在实践中，除集体经济比较发达地区以外，大部分地区农民参加养老保险得不到集体补助，因此不宜实行社会统筹模式。农民缴纳的保险费，必须全部进入个人帐户。[page]
第二，个人帐户弹性化。为了适应农村经济的变化，应坚持“方便农民与城镇养老保险个人帐户衔接”的原则。在IT技术的支持下，灵活地处理参保人身份、缴费方式和携带转帐等信息。在农民进城务工、婚嫁或迁徒等情况下，保证将其帐户上积累的养老保险金划转到新址养老保险机构为他们所设立的帐户上。此外，农村养老金帐户还应增加抵御风险的功能。可以借鉴国外的经验，当农民养老金帐户积累达到一定金额时，国家可对投保人开办生产、教育和住房贷款，解决农民生产、生活的当务之急。
(二)建立“市场化管理、专家理财”的基金营运模式
由于投资渠道单一，农村养老保险基金所面临的最大困难就是如何实现保值增值。按照国家规定，农村养老保险基金只能用于购买国债和存入银行。但近年来，国家连续八次下调银行存款利率，利率水平已由1993年的10.9%下降到2003年的1.98%。农村养老保险基金的收益性在无法得到保证的情况下，其支付也会面临枯竭的危机。另一方面，农村养老保险基金由县级管理，资金分散、营运层次较低，难以形成规模效益。因此，尽快建立农村养老保险基金营运制度十分重要。国外养老保险基金的营运模式，大体可以分为公共管理和私人管理两类。养老保险的公共管理又分为集中管理模式和松散管理模式。集中管理是由国家建立专门机构来代表国家对养老保险基金实行垄断经营。这种模式以新加坡为代表。松散管理模式，即由国家和社会团体共同管理，欧盟国家的养老保险属于松散管理模式。养老保险基金的私人管理是国家委托基金管理公司管理养老保险基金的一种模式。按照私有化程度不同，其又可分为完全私有化模式和部分私有化模式两种。完全私有化模式的主要特征是，职工必须按月工资的一定比例将保险费交给政府指定的养老基金公司，由基金管理公司负责基金运作。基金管理公司是独立的金融法人，靠服务和基金回报率争取客户。国家管理机构的职能仅限于制定养老保险的法律法规、对基金管理公司的运营进行监督和对投保者给予最后担保等。部分私有化模式的主要特征是，在原来的公共养老金制度的基础上引入个人帐户，公共养老金部分由政府直接管理，个人帐户上的养老金则由私人基金管理公司负责运营管理。雇主和雇员根据自愿原则决定是否建立个人帐户。国外养老保险基金管理和运作的实践证明：政府经营养老保险基金的最大缺陷在于，由于没有其他机构与之竞争而导致的低效率;而养老保险基金由基金管理公司实行市场化经营，可以较好地克服由于政府垄断经营而带来的弊病。我国农村养老保险基金营运模式的选择既要借鉴国外的经验，又必须符合中国的国情，应该建立“市场化管理，专家理财”基金管理运营模式。其基本特征是：国家只负责制定相关的法律法规和对基金管理公司实施监控;农村养老保险基金由省级集中管理;由基金管理公司对农村养老保险基金进行投资运作。同时，国家还应为之创造良好的外部环境。包括：第一，投资组合的逐步放开。养老保险基金进入资本市场，通过市场化管理实现保值增值，这是国外的普遍做法。国家应根据我国资本市场的发展程度，逐步开放股票市场和其他有价证券市场等，为农村养老保险基金提供更多的投资工具。第二，建立投资风险防范机制。农村养老保险基金应该在确保安全的基础上实现保值增值。如何建立农村保险基金的投资风险防范机制，国际上已有十分成熟的经验【9】：其一是控制投资工具的上限。包括：规定每一种投资工具的最高投资上限和对一家公司投资的上限。其二是成立风险评级委员会。主要职责是对投资工具进行风险等级评定以及对各种投资组合提出建议，以此控制投资风险。第三，政府承担最终担保。在农村养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营转变的过程中，政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。实际上专家理财也有风险。为此，政府应承担最终担保。其范围包括：当基金管理公司的基金运作回报率低于国家规定的最低回报率时，基金管理公司先以自有资金弥补差额，弥补不足部分由政府承担最终弥补;当基金管理公司破产时，投保人的最低养老保险金应由政府承担最终担保。[page]
(三)农民养老金实行社会化发放，并进一步简化手续。
参保农民凡是达到退休年龄，符合退休条件，就可以享受退休待遇。应尽量简化办理手续。对于参保对象，符合退休条件，可以享受退休待遇的农民，由乡镇劳动保障事务所及时向县级以上农村社会保险经办机构报告，经县级以上农村社会保险经办机构审核无误，再报当地劳动保障部门审批，并实行公示;经公示群众无异议后，再由乡镇劳动保障事务所直接帮助符合退休条件的人员办理退休手续，并通知当事人。农民的养老金应实行社会化发放，对审核符合退休条件的农民，由县级以上农村社会保险经办机构在发给《农民退休证》的同时，发给银行或信用社的存折，并由农村社会保险经办机构将退休农民的养老金按月存入农民居住地的银行或信用社，以便退休农民不进城就可以按时领到养老金。此外，乡镇劳动保障事务所在为农民提供优质服务的同时，要注意做好跟踪管理，定期了解辖区内退休农民的情况，及时掌握农民的身体状况，防止保险基金流失。
