一、厦门市现行社会救助立法存在的问题
(一)缺失自然灾难救助和临时性重大患难救助。一方面，厦门市作为沿海城市，包括台风、洪涝等气象灾害的威胁长期存在。自然灾害救助应当立法建设。另一方面，临时突发的重大紧急患难，包括非自然因素造成的重大困难和疾病造成的重大困难不期而至，因其情况紧急，所需资金巨大，任何普通家庭均难以承担，需要社会救助。
(二)欠缺教育社会救助。今后有必要进一步完善教育社会救助制度，以便保证贫困大学生能够充分利用它，完成其学业。
(三)社会救助立法不够细。一是社会救助款的下发和使用规定不够详细。二是社会救助对象的动态管理规定不够详细。
(四)法律责任不够明确具体。无论是具体社会救助项目的提供者或者实施者还是受助对象，在参与社会救助过程中，都有相应的职责和义务，必须有明确、具体的法律责任保障。任何人触犯法律，都必须承担应的法律后果。
(五)鼓励和奖励社会力量参与社会救助不充分。社会救助是国家责任，但仅有国家或地方财政投入是不够的。
(六)社会救助工作的质量和便捷尚有待提高。社会救助宜设立更多受理救助申请点，并公布整套工作程序，制作宣传册、录影录音带，设置热线电话等讲解宣传社会救助申请资格和手续，让有意申请或者前来办理社会救助的人了解其工作程序。
(七)更注意尊重和维护受援助人员的人格尊严。人人都有生存的权利，国家和各级政府则负担有保障国民生存权的义务。贫穷并不是个人的不足造成的，也有社会的原因和责任。
(八)厦门市最低生活保障存在三点不足：(1)确定最低生活保障制度的标准的原则中鼓励自立救助精神的体现不够。(2)救助方式比较单一。(3)实施缺乏监督机制，不够透明。
(九)厦门市医疗救助存在下列不足：(1)制定依据不明确。(2)未规定全市统一的医疗救助水平、标准，而将具体制定此标准的权利赋予了区级人民政府。(3)救助对象范围太狭窄，不能实现保护一切应该纳入此救助范围的人员。(4)救助方法不明确，使实践中难以操作或会导致相应的机构各行一套规则。(5)基金来源及管理方面不完善。(6)救助形式太少且不灵活。(7)法律责任规定太笼统，不利于该制度的真正贯彻落实。[page]
(十)厦门市住房社会保障制度中存在五个问题：(1)小区规模集中建设，可能隔离不同收入阶层的人群，不利于不同社会阶层人口相互交流、交往。(2)建社会保障性住房的主体仅限于政府，过于单一。(3)保障性住房建设融资渠道或品种少。(4)保障住房的途径未多样化。(5)评估指标体系建设不足，监管力度不够，退出机制未充分发挥效用。
(十一)法律援助制度存在的问题：(1)援助经费保障不明确。(2)认定申请人“经济困难”条件的机关不够明确。(3)未规定可以先行提供法律援助的情形，也未规定免审查当然提供法律援助的特殊情形。例如见义勇为的、农民工劳动维权的等。(4)未规定职业律师的法律援助最低案件数。(5)未规定对法律援助作出突出贡献者的奖励、表彰等。(6)未规定不同地区相关职业者法律援助的合作与协调。(7)未规定公安机关、法院、检察院等相关机构在为法律援助律师提供职业协助时免相关费用。(8)欠缺对法律援助质量的监督和评价机制等等。
二、完善社会救助立法的总体建议
(一)宜制定一部统一社会救助法。厦门宜借鉴英国、美国、日本等工业化国家的社会救助经验，将已有各种社会救助单行法汇总，修订成一部统一的“社会救助法”，对社会弱势群体人口提供最低生活、住房、基本医疗、法律援助等多方面的制度保障，公开、公正、公平地向救援对象提供透明的社会救助。这也成为社会保障事业发展真正进入发展完善阶段的一个标志。
(二)尽快立法规范自然灾难救助和临时性重大患难救助。厦门市应当尽早将救助自然灾害及非自然因素造成的家庭生活重大困难和疾病造成的重大困难的人员形成制度，规定救助的对象、救助的标准、救助措施、救助方式和救助程序等内容。
(三)应增设教育社会救助制度。由于我国教育社会救助制度的不完善，一部分应该享受教育社会救助待遇的贫困大学生却没有享受到，影响到这些学生的学习生活。厦门市也颁布和实施了一些教育社会救助政策，取得了一定成效;每年夏季社会捐助已考上大学的贫困学生的热情很高，成效日益突础。但也面临着许多问题和困难，今后有必要进一步完善教育社会救助制度，以便保证贫困大学生能够充分利用它，完成其学业。
(四)进一步细化现行社会救助立法。应明确告知相关单位或个人各自的权利和义务，应加强社会救助对象的动态管理。[page]
(五)更加明确具体法律责任。无论是具体社会救助项目的提供者或者实施者还是受助对象，在参与社会救助过程中，都有相应的职责和义务。若发生违背法律要求的行为，无论是作为或者不作为，均应承担一定的法律责任。
(六)鼓励和奖励社会力量参与社会救助。社会救助是国家责任，但仅有国家或地方财政投入是不够的。应当积极吸引社会力量以各种方式参与到社会救助工作中来。立法应当体现这种价值，设计相应条款。
(七)提高社会救助工作质量和便捷性。社会救助宜设立更多受理救助申请点，并公布整套工作程序，制作宣传册、录影录音带，设置热线电话等讲解宣传社会救助申请资格和手续，让有意申请或者前来办理社会救助的人了解其工作程序。
(八)更注意尊重和维护受援助人员的人格尊严。人人都有生存的权利，国家和各级政府则负担有保障国民生存权的义务。贫穷并不是个人的不足造成的，也有社会的原因和责任。申请和接受社会救助的人员或家庭，其自尊往往特别脆弱。救援程序涉及在一定程度上披露受援者的个人隐私。因此，相关工作需特别注意维护受援者的自尊。
三、修正完善各项具体救助立法的建议
参考国家有关法律、部委的规定及北京、上海等相关地方立法的经验，结合厦门市实际情况，针对具体社会救助单行法完善，分述如下：
(一)完善最低生活保障办法的建议
1、《办法》第三条后增加第二款“鼓励低保户订立遗赠扶养协议，自己解决最低生活保障问题，实施自立救济。”
2、在《办法》第7条中增设规定，最低生活保障标准不得高于最低工资的标准，以免“懒汉”比“勤汉”富的怪现象。
3、《办法》第10条规定了不记入低保户收入的事项，还应增加“因见义勇为重大表现，获得的奖励。”
4、扩大厦门市城市最低生活保障制的适用对象。对于在厦门市城镇工作，居住五年以上的常住人口，可以考虑按适当标准纳入厦门市最低生活保制度的覆盖范畴。
(二)完善医疗救助立法的建议
1、建议把第四条(二)的“社会福利机构收养的”删除，应将所有的“三无”人员都纳入到医疗救助体系，而不仅仅是被社会福利机构收养的“三无”人员。[page]
2、建议在第五条增加一个兜底条款，将生活实践中特殊困难农民群体纳入这个法规中进行保护，以扩大救助范围。
3、建议第七条(一)(二)中的“结合本区实际自行确定”后增加“并报市政府备案” 以便监督。
4、建议第七条增加规定特大病种、特种传染病的额外补助。
增加大病医前、医中救助形式，并扩大此处的“大病”病种范围。建议明确若干重大病病名，给予患者重点救助，以有利于救助实施，也方便救助对象了解救助条件;增加有条件的医院先行垫付制度。
5、建议在第八条中增加“职工单位或相关部门补助的费用”职工得到单位或者相关部门的医疗补助就是从政府获得了部分的救济，为避免重复救济，应当已经获得的救济排除在外。
6、建议删除第九条的(六)，因为这样的兜底条款不利于保护人民利益。
7、建议将第十二条(一)中的“村(居)民委员会初审”改为“村民代表会议或村民会议评议”，以示民主。
建议规定第十二条第(一)项的“入户调查”在特定情形下可给予免除。规定为“根据需要，可采取入户调查、邻里访问、电话询问等方式对申请人提交的申请表和有关材料进行逐项调查核实，并将已调查核实过的有关材料上报”
8、建议将第十四条修改为“医疗救助对象在定点医疗机构住院期间，凭下列任一证件，得享受住院床位费、护理费减收50%的优惠和大型设备检查费、手术项目减收20%的优惠：(1)《重点优抚对象抚恤金定补领取证》;(2)《五老人员定期定量补助证》;(3)《农村五保供养证书》;(4)《厦门市最低生活保障金领取证》;(5)《享受40%救济的60%年代精简老职工定期定量补助证》”。
9、建议第十六条增加“控制医疗费用，努力使救助对象早日康复。”
10、建议把第十八条改为“社会医疗救助资金，纳入社会保障财政专户，实行专项管理，专款专用，不得提取管理费或列支其他任何费用。当年结余资金转到下年度使用”。
11、建议删除第二十条(有关资金来源)，将之纳入第十七条资金来源中，将其内容纳入第十七条予以规定。[page]
12、建议第二十二条(一)增加规定“并接受社会和群众监督”以及“适时召集成员单位召开全市医疗救助工作会议，及时总结交流经验，保证城乡医疗救助工作顺利开展”。
建议第二十二条增加(五)“审计部门要加强对农村特困人员医疗救助资金使用情况的监督”。
建议增加(六)“全市各级工会、残联、慈善协会红十字会等社会团体要充分发挥社会救助的优势，积极筹措救助资金，支持医疗救助工作。”
建议增加(七)“有关单位、组织和个人应当如实提供所需情况，配合有关医疗救助工作的调查”
13、建议增加一条“根据经济发展和社会医疗救助工作运行情况，经市政府研究可适当调整救助范围和救助标准。”
14、建议增加一章专章规定法律责任，可按照各主体不同而定。
(三)完善厦门市社会保障性住房的建议
厦门市的社会保障住房建设应与城市发展规划统一考虑，形成多层次、多形式、多渠道的社会保障住房。
1、宜分散建设。厦门市对于社会保障性住房的建设，无论类型，均应分散建设。例如，在规定每个房地产开发项目必须建设若干套社会保障性住房;鼓励社会人士认捐购买房产或者将自己所有的房产捐赠用于社会保障性住房之用途。
2、社会保障性住房建设与供应主体多元化。鼓励更多主体参与到关注城市低收入群体“住有所居”工作。鼓励社会捐赠。应当鼓励房地产开发商或者社会其他力量采用捐赠或者认购等办法贡献社会保障性住房。
3、考虑多组合的融资方式推进社会保障性住房建设。社会保障性住房是公益性事业，在金融服务方面应当提供更加多元化的具有更强适应性的服务产品。
4、这项采用多样化解决途径。不仅有出售产权的社会保障房，还要建设适量廉租房，也可以通过发放住房补贴的形成缓解低收入家庭的居住困难。
5、建立公开、透明的社会保障住房享受、退出机制，完善管理机能。
(四)完善法律援助立法的建议
1、 进一步降低法律援助门槛、扩大了法律援助范围。[page]
2、建议增加一条：“市、区人民政府应当认真履行法律援助责任，采取积极措施推动法律援助工作。将法律援助所需经费列入同级财政预算，并随着国民经济的发展逐步增加”。
3、建议将第三条增加一款：“市律师协会应当按照律师协会章程对依据本条例实施的法律援助工作予以协助。”
4、建议将第四条修改为：“支持和鼓励工会、共青团、妇联、残联和老龄工作机构等社会团体和组织利用自身资源协助需要法律援助的未成年人、妇女、残疾人、老龄人等获得法律援助。”
5、建议第八条增加规定：“依法维护受援人的合法权益，接受司法行政部门的监督。”应当进 一步完善监督制度，明确法律援助人员的义务。
建议增加两款：“法律援助机构应当对承办法律援助案件的人员的法律援助活动进行业务指导和监督，保证法律援助案件质量。
公安机关、人民检察院、人民法院在办案过程中发现法律援助人员违反职业道德和职业纪律，损害受援人利益的，应当及时向作出指派的法律援助机构通报有关情况。”
6、建议增加一条：“每位律师每年至少办理1件法律援助案件。”
7、建议增加一条：“对在法律援助工作中作出突出贡献的组织和个人，有县级以上人民政府、司法行政部门给予表彰、奖励。”
8、建议将第九条的法律援助范围详细化。
9、建议将第十条中的“经济困难标准”明确化并且确定出具机关。使规定更具可操作性。
10、建议增加第12条无须按第十条进行审查的情况，如见义勇为的、申请支付劳动报酬和工伤赔偿的农民工、人民法院给予司法协助的人员等。将见义勇为作为除外审查情况，这是对促进见义勇为的行为是一种鼓励的同时也更好的避免“英雄流血又流泪”。应当尽可能为农民工提供法律援助。
11、建议增加一条：“人民法院受理法律援助机构提供的法律援助案件应当实行司法救助。
各级劳动、人事争议以及厦门市仲裁委员会等仲裁机构，对法律援助案件的受援人应缓收、减收或免收有关费用。”[page]
12、建议第十四条增加一款：“以书面形式提出申请确有困难的，可以口头申请，有法律援助机构工作人员或者代为转交申请的有关机关工作人员作书面记录。”
建议将(一)改为“居民身份证(户籍证明)或暂住证明或其他有效的身份证明，代理申请人还应当提交由代理权的证明。”已扩大法律援助覆盖面并与后面的代理申请相对应。
建议删除第(四)项，以避免实践中法律援助机构依据此条而拒绝或延迟给受援人提供法律援助。
建议将第二款修改为：“申请人为无或限制民事行为能力人的，由其法定代理人代为提出申请。
无或限制行为能力人与其法定代理人之间发生诉讼或因其他利益纠纷需要法律援助的，由与该争议事项无利害关系的其它法定代理人代为提出申请。”为无或者限制行为能力的申请法律援助提供法律依据。
13、建议增加一条，规定法律援助受理机关以及机关之间的合作、协调运行。
14、建议增加一条：“司法机关和行政机关工作人员在办理案件或行政事务的工作中，应当告知符合条件的当事人或申请人有获得法律援助的权利以及申请法律援助应当具备的条件。”
15、建议将第十五条“5日”改为“3日”以缩短法律援助机构的审理时间，提高效率，加强对受援人的保护。
建议再此条末尾增加“对审查后的结果3日内函告公安机关、人民检察院、人民法院”建议将此条的“应说明理由”改为“应书面说明理由”以便对法律援助工作的监督并且与下条相照应。
16、建议将第十六条改为：“申请人对法律援助机构作出的不符合法律援助条件的通知有异议的，可在接到书面通知书之日起5日内向确定该法律援助机构的司法行政部门申请复查，司法行政部门应当在收到申请之日起5日内复查，经审查认为申请人符合法律援助条件的，应当以书面形式责令法律援助机构及时对该申请人提供法律援助并书面通知申请人。”
17、建议将第十七条改为：“人民法院对指定辩护的刑事案件，应至迟在开庭10前将指定辩护通知书和人民检察院的起诉书副本或刑事判决书副本送交其所在地的法律援助机构;人民法院不在其所在地审判的，可以将指定辩护通知书和起诉书副本或判决书副本送交审判地的法律援助机构，由法律援助机构统一接收并组织实施。[page]
人民法院指定辩护通知书应当载明案件性质、被告人姓名、指定辩护的理由、案件承办人的姓名和联系方式，已确定开庭审理的，应当载明开庭时间、地点。
人民检察院对已经提供法律援助的刑事案件，应在侦查终结、提起公诉、决定不起诉或者将案件退回补充侦查后3日内告知法律援助人员。
公安机关对已经提供法律援助的刑事案件，应在侦查终结后3日内将案件办理结果告知法律援助人员。”
18、建议将第十八条改为：“法律援助机构应于接到指定辩护通知书之日起24小时内通知法律服务机构指派法律援助人员并在开庭3日前将确定的承办人员姓名和联系方式函复制定的人民法院。法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或安排本机构的工作人员办理法律援助案件;也可以根据社会其他组织的要求，安排其所属人员办理法律援助案件。
受指派的法律服务机构应当及时与受援人签订法律援助协议，明确规定双方权利、义务。”
19、建议增加一条：“法律援助机构中负责审查和批准法律援助申请的工作人员有下列情形之一的，应当回避，当事人也可以向法律援助机构申请回避：(一)是所申请事项的当事人或当事人的近亲属;(二)与所申请事项有其他利害关系，可能影响公正办理该申请的。审查和受理法律援助申请的工作人员的回避，由法律援助机构决定;法律援助机构负责人的回避，由主管的司法行政部门决定。”
20、建议增加一条：“有下列情形之一的，法律援助机构可以先行提供法律援助：(一)诉讼或仲裁的法定时效即将届满，需要在法定期限内提起诉讼的;(二)需要立即申请采取财产保全措施的;(三)其他紧急情况。法律援助机构对先行提供法律援助的事项，应当及时审查;经审查不符合法律援助条件的，终止法律援助。”
21、建议将第二十三条修改为：“法律援助人员应当自法律援助案件办结后15日内，向法律援助机构提交承办案件有关的法律文书副本或者复印件以及结案报告等材料。
法律援助机构应当自收到案件材料之日起30日内，向案件承办人员支付法律援助办案补贴。办案补贴费在法律援助经费中列支，具体补贴标准由市司法行政部门会同市财政部门制定。
律师事务所自行为当事人提供的法律援助，经援助审核机构审查，符合本条例第十条、第十一条规定条件的，由法律援助机构按规定发给适当补贴。”[page]
22、建议在第二十四条末尾增加“造成损害的，有权请求赔偿。”以切实维护受援人的利益并促进法律援助人员更加尽职尽责。
23、建议在第二十五条末尾增加“并协助办案人员调查取证。”以体现权利和义务的统一并且促进法律援助事务的进行。
24、建议增加一条：“法律援助人员承办法律援助事项，凭法律援助机构的证明，依法调查取证和查阅、调取、复印相关资料时，本市有关部门和单位应当予以协助，并免收或减收相关费用。”
25、建议将第二十三条改为：“法律援助机构及其工作人员、办理法律援助案件的人员违反法律援助有关规定的，由司法行政部门依法给予行政处分和行政处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
建议增设一条：“法律援助机构、律师协会应当建立法律援助投诉查处制度。对受援人或者相关部门的投诉，应当及时调查处理，并书面告知其查处结果，认为对被投诉人应给予行政处罚的，应当及时向司法行政机关提出建议。”
26、建议针对各种主体实施的违法行为，规定相法律责任。
27、建议第三十一条尾句改为：“并可视具体情况处以1000元以上5000元以下的罚款。”
28、增加一条：“受援人因所援助案件或者法律事项解决而获得较大经济利益的，法律援助机构可以要求受援人支付有关服务费用。”
(五)建设厦门市紧急患难救助制度
紧急患难救助法的主要内容应当包括：紧急患难的定义、救助对象、主管部门及经费、救助标准及方式和救助程序等。试拟条文如下：
第一条 本法所称的紧急患难救助是指对因遇自然灾害、意外伤害和其他重大患难生活陷入困境者给予的社会救助。
自然灾害包括干旱、洪涝、风雹、台风、地震、低温冷冻、雪灾、病虫害、滑坡、泥石流等自然灾害。
第二条 各区政府部门以及镇人民政府应当设立紧急救助机构，并对紧急救助机构的组成人员进行专门的培训。
第三条 各区政府部门以及镇人民政府应当设立紧急患难救助基金，由市、区、镇(街道)财政分别按比例负担，列入财政预算，进行专款专用。[page]
鼓励社会和个人为紧急患难救助捐赠、提供资助，所捐赠和提供的资助纳入紧急患难救助基金进行统一管理。
第四条 符合下列条件之一的人员有权获得社会救助：
(一)因遇自然灾害需要转移、安置的;
(二)因遇自然灾害吃、住、穿有困难的;
(三)因遇意外伤害需要紧急处理的;
(四)家中有人死亡无力殓葬的;
(五)流落厦门缺乏返乡车费的;
(六)负家庭主要生计责任者，患重病、失业、失踪、入狱服刑或者其他原因，无法工作使生活陷入困境的;
第五条 对符合救助条件的人员按照以下方式给予救助
(一)对符合第四条第(一)、(三)项的人员，不受本法救助程序的限制，直接由救助机构及时给予救助;
(二)对符合第四条第(二)的人员，使用紧急患难救助基金，由救助机构给予食物、衣物和搭建临时性住房等方式进行救助，灾害过后，仍然生活困难的，按照第二章最低生活保障的规定进行调整。
(三)对符合第四条第(四)(五)(六)项的，社会救助机构给予现金救助为主，结合使用其他方式的办法进行救助。
第六条 符合救助的条件的人员可以向居住地急难救助机构提出书面申请，填写《厦门市急难救助审批表》;救助机构接到申请后，三日内审核完毕。
对符合第四条第(一)、(二)、(三)、(四)项的人员，不必经过本章规定的程序，救助机构应当及时给予救助。
四、厦门市统一社会救助法的建议
(一)结构和体例编排的用意及其理由
首先，作为一部统一立法，应该第一章作一般性规定。这些通则性规定约束所有章节的内容。
其次，最低生活保障救助、住房救助和医疗救助都是生活扶助中的一部分，这部分内容是常规性扶助，涉及人员较多。自然灾害和重担患难救助多为临时性的，设置在后。
第三，将法律援助纳入到社会救助统一立法。
第四，所有具体救助制度中都设一节程序性规定。各种救助救助程序不同，很难在一个章节中统一规定，故单独设置。[page]
第五，救助经费和物资的来源和管理，是社会救助中很重要的问题，有必要专章规定。在规定了各种社会救助制度的实体和程序要求后。
第六，将所有救助制定施行过程中可能引起的法律责任都规定在第九章中，这样符合立法结构上的完整性，也符合法理上的有权利就有救济，有义务就有责任的原理。
(二)试拟厦门市社会救助法基本结构
第一章 通则
第二章 最低生活保障救助
第一节 一般规定
第二节 最低生活保障的资格认定与保障标准
第三节 最低生活保障申核程序
第三章 住房保障
第一节 一般规定
第二节 住房社会保障的资格认定与保障标准
第三节 住房社会保障申核程序
第四章 医疗救助
第一节 一般规定
第二节 受助对象资格认定与保障标准
第三节 医疗救助的申核程序
第五章 自然灾害救助及重大患难救助
第一节 自然灾害的救助对象与救助标准
第二节 重大紧急患难的救助对象与救助标准
第三节 重大患难的救助程序
第六章 教育救助
第一节 教育救助的对象与救助标准
第二节 教育救助程序
第七章 法律援助
第一节 一般规定
第二节 受助对象资格认定与保障标准
第三节 法律援助的申核程序
第八章 救助经费和物资
第九章 法律责任
第十章 附则
