尽管从工业化后期以来，各国纷纷建立了社会保险和其他社会保障制度，但社会救助仍然是各国社会保障制度中最为稳定的基本制度之一。在当代社会，各国都根据自身的条件而建立了适合本国国情的社会救助制度。我国早在计划经济时代就建立起了国家负责与依托集体经济相结合的农村社会救助制度。但是在农村经济体制改革以后，原来的社会救助体系出现了很大的制度性缺口，因此需要在新的经济与社会条件下重构农村社会救助体系。从20世纪90年代中期起各地农村逐步建立特困户救助、农村居民最低生活保障制度和农村医疗救助制度，并且进一步完善了农村五保户制度和灾害救济制度。从总体上看，十余年来各地在建立农村社会救助制度的过程中已经取得了不小的成绩，但与城市社会救助体系相比较，我国农村社会救助制度目前仍然很不完善，在农村居民最低生活保障制度等基本制度的建设上人们还存在不同的认识，在制度实践中也还存在着不少的困难和问题。[1] 本文就目前农村社会救助制度建设中存在的问题进行探讨和分析，并提出相应的政策建议。
一、背景：农村社会转型的社会救助体系
我国农村社会救助制度的建立与发展开始于建国初期。在计划经济时期，经过几十年的波折发展，我国基本上形成了比较完整的农村社会救助体系。[2] 这套体系的主要内容包括以农村集体经济为基本经济保障制度，以农村合作医疗为普遍的医疗保障制度，以五保户制度为针对特殊困难者的救济制度，以及由国家承担责任的灾害救济制度。这套制度的特点是，由集体经济和国家共同负责的农村社会救助体系。在正常年景中，集体经济负责为所有农村劳动者提供基本的就业机会(参加集体劳动并参与粮食和收入分配)，提供基本的医疗服务，并给五保户等特殊困难者提供特殊的救助。当遇到自然灾害而集体经济又面临困难时，则由政府根据情况给集体经济提供不同程度的灾害救济。换言之，计划经济时代的农村社会救助制度主要依托当时的集体经济体制，而当集体经济的保障功能失效(因自然灾害等原因)时，国家则发挥向集体经济组织提供保障的作用。然而，70年代末开始的农村经济体制改革打破了原来农村社会救助的经济及组织基础。随着集体经济的解体，原来由集体经济体制负责的基本就业保障，以及建立在集体经济基础上的合作医疗及五保户制度等开始出现制度性的缺口。在20世纪的80年代和90年代中，中央和地方政府通过扶贫战略、加强农村灾害救助制度、改革农村五保户制度、尝试建立农村特困户救助和农村低保制度等手段解决了很多的贫困问题，但迄今为止仍然没有一套比较完整的农村社会救助体系。[page]
应该看到，社会救助制度是与一个社会中的基本经济制度和公共管理组织体系密切相关的。过去的集体经济体制解体以后，社会救助制度必须要有根本性的创新。尤其是近年来随着农村的税费改革，以及取消农业税以后，许多地区的农村基层组织体系事实上已经不能承担社会救助等社会服务职能。因此原来设计由农村基层组织负责的社会救助制度不得不改变为由政府承担的社会救助制度。这一制度转型的过程从20世纪80年代就开始了，但在最初阶段里发展比较缓慢，因而导致农村社会救助制度在过去较长的时间里一直不完善。虽然在最近几年里随着政府对农村社会发展重视程度的提高，相继出台了农村五保户制度改革和新的农村医疗救助制度，普及了农村特困户救助制度，并且在部分地区建立了农村居民最低生活保障制度，但是目前存在的一个关键问题是，是否应该尽快普及农村居民最低生活保障制度。近年来不少研究者从各种角度论证了建立农村低保制度的必要性，[3][4] 部分省市也相继建立了这一制度，但目前中央政府仍然没有确定在全国范围内建立对农村居民最低生活保障制度。笔者认为，农村居民基本生活保障制度是农村社会救助体系的核心制度之一，这一制度的缺失意味着农村生活救助体系是残缺的，这将严重影响农村社会救助制度的完善和功能的正常发挥。
要推动农村生活救助体系的完善，目前需要解决几个方面的问题。首先，研究者和决策者都应该更加清除地认识到建立和完善农村生活救助体系的目标和意义，尤其是要明确农村生活救助体系在当前我国社会发展总体目标下的意义;其次，应该清楚地看到在当前和今后一个时期中建立和完善农村社会救助的经济与社会条件已经发生了很大的变化，我们已经不可能再回到原来的集体经济模式下的社会救助制度，在目前条件下建立和完善农村社会救助体系事实上是要实现农村社会救助制度的转型;再有，建立和完善农村社会救助体系必须首先确定一些基本的原则，并在此基础上选择合理的社会救助模式，并探索适合我国农村特点的，具有长期可持续性的制度安排。本文以下的内容将围绕这些问题展开讨论。
二、建立和完善农村社会救助制度的基本目标
与其他重要的社会制度一样，农村社会救助制度的建立与发展首先需要有明确的目标。任何一项社会保障制度的建立与发展都有个人和社会两个层面的目标。社会保障制度在个人层面的目标是指任何一项社会保障项目都是要为社会成员提供某种基本保障;而其社会层面的目标是指任何一项社会保障制度的发展都要服从政府在特定时期基本的政治与经济等方面的战略目标。虽然从社会保障制度的一般意义上看，个人层面的目标应该是更基本的，但由于个人层面的目标具有较大的弹性，并且由于社会保障是一项具有重要经济和政治意义的制度，因此各国政府在考虑其社会保障发展规划时其社会层面的目标往往受到更多的重视。[page]
从社会层面的目标上看，在过去20年里我国社会保障制度发展受制于以下三个方面的环境因素。一是在“效率优先、兼顾公平”的口号下，对全社会的经济增长率的重视程度远远高于对公平分配和提高普通个人实际生活水平的重视程度;二是对社会政治稳定的重视程度高于对社会平等和社会和谐的重视程度;三是对城市的重视程度明显高于对农村发展的重视程度;更具体讲，我国政府过去20年的政治与经济目标主要围绕着快速发展经济和保持政治与社会稳定这两大战略目标。相应地，我国社会保障改革与发展的目标也主要集中在社会层面，并且事实上是在两大目标的约束下进行的：一是为经济体制改革配套和为经济建设服务的经济目标，二是维护社会稳定的政治目标。就其第一方面的意义看，从20世纪80年代后期起，社会政策各个领域的改革朝向了提高效率，降低福利水平和减轻政府财政压力的方向。在20世纪90年代后期，主要的社会开支占GDP的比例一直呈相对下降趋势。但另一方面，维护社会稳定的目标又要求社会保障改革和发展要有利于缓解社会矛盾和解决各种社会问题。这两种不同方向的目标使社会保障改革与发展陷入了一种“福利困境”中，它既不能增大福利水平，也难以降低福利水平。或者说要求社会保障制度在不增大，甚至是减少政府开支的条件下，充分发挥维护社会稳定的作用。在这种“苛刻”的条件下，唯一的出路是从社会保障的结构和效率上寻找出路。而我国的城市最低生活保障制度正是在这种背景下产生和发展的。
与其他社会保障项目相比，最低生活保障制度最符合上述两条原则，即在最小开支的情况下达到最大的政治目标(维护社会稳定)，因此在20世纪90年代中期以来在城市中得到了长足的发展。在过去10年中城市低保制度走过了建立和发展的阶段，尤其是在过去5年中，它有了长足的发展，以较小的经济成本而有效地缓解了因下岗和企业不景气而导致的城市贫困，为国有企业改制的顺利进行提供了很好的保障。或者说政府采用城市低保制度，花了相对较少的钱就化解了国有企业改制所带来的政治风险，在促进经济增长和维护社会稳定两个方面都收到了良好的效果，因此城市低保制度的建立和发展得到了比较广泛的认同。
然而，政府进行农村低保的宏观决策时却遇到了与城市不同的情况。有关的决策者在是否应该尽快建立和完善农村低保，以及如何建立农村低保方面出现了不同的意见。从表面上看，反对建立农村低保的观点大都出于对经费开支的担心。但稍微分析就可以看出，建立农村低保所需要的开支远低于城市低保和农村扶贫开发项目。而政府对后两个项目的热情却远远高于花费更低的农村低保项目。对这种政策选择的原因只能从其政治意义方面来解释。也就是说，农村低保制度能否发挥出政府所需要的社会效益，能否达到政府所希望的政治、经济等方面的成效是政府在决定是否建立农村低保，以及以什么样的标准建立农村低保时要考虑的重要因素。[page]
评价农村低保的社会及政治效益比较复杂。与城市低保或其他社会保障项目不同的是，农村低保的对象是农村中少数最贫困的家庭，他们在经济和社会活动上都很不活跃。从政治角度看，由于这部分人是政治上最不活跃的人，他们远离政治中心，居住分散，本身的政治资源和政治能量很低，他们一般不会上访，也不易造成群体性事件，因此他们的问题在政治议程上很容易受到忽略。如果仅从维护当前政治及社会稳定的角度看，给农村少数贫困者提供救助的政治价值看上去是比较低的。在这种情况下，建立农村低保也可能因此而被看成是一个政治上急需性不强的项目，或者说建立农村低保尚不具备充分的政治意义。从经济目标上看，一方面，20世纪80年代后期以后农村在国民经济中的地位逐渐边缘化，农村问题的优先性程度相应地会降低。另一方面，社会救助制度不属于“积极的社会保障”范畴，它的对象一般是不具有经济活动能力的人口，因而它在提高人力资本，促进经济发展方面的作用不大。因此，农村社会救助受到重视的程度自然会降低。20世纪90年代后期以来，随着“三农”问题的逐渐突出，发展农村社会保障的问题逐渐受到各级政府的重视。但在维护政治稳定目标的主导下，农村新型合作医疗等花钱更多的项目都受到了重视，而农村社会救助体系建设仍然没有被称列入重点发展的领域。
另一方面，在20世纪90年代的税制改革后，中央财政的能力相对增强，而地方政府的财政能力在总的财政体系中的比例降低，因而使许多地方政府在社会保障等社会开支方面希望中央财政介入并承担较大比例的责任，以至于许多社会保障项目只有在中央财政投入的情况下才能实施。这一方面使中央政府对全国社会保障事业发展的宏观调控能力增强，但另一方面也在客观上造成许多地方政府在发展社会事业方面对中央财政的依赖，而这种依赖一方面使地方政府自身缺乏推动农村低保的积极性，另一方面又反过来使中央政府(尤其是财政部门)在推动全国的社会保障发展时不得不采取比较谨慎的态度。考虑到需要一定量财政经费开支等问题，中央政府对农村社会救助制度的态度很难有很高的热情，尤其是农村居民最低生活保障制度这种当时在政治上不具有迫切性，而在经济上要求一定的财政支持的项目就很难被放到优先发展的位置。
然而，最近几年来中央政府在发展目标上发生了较大的变化，给普及农村低保带来了新的契机。与过去20多年不同的是，新的发展目标明显带有以下几个方面的特征：一是更加强调“以人为本”的发展目标;这意味着个人和弱势群体的利益在发展战略中将受到更多的重视;二是以“构建社会主义和谐社会”的目标取代单纯追求眼前社会稳定的政治目标;三是突出强调“社会主义新农村建设”，以扭转农村发展日趋边缘化的趋势。如果以上三个方面的战略目标和发展原则能够得到有效的贯彻，将从根本上改变我国的社会保障，乃至整个社会政策体系的发展方向，并因此给农村社会救助体系的发展带来新的契机。[page]
首先，按照以人为本的原则，社会保障体系的建设首先应该关注最需要帮助的人群。很明显，农村中的贫困户应该属于最需要政府关注的人群。农村中的这些最贫困的人口目前已经基本上没有其他的资源可以帮助他们摆脱贫困，只有靠政府的救助。并且，农村扶贫开发计划、农村社会保险等项目对这部分人都不起作用，而只能采用社会救助的方式去帮助他们。如果政府不去建立农村社会救助体系，他们将长期处于极端困难之中。
其次，从其政治目标上看，建立农村社会救助体系虽然对维护政府稳定的直接作用不明显，但是如果从政府维持基本民生的责任及其长远的政治影响的角度上看，建立农村低保具有深远的意义。如果政府不去救助农村中最贫困的人群，事实上意味着政府没有履行其基本的道义和法律责任，会削弱政府在基层的执政基础。从这个角度看，建立必要的农村低保制度具有重要的政治和社会意义。
此外，从建立和完善农村社会保障体系的角度看，建立农村社会救助制度也是相当关键的一个环节。如果社会保障制度的体系不完整，就如一张有很多漏洞的网一样，不仅难以发挥其社会效益，而且还可能导致新的社会矛盾。另外，按成本(财政投入)和收益(社会效益)比较的方法分析，社会保障体系的完整性也应该优先于平均水平的提高。也就是说，在财政资源有限的情况下，应该将完善体系放到更加优先的位置，先在低水平状况下建立相对完善的体系。再有，从体系建设的程序上看，应该首先推进最容易的和最急需的。从目前情况看，农村中的土地保障和家庭保障对普通农民还能发挥一定的功能，尽管普通农民的医疗和养老已经出现问题，但问题最严重的仍是农村中贫困家庭。在这种情况下，首先建立和完善农村社会救助制度，可以解决最急需的问题，大大缓解农村社会保障体系建设中的压力，使政府有更多的时间去逐步解决其他更加复杂的问题。
近年来中央和地方政府在新的发展战略目标的指导下，在推动农村社会救助制度方面已经有了一些进展。首先，通过改革而进一步稳定了农村五保户制度;其次，在民政部门的大力推动了，各地已经普遍建立起了农村特困户救助制度，并且在经济比较发达的地区建立了农村低保制度;再有，中央政府对推动农村低保制度的态度也比以前更加积极，提出了在具备条件的地区要积极探索建立农村社会救助制度。但是，与农村新型合作医疗等普遍性的社会保障项目相比，迄今为止政府在推动农村社会救助制度建设方面的实际行动仍然进展缓慢，这种优先性选择不尽合理。因此政府应该更加科学和合理地建构农村社会保障体系，将建立农村社会救助制度放到农村社会保障体系建设总体框架中的重要位置上。但另一方面，目前学术界和决策部门对建立农村低保制度和完善农村社会救助体系的目标、原则和基本模式选择的研究不足，缺乏合理的制度设计，也是导致这一过程进展不够快的原因之一。[page]
三、我国农村社会救助制度的基本原则
在确立了维护农村居民基本生存权利和建设和谐社会为建立和完善农村社会救助制度的基本价值目标以后，还应该根据各种现实的需要的条件来确立农村社会救助制度的基本方向和原则。其中最重要的现实问题是税费改革后农村基层组织社会服务功能的弱化，以及各地农村发展的不平衡，同时还有当前快速的城市化和农村劳动力大量转移对农村社会救助制度的长期性影响。根据上述目标和条件，笔者认为在现阶段建立和完善农村社会救助体系应该遵循以下一些基本原则。
(一)政府负责与鼓励民间参与的社会救助责任主体原则
建立和完善农村社会救助制度首先应该明确政府的基本责任。在当代社会中，社会救助不再是偶尔的施舍行为，而是建立在保障基本人权基础上的一项稳定的社会制度。这项社会制度只能由代表社会公共权威、掌握社会公共资源的政府来承担。过去20多年中社会救助乃至整个社会政策体系的理论与实践比较强调民间的参与，但在社会救助事务上的民间参与只能是辅助性的，不能以鼓励民间参与为名而松懈政府的责任。尤其是在我国农村经济体制和税费体制改革以后，农村基层组织的社会服务职能大大弱化，当前和今后一段时期都必须由政府来承担基本的社会救助责任。为此，中央和地方政府都应该清楚地认识到自己在建立和完善农村社会救助体系中应该承担的责任，在切实履行好自己责任的基础上再广泛动员社会各方的参与。
(二)制度完整性原则
农村社会救助制度是一项包含了基本生活救助、供养救助、医疗救助、灾害救助等多种制度(项目)的制度体系。建立与完善农村社会救助制度应该是同时完善各项必要的制度。这里可以应用“水桶理论”来说明问题：一个制度体系就如一个由多个木条围成的水桶，其盛水量不是由其较长的木条决定，而是由其最短的木条决定。在整个制度体系中，其整体功能的发挥水平不取决于其发展最好的制度方面，而取决于发展最差的制度方面。也就是说，在农村社会救助体系中任何一项具体制度的不完善都将制约整个社会救助体系的整体功能。从目前情况看，供养救助(五保户制度)、灾害救助和医疗救助都已经有了全国性的制度规范，并且正在走向逐步完善，但基本生活救助(农村低保)仍然缺乏全国性的制度规范。基本生活救助制度的不完善已经成为整个农村社会救助体系的“短边”，影响着农村社会救助体系的完整性和总体功能的发挥，因此应该是目前需要重点建设的方面。[page]
(三)普遍性救助与特殊困难原则
农村社会救助制度从总体上看应该是一种普遍性的制度，即所有的农户当遇到靠自己的力量无法解决的困难时都有资格申请相应的救助。除了特殊的供养救助制度例外，其他救助项目都不应该对申请者预先设立“身份条件”的限制。实行普遍性原则，将使农村社会救助制度真正成为一个面向所有农村居民的基本“安全网”，将具有比过去单纯的“五保”制度更为普遍的社会意义。强调这一点也可以进一步说明及早建立和普及农村低保制度的意义。
但是鉴于我国农村的实际情况，现阶段的农村社会救助制度还应该遵行特殊困难救助原则，即受益者应该是有本人无法克服的困难。即使是低保制度，都不应该像城市低保那样只按照其实际收入情况来确定受益者资格，而应该将救助对象的重点放到因大病重残获各种天灾人祸等非本人能够克服的原因而陷入困境的农村居民。设立这一原则主要目的是要使低保制度真正救助到最需要救助的人，防止发生社会救助“养懒人”，或对社会救助的不当依赖情况，同时也可以提高农村社会救助体系(尤其是低保制度)的可操作性。
(四)多重制度协调原则
农村社会救助制度是农村社会保障制度中的一个组成部分，它只有与其他经济制度和社会保障制度一起协调运行，才能充分发挥作用。在现阶段，农村社会救助制度的设计中应该与土地保障、农村养老保险、家庭保障和农村公共医疗体系建设(新型农村合作医疗)结合起来，在各项制度之间达成有效的制度协调，使各项制度能够发挥综合性的效益。其中最重要的一点是应该注意农村社会救助与土地保障和家庭保障的关系。在建立农村低保制度时应该注意不要加速土地保障和家庭功能的减退，而应该通过将土地保障与社会救助相结合而尽最大可能保留和发挥土地保障和家庭保障的功能。就土地保障而言，在取消农业税以后，使用土地的成本大大下降，土地保障的功能还有进一步挖掘的潜力。目前农村中的一些困难户由于缺乏劳动能力而无法耕种土地，因而其土地没有发挥应有的保障作用。针对这种情况，可以一方面向特殊困难户提供社会救助，另一方面将村中的人际网络和劳务资源充分地组合和发挥，由村级组织安排对其提供“劳务救助”，即帮助他们耕种土地，以发挥土地的保障价值。这应该成为一种制度，体现村集体对本村困难户的救助责任。如果因自然灾害等意外原因导致没有获得预期的收益，则可以从灾害救济中加以补充救助。[page]
此外，应该进一步合理设计农村医疗救助与新型农村合作医疗制度之间的关系，使医疗救助制度能够最大限度地利用农村合作医疗体制所提供的公共服务，并且也能为农村合作医疗的发展作出贡献。再有，在有条件的地方应该加速农村养老保险体系建设，将目前的独生子女家庭养老保险发展为普遍性的养老保险体系。建立有效养老保险体系将会大大减轻社会救助制度的压力，只有这样才能使整个农村社会保障体系具有长期可持续发展的能力，并且能够更好地应付即将到来的老龄化社会。
(五)城乡一体化原则
目前研究者和政府都已经注意到，大量农村劳动力的转移正在使城乡分割的社会保障体制逐渐成为过去。在农村劳动力大量进入城市和非农产业的情况下，农村地区不应该长期维持目前纯粹的“农村社会保障”体制，而应该积极探索建立城乡一体化的社会保障制度。就社会救助制度而言，在有条件的地区(如城市郊区)目前应该积极探索建立城乡一体化的居民最低生活保障制度和医疗救助制度等，而在更广泛的农村地区中应该注意建立城乡之间社会救助制度的协调机制，更加合理地分配城乡之间、地区之间社会救助的责任及资源，以便使社会救助制度不仅能帮助留在农村的困难家庭，而且能够帮助进城工作遇到困难的人，尤其是进城打工后又回到农村的人。另一方面，由于缺乏相应的利益调节制度，目前大量劳动力外出打工虽然提高了劳动者个人的收入，但却在一定程度上造成了农村劳动力资源和其他财富的流失，这是导致农村地区社会保障和其他方面社会发展缓慢的原因之一。因此，应该积极探索通过调整农村土地使用制度，以及相关的税费制度，而使农村地区能够利用大量劳动力外出工作的机会及其所带来各种资源，以发展本地的社会救助制度和整个社会保障制度。
四、我国农村基本生活救助制度的模式选择
基本生活救助是指对因各种原因而导致收入严重不足，因而基本生活出现困难的家庭提供现金，或帮助他们维持基本生活水平的社会救助制度。基本生活救助是整个社会救助体系中的核心部分。目前我国农村的基本生活救助制度有三种基本的模式：一是传统的五保户制度，二是农村特困户救助制度，三是农村居民最低生活保障制度。这三种模式各有其特点。农村五保户制度最主要的特点：一是受益者有严格的资格限制，只限于农村中的“三无对象”;二是其高水平的福利保障特点，它与一般的社会救助不同，不只是要为其受益者提供基本保障，而是要使其受益者达到当地平均生活水平，因此它是具有社会福利性质的社会救助制度。它的这种特点最初是从20世纪50年代按照“以土地换福利”的原则上形成的，即没有劳动能力的人以土地入股的方式换取生活保障。在人民公社时期这种制度受到集体经济的强力支持，获得了很好的社会和政治效益。集体经济解体以后，五保户制度也是农村中少有维持得比较好的社会保障项目之一。由于其受益者数量较少且属于“三无对象”这一特殊群体，并且他们的受益是以放弃土地权利为代价的，因此可以继续维持高水平的待遇水平。但是，这种带有社会福利性质的项目不能作为一种普遍性的社会救助制度，不能普及到其他的社会救助对象，而只能是针对部分特殊对象的“供养救助”。[page]
目前在我国农村的基本生活救助制度中主要实行着特困户救助模式和农村居民最低生活保障模式。农村特困户救助与农村低保都是针对农村贫困者的社会救助制度，但二者的目标和运行原理都有一定的差异。从理论上讲，特困户救助主要是针对农村中少数家庭和个人因某种特殊困难而陷入无法靠自己摆脱的贫困，因此需要社会的救助;而低保制度则是一种更加具有普遍性特点的社会救助制度，其原理应该是不论何种原因，只要某个家庭的人均收入(或实际生活水准)低于某一标准(低保线)，就有资格向政府申请低保救助。从制度的目标上看，特困户救助制度主要是帮助陷入极端贫困或有特殊困难的人，而低保制度则是要建立一个普遍性的安全网，保证所有的人都达到当地认可的最代生活水平。在制度的操作程序上，特困救助依据申请者是否真的处于特别困难之中来判断能否给其救助;而低保制度本来的原则不是考察申请者是不是真的困难，而是需要看其实际收入是不是低于低保线。从对象审核的程序上看，特困户救助重在审查申请者是否存在严重的困难，而低保制度则应该重在核定其收入状况(包括将其实物收入折算成现金收入)。从救助对象的规模上看，低保制度的规模应该大于特困户救助。在给付标准方面，低保制度按照“补差”的原则来计算每户的救助水平，而特困救助则是定期定量救助，并一般是按一个较低的数额(目前最低的标准有5元/人·月)提供救助。低保制度与特困救助制度在制度安排上的这些差异会导致在经费开支上的差异：低保所需要的开支大于特困户救助制度。同时，由于低保制度在保障对象的审核、动态管理等方面都更加复杂，因此运行成本也更高一些。
但是，目前在许多地区的实际操作中低保制度和特困救助制度的上述理论特征都不是特别突出。相反，二者更多地呈现出趋同的趋势。一方面，目前的农村低保制度并不是一个很标准的最低生活保障制度。在确定低保对象时并没有严格地只采用收入标准，而是与实际生活是否困难的标准相结合，这就使得低保制度接近于特困户救助。有些地区农村特困户救助制度也在一定程度上采用了收入标准，这一点又使它有点像低保制度。另一方面，目前许多地区农村低保和农村特困户救助在救助规模(按占总人口的比例)上没有明显的差别，有些地区特困户救助的比例还大于其他地区的低保户比例。这种情况主要反映出我国许多已经建立低保制度的农村地区在其初期阶段的制度不规范。
目前我国只有部分省市选择了农村居民最低生活保障模式，而大部分地区仍然停留在农村特困户救助的模式上。从制度的规范性和社会效益上看，特困户救助制度都不及农村低保制度。从政策实践的长期趋势上看，农村特困户制度应该是一种过渡性的模式。在现阶段它更多的是由于农村低保模式发展受阻而不得不采用的一种替代模式。从长期的趋势上看，农村低保的社会效益将大于特困户救助，建立农村低保制度将意味着农村社会救助制度上了一个新的层次。它将不仅在解决农村困难群众的基本生活方面发挥更大的作用，而且在完善农村社会保障体系、维护社会公平、缩小城乡差距等方面都具有重要的意义。[page]
再有，从构建城乡一体化生活保障制度的角度看，建立农村低保制度也具有重要的意义。因为我国城市已经普及了城市居民最低生活保障制度，在我国快速的城市化和农村劳动力向城市大量转移的情况下，城市低保制度将不得不向外来人口开放，这就迫切需要尽快建立城乡一体化的社会救助制度，以适应城乡之间人口大量流动的情况。尽管在现阶段城乡之间的社会救助水平还会有一定的差距，但关键是要建立城乡之间的制度公平和制度协调，从这个角度看，尽快建立农村低保制度不仅对于解决农村贫困问题和维护城乡公平有重要的意义，而且对减轻未来城市低保制度的压力也具有重要的意义。
因此从长期发展趋势上看，我国农村的基本生活救助制度应该选择农村最低生活保障加五保户制度。因此应该尽快创造条件将特困户救助制度上升为农村低保制度。为此，我们建议从中央到地方的各级政府及其财政部门和社会救助主管部门应以更加积极的态度，鼓励各省和地方政府积极创造条件，推动普及农村最低生活保障制度的工作，而不是消极地等待条件的成熟。另一方面也建议在推行农村低保的地区也可以考虑借鉴特困户救助制度中的一有价值的制度管理方法，以便使低保制度以更高的效率发挥其社会效益。
目前影响在全国普及农村低保制度的主要障碍仍然是财政安排的问题。问题的关键不是中央和地方政府的财政能力的问题。建立农村低保的财政投入将远小于对农村扶贫开发的计划、农村新型合作医疗或城市低保制度的投入水平。除了少数贫困地区以外，其他大多数地区都应该有此财政能力。问题在于，在目前的财政体制下，各地(尤其是经济欠发达地区)在发展大规模社会事业方面已经形成了对中央财政的依赖心理，而这种依赖心理在现有财政体制下很难消除，因此在目前的体制下中央财政的投入是一种有效的推动方式。同时，中央财政投入也具有一些独特的好处，一来可以减轻经济欠发达地区政府的财政负担，二来有利于建立全国统一的制度和管理体系，以维持各个地区之间在水平和制度上的协调。此项投入不会给中央政府带来很大的财政负担。目前农村低保人口不到2%，即使参照城镇低保人口比例，在农村中低保人口也达到5%的比例来大致核算，在全国范围内做到“应保尽保”，总人数也就4000万人左右。如果按照20元/人月计算，每年所需资金总量不到100亿元。如果中央财政提供一半的经费支持(另外一半由当地各级财政负责)，那中央财政一年只需要50亿左右，负担不会很重，远远低于90年代中央财政对农村扶贫战略的资金投入量，也低于当前中央财政对城市低保的资金投入量。其他一些研究者也早在几年前就论证了建立农村低保在财政上的可行性。[5] 因此建议中央政府，尤其是财政部门更加积极地研究中央财政对农村低保投入的必要性、可行性以及中央和地财政分担的具体方案，以更好地促进农村低保的普及和全国性的农村低保制度建设。[page]
