福利国家型社会保障法律制度起源于英国, 主要存在于北欧国家, 但目前最具有代表性的国家是瑞典。
一、福利国家型社会保障法律制度历史与现状
英国是最早的福利国家, 也是最早进行社会保障立法的国家。早在1349 年, 英国国王爱德华三世就颁布了一个有关救济的法令[ 1 ] , 尽管其实质上是禁止行乞的法令; 1531 年, 亨利八世又颁布了一个救济法令, 该法令被称之为第一个名副其实的救济法令; 最著名和最有影响的是1601 年的“伊丽莎白济贫法”, 它不仅在英国实施达三百年之久, 而且影响了许多国家济贫法的制定。
16 世纪之前, 封建制度即为相当比例的英国人口提供保障(尽管水平较低) , 教会在帮助需要者方面担负首要责任。尽管早在1349 年, 英国国王爱德华三世就颁布了一个有关救济的法令, 但该法令没有得到很好的实施。随着封建制度的消失和部分修道院的解体, 贫困成为一个更为重要的问题, 其造成的不满使政府当局担忧。基于有能力者只要努力就可以找到工作这一认识, 1531 年国家致力于制定消除流浪的法律。这部法律规定, 只有老人和缺乏能力者才允许乞讨, 其活动仅限于其附近地区。济贫赖于地方当局的良心。1572 年, 规定了全国性强制性济贫费。主要里程碑是1601 通过的著名的“伊丽莎白济贫法”或“旧济贫法”。该法规定以教区为行政单位。用强制性济贫费得来的资金, 给予老年贫困者救济, 安排贫困儿童学徒, 给有能力者安排工作。像以前一样, 亲戚在帮助这些贫困者方面负有首要责任。由于贫困者倾向寻求有着最满意的救济的教区, 当地管理制度导致了越来越多的问题。结果, 这些教区开始限制给予新居民补贴。于是, 1662 年的《落户和迁徙法》(L aw of Set t lem en t and Removal) 规定, 允许教区监督员请求当地司法机关把那些在本地没有实际住处者或者不能保证将来不会成为当地负担的人赶回其居住地。根据“伊丽莎白济贫法”, 老人和病人比其他穷人明显地得到了较好的待遇。但儿童往往在不能令人满意的安排下从事学徒, 仅仅为了减少救济他们的支出, 雇佣有能力的贫困者的努力更是微乎其微。对这些贫民习艺所越来越多的人道主义关怀, 导致了允许教区建立针对所有穷人的机构(有能力者除外, 他们可以接受救济, 也可以在机构外工作) 的1782 年法案的出台。到18 世纪末, 一系列引起物价上涨的事件使许多工人的工资不足。此后, 1795 年的斯宾汉兰制度( Speenham land ) 被采纳。该制度规定, 如果工资不能保障最低生活标准,将由救济支付补足。随着工业革命的到来和亚当·斯密(A dam Sm ith)、大卫·李嘉图(David R icardo)等人支持的自由放任主义哲学的越来越流行, 斯宾汉兰制度遭到越来越多的批评, 被指责为对国家个人自由和责任的不公正干预、对民族道德观念的不良影响、对土地所有者阶级的补贴、以及劳动力流动的障碍。该制度对许多教区也造成了过重的负担。结果, 1832 年, 组成了一个皇家委员会研究该制度, 其建议形成了1834 年“新济贫法”的基础。1834 年的法律基于这样的严厉理念, 所有穷人的贫困原因是他们的个人失败。有工作能力的人及其抚养者只有在贫民习艺所才能得到救济, 在那里他们能够被密切地监督, 并且那里的条件可以使他们清楚地选择经常性的工作。其他穷人, 如老人、病人和年少者服从同样严格的纪律约束。受救济者丧失了选举权, 并要求穿特殊的制服以表明其二等地位。到19 世纪末, 公众观点开始变化, 该制度也开始瓦解。户外救济更为常见, 产生了为妇女、儿童和老人的分离的机构, 更多的来访者可以视察救济院。1905 年, 一个皇家济贫法委员会受命组成。尽管其1909 年的非常挑剔的报告没有导致《济贫法》任何立即的修改, 但确实导致了该法更自由的管理。1908 年《老年退休金法案》基于更人道的基础为需要的老年人提供退休金, 1911 年的《国家保险法案》基于贡献为某些工人提供疾病和失业保险。此后, 继1944 年通过的综合性的《国家保险法案》(N at ional In su rance L aw ) ,1948 年又颁布实施了新的《国家救助法案》(National Assistance Act) 作为前者的补充。[ 2 ][page]
目前, 英国社会福利制度所包括的项目有40 多种, 涉及社会保险、社会救济、福利津贴、社会服务、医疗保健等方面。
瑞典的社会保障制度是国家福利型社会保障模式的典型代表。早在17 世纪前, 瑞典就有了社会福利制度的萌芽(瑞典社会保障制度最早源于中世纪时的济贫法[ 3 ]) , 当时主要是天主教教会进行的济贫事业。19 世纪开始, 济贫工作逐渐转由政府承担。瑞典最早的社会保险立法是1913 年颁布的养老保险法。20 世纪30 年代至二战这一时期, 是瑞典社会福利制度的形成时期。当时, 由于全球性经济危机的影响, 瑞典也出现了严重的失业问题以及由此带来的贫困问题。根据斯德哥尔摩经济学派和凯恩斯的国家干预经济的理论, 社会民主党提出, 通过国家干预, 实行膨胀性的经济计划和积极的劳工政策, 使瑞典摆脱经济危机。“人民之家”计划提出两个方面的计划, 一是建立失业、养老、疾病等保险项目; 二是在住房、教育、医疗等方面提供各种免费或低费社会服务, 扩大对家庭的福利补贴。二战以后, 瑞典的社会福利制度进入了快速发展时期。1947 年开始, 瑞典颁布了一系列有关社会保障的法律, 其中包括年金立法和家庭津贴立法。1956 年, 瑞典又颁布了《社会援助法》, 更加明确了社会救济中公民的权利和国家的职责。这一阶段的社会福利制度的显著特点是实行了“普遍性原则”, 任何人不管收入多少, 都能享受年金、病假工资和儿童津贴, 均有同样的保障。1969年, 瑞典政府采取了更加激进的措施扩大社会福利,扩大年金、医疗和失业保障的覆盖面。
二、福利国家型社会保障法律制度的特点
福利国家型社会保障法律制度的主要特点是,在责任主体方面实行国家责任原则和全面责任原则, 在保障范围方面实行全员保障原则和全面保障原则, 在保障支付方面实行高福利原则和无差别原则, 在管理方面实行国家管理原则。
1. 价值目标——保障积极人权
积极人权保障也是福利国家社会保障法的价值目标, 但福利国家更加强调经济平等和社会平等。瑞典等典型福利国家不仅强调机会均等, 而且强调结果平等, 将消除社会差别作为重要社会目标。除了生存权保障外, 这些国家对经济、文化和社会权利有着更高的追求。
2. 基本方式——社会互助
[page] 福利国家社会保障的基本方式也是社会互助,但其社会互助几乎全部通过国家进行。公民缴纳税款或社会保障费(英国称之为贡款) 给国家, 然后由国家出面保障全体公民的社会福利。
3. 责任主体——国家责任原则
福利国家型社会保障法在责任主体方面实行国家责任原则, 国家几乎是惟一的社会保障责任主体。
4. 收支模式——现收现付制
福利国家一方面从现有社会成员中收取国民保险费, 另一方面将这些保险费收入用于现有社会成员的社会保障费用支出。其实质是下一代人保上一代人, 有工作的人保没有工作的人, 高收入的人保低收入的人, 身体健康的人保残疾人。
5. 筹资模式——收费制
福利国家社会保障法的筹资模式(筹资形式模式) 是收费制, 主要资金来源是社会保险费。
6. 适用范围——全员保障原则
福利国家型社会保障法在覆盖率方面实行全员保障原则。全员保障原则表现在, 全部社会成员都享受社会保障待遇。
7. 保障项目——全面保障原则
保障项目方面实行全面保障原则。社会保障项目不仅涵盖了一切涉及生活风险的方面, 而且涉及生活的各个方面, 国家几乎包揽了全部生活问题, 属于“从摇篮到坟墓”的全过程障。
8. 保障支付——高福利原则、无差别原则
福利国家型社会保障法的特点是, 在社会保障水平方面实行高福利原则, 在社会保障支付方面实行无差别原则即平等原则。高福利原则表现在, 社会保障水平非常高, 任何人不管遇到任何风险, 都可以无忧无虑地继续生活。无差别原则表现在, 高消费高福利、强调全民性, 众多社会福利项目是人人皆可以享受的、不存在差别待遇。
9. 管理体制——国家管理原则
社会保障管理方面, 福利国家型社会保障法的特点是国家管理原则。社会保障统一缴费、统一给付, 基金由国家负担。几乎不存在社会组织管理和企业参与问题。
三、英国社会保障法律制度改革评析[page]
福利国家型社会保障模式源于英国, 始于贝弗里奇计划, 其理论基础是皮古的福利经济学。但随着社会的发展, 这种模式已经造成了低效率、酿成了“福利危机”。英国由于社会保障支出不断攀升, 早就出现了财政赤字, 1976 年一年的财政赤子即达65亿多英镑; 瑞典也由于社会保障支出的不断增加而成为债务国, 1980 年国债即达471 亿美元, 其中外债90 亿美元、人均1067 美元。[ 4 ]并且, 这些国家普遍出现了失业率上升, 经济增长缓慢等问题。面对困境, 社会保障改革呼声越来越大。英国率先进行了改革, 瑞典也进行了一定程度的改革。然而, 由于社会保障涉及全民利益, 反对派进行了抵抗, 因此改革进程很慢。
对于英国的社会保障法律制度改革, 国内外存在不同看法。国内有的文章批评,“改革的潜在的辩护理由是确实存在一部分人群被管理财力的政策隔离于其他社会成员, 这一改革(很快变得明显) 正在引起拒绝给予救助或以减少收入扶持为代价获得救助的困难家庭的真正不幸。在使申请结果因当地社会基金办公室该月掌握的资金而定方面和使幸运的受领人招致进一步的债务方面, 确实有收获。据论证, 他们需要去了解不再接受国家帮助的那些人已经知道的事情, 即这是一个不确定的世界、并且那些钱不得不一周一周地节约使用。因此, 理解贫穷经历的完全失败只是证明了其存在。”[ 5 ] (P280) 除了国内存在巨大反对力量之外, 国外也有一些反对意见。瑞典社民党理论刊物《时代》就曾经以社论等形式发表文章, 对英国工党上台后的一些革新措施提出质疑。
英工党政府提出要加强对税收和救济制度的监管, 更好地协调税、费、补助和免税之间的关系, 其本意在于堵住漏洞, 迫使靠吃救济金生活的懒人转而以工作为生。《时代》文章认为, 由于英国的所得税和社会保险费的起征点很低, 同时救济和免税严格与收入挂钩, 从而造成低收入者一旦工作后, 其实际收入反比领取失业救济金时减少三分之二。这是由于,再就业后不仅要失去各种失业救济, 而且要缴纳高额的所得税和社会保险费。英国众多的失业者宁可依赖救济而不愿重新工作的原因就在于此。而在瑞典, 由于所得税的起征点在月收入2 万克朗(约合2500 美元) 以上, 除幼儿补贴外, 其他各项补贴不与收入挂钩, 因此瑞典失业者因重新就业而减少收入的只占重新就业者的4%。英国的情况表明, 补贴与收入严格挂钩不是一种好办法, 它只会削弱人们通过工作增加收入的积极性。英国的资产阶级报刊欣赏工党的“要靠劳动而不要依赖救济为生”口号, 并以此把布莱尔说成社会民主主义的革新者, 而许多社会民主党人却背地里称他是“轻飘飘的人民党人”。文章认为, 社民党的政策从来不是鼓励失业者依赖救济为生, 正确的提法应当是,“充分就业”和“人人都有工作的权利”。前者把工作作为一种权利,后者则要求社会为所有人提供工作。“要靠工作而不靠救济为生”的口号容易造成是失业者在有意摆脱工作义务的错觉。[ 6 ][page]
总的来说, 英国的改革是势在必行的, 但改革举步维艰、政府对反对派往往不得不作出让步。正如有的文章所指出的,“撒切尔夫人激进的改革派的一面, 不得不让位于务实的政治家的一面。国家的疆土一段时间只能收缩一点。尽管她拥有议会的多数, 但对于全部拆除所继承的制度, 她缺乏选民的支持。相反, 保守党政府的操纵空间限于开发..战后制度安排固有的两个设想: 除了用于确立全国最低保障的调整之外, 经济平等的追求不是国家的必要目标;在给予公共救助时, 仍然可以区别应受的贫穷和不应受的贫穷..。在第一种情况下中, 实施扩大差别的成熟政策是可能的..。对富裕者的税收削减很大的同时..从1980 年起, 补贴不再与收入水平同步增长而只随物价调整..。同时, 随着他们主导了补充补贴系统的工作, 长期存在的对强壮的贫困者缺乏公共同情心的现象成为更有力有效的力量。如果救济贫困者的基本开支不能减少, 则可能损害他们的地位和尊严。第一届撒切尔政府期间衰退的严重性在于, 作为基于收入调查的救济受领人的失业家庭, 1948 年以来第一次赶上了领取年金者。随着单亲家庭数量的继续增长, 该领域对不断强化的反对(应对自己困境负责的) 那些人的官方运动开放。”[ 7 ] [ 5 ] (P281) 虽然在改革方向上是正确的, 但社会保障资金实际并没有减少, 社会保障资金的利用效率也没有提高。其指导思想的正确性表现在, 一是在劳资关系上强调要放弃过去的对抗立场, 要在劳资双方间建立起“伙伴关系”。这样一来可以减少矛盾冲突, 从而促进经济发展。二是加大对教育的投入、改革现行教育体制、培养更多优秀人才。这样一来可以促进就业机会的平等, 并且为经济的持续发展创造条件。三是要大幅度增加对就业、教育和托幼的投入, 减少对单身母亲和失业青年救济以外的各种救济和补贴。这样一来既可以调动人们的工作积极性,又可以增加经济发展后劲。
四、福利国家型社会保障法律制度的发展趋势
面对社会福利制度带来的问题, 英国最早开始了社会保障制度的改革。1985 年, 英国政府的《社会保障改革》绿皮书, 提出了社会保障改革的具体方案。该方案提出逐步取消国家负担养老金制度, 建立私人企业负责制, 但不得低于国家最低标准; 失业津贴改由私人企业负担, 标准为不低于原工资的70%; 增加企业在国民医疗中负担的份额, 并最终过渡到公民以缴纳保险费的形式自行承担全部费用,医院也逐步实行私有化。由于这一方案未能通过, 英国目前的改革没有实质性进展。从发展趋势来看, 一是削减社会福利支出项目和金额; 二是部分社会保障职能委托私营机构和社会中介机构, 调动个人和企业的积极性。[page]
削减支出主要采取以下三种方法。1. 削减福利项目, 除了养老、医疗、失业、社会救济等基本项目外, 其他项目逐步削减。2. 降低保障的收入水平, 降低福利发放标准, 国家着重基本生活水平的保障。3. 提高福利发放的资格条件, 缩小覆盖面, 比如养老金支付的年限要求、疾病、失业的天数要求等。
英国福利改革的主要特点是私有化, 扩大福利提供领域的市场成分。英国的“超级养老金计划”, 以私营的职业福利为模式, 国家直接干预, 使税率和养老金都和收入挂钩, 并通过立法保证养老金随着平均收入、价格变化而进行调整。这种安排一方面提高了原来养老金保障的水平, 使不同收入水平者退休后都能领取原平均工资50% 的养老金; 另一方面充分利用了资源, 减轻了财政负担。英国改革体现的指导思想是私有化加国家干预, 将社会保障的部分责任从国家转移给企业、家庭。
瑞典是最典型的福利国家, 在福利危机中矛盾显现也最为突出, 因此也较早就开始了改革。瑞典最有特色的是养老保险和失业保险及其改革。
养老金支付危机迫使瑞典1994 年进行养老保障制度改革, 在两个方面实行重大调整。一是年金计算的基础由30 年收入中最高的15 年收入的平均数改为终生收入的平均数; 二是基数按价格指数化改为按工资指数化, 使年金支付与缴费收入的配比性加强。瑞典的失业保险及就业政策改革也很有特色。瑞典政府推行“积极的劳动力市场政策”, 将失业保障的重心从单纯补贴救助向创造就业机会转移,使失业保障的内容中增加保障就业的成分, 从根本上解决失业保障的支付危机。具体措施包括对短期失业人员进行就业培训, 为失业人员和雇主提供见面的机会, 为求职者提供职业咨询和指导, 为从业人员转岗提供便利。
总之, 福利国家型社会保障法的发展趋势是减少国家职责、降低社会保障待遇, 提高社会保障效率、减少浪费。
