随着社会经济发展，土地征用呈增长趋势，产生了大量的被征地农民。据国土资源部统计，从1987年到2001年，全国非农建设占用了3300多万亩耕地。目前全国被征地农民总数在4000万人左右，每年还要新增200多万人。这还是比较保守的估计，因为还没有考虑违法占用耕地。而且被征地农民数量还有进一步扩大的趋势。根据国土资源部2001年耕地资源战略研究课题《21世我国耕地资源前景分析及保护对策》的分析，2011年至2030年，在严格控制的前提下，我国年均建设占用耕地不低于12万公顷，20年间将达到240万公顷以上。2000年至2030年占用耕地将超过363.33万公顷，被征地农民将超过7800万人。这些被征地农民没有保障，没有依靠，徘徊在城市的边缘，成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。尽管我国目前对被征地农民采取了各种安置形式，但实际效果却并不能让人满意，究其原因是因为没有建立合理完备的社会保障机制。本文立足前人研究，以大量的调研作支撑，对如何构建被征地农民社会保障机制进行深入探讨。
一、被征地农民现行社保安置方式及其不足
(一)被征地农民现行社保安置方式
目前，我国对被征地农民采取的社保安置方式主要有货币安置、招工安置、留地安置、生产资料转换安置和社会保障安置五种。
1、货币安置：是指按照法定的征地补偿标准一次性支付足额的安置补助费，让被征地农民自谋职业。这种安置方式的优点在于操作简单，一次性买断，后续纠纷少;缺点在于其是非就业指向性安置，且仅着眼于被征地农民眼前的生活安排，并没有与社会保障制度同步衔接，社会风险很大。目前，大部分地区采用这种安置方式。
2、招工安置：是指在土地被征用后，被征地农民通过上岗培训，实行企业招工就业，用于开发区和城市扩展建设的一种征地安置方式。其优点是不仅较好的解决了被征地农民的就业问题，而且可以将被征地农民纳入城市社保体系，解除了其后顾之忧。其缺点是随着市场经济制度的深入，企业取得完全的市场法人地位，其用人权完全取决于企业利益。而被征地农民人员的文化素质和技能不能满足用地单位的要求，也使得招工安置的实现非常困难。目前，招工安置已经极少被采用。
3、留地安置：又称开发性安置，是指在征地时为了使被征地农民的生产、生活有长远稳定的保障，在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营的安置方式。在现实中这类安置留地多由村集体建设标准厂房出租或者投资办厂，是货币安置的一种重要的补充形式。其优点在于既可以发展二、三产业解决部分被征地农民的就业问题，还可以壮大集体经济。其缺点在于留地安置方式在适用范围上受当地经济和留地地段的影响较大。而且这种容易安置方式产生“城中村”，加剧旧城改造的成本，因此在一些地区的使用也受到限制。目前使用这种安置方式的地区大多集中在经济较为发达的沿海地区。[page]
4、生产资料转换安置：是指对被征地的农民实行一亩土地转换一定面积(根据实际情况测算)的标准厂房，并由征地方按每月一定的价格租用，同时给予村集体一定面积的标准厂房，其产权为村集体所有，村民拥有经营收益权。进行生产资料置换安置后，除青苗等地面附着物外，不再进行货币补偿。这种新办法安置的好处是既可以提高农民收入且早涝保收，又可以迅速壮大村集体经济。但是，这种方法仅限于部分经济发达且农民市场经济观念较强的地区。另外，这种做法要求企业必须牢固树立“保障农民权益”的观念。因此，此法虽好却不一定能大面积推广。
5、社会保障安置：是指用征地补偿费用为被征地农民支付社会统筹保险或商业保险，将被征地农民的基本生活纳入城市居民的社会保障体系之中，对需要安置的农业人口依据不同性别和年龄实行分类安置的一种补偿安置方式。虽然从长远来看，此法有利于解决被征地农民的后顾之忧，促进城乡一体化的顺利实施。但在当前却受到被征地农民社保制度社保标准过低，费用巨大，制度后续性差等不足的制约，不易推广。
(二)被征地农民现行社保模式的不足
1、现行社保安置方式并非真正意义的社保，社保功能薄弱
现行诸多的社保安置方式中除了社会保障安置外，其它的货币安置、招工安置、留地安置、生产资料安置都是用变相的手段绕过并替代了由国家提供的社会保障。因此，缺乏与被征地农民社保问题之间的有效衔接，其社保功能十份薄弱。即便是社会保障安置这种社保功能较强的安置方式，也因为制度上的一些不足致使安置方式与被征地农民社保问题之际缺乏有效衔接。
2、社保资金不足以承载被征地农民社保所需
(1)征地补偿制度不合理导致社保资金量不足。由于目前各地普遍采用货币安置与社会保障安置相结合的安置办法，因此被征地农民社保经费主要来自被征用耕地的土地补偿费用。而我国现行的土地补偿费用过低是导致被征地农民社保标准偏低的主要原因。众所周知，土地对于农民是重要的就业谋生手段，它可以为农民提供一定的经济基础以应对日常的生存、医疗、子女教育等问题。同时，土地还具有向下代的继承性，这就隐含了农民的养老问题。因此，土地对农民具有不可替代的社会保障功能。但在征地赔偿的过程中，人们往往注意到了土地对农民的就业功能，忽视了其保障功能。这就造成在征地赔偿时土地赔偿费用严重偏离农民的生活保障，即土地赔偿标准偏低，不足以维持或启动被征地农民可持续生计。可见我国当前的征地补偿费不能体现土地的真实价值。[page]
目前，我国大部分地区采用货币为主的安置方式，其依据为我国《土地管理法》的规定：征用耕地的土地补偿费用由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三部分组成。土地补偿费和安置补助费的标准，分别为耕地被征用前三年平均年产值的4倍和4至6倍。两项之和，低限是10倍，高限是16倍，最高不得超过30倍。但从实际情况看，现行征地补偿费用标准，不管是低限还是高限，在大多数情况下都不足以预防被征地农民的贫困。从生计维持的角度看，按照我国东部地区一般耕地年产值每亩800元计算，土地补偿费和安置补助费两项之和不过8000～12800元，就是达到法律规定的“不得超过”的30倍，每亩也只有2万多元，仅相当于普通公务员一年的工资收入。西部地区的情况则更糟。
(2)融资困难导致制度可持续性差。随着生活水平不断提高，土地补偿标准过低导致社保资金不足以保障被征地农民生活水平的情况日益严重，各地普遍存在融资困难。目前，在融资方面较好的模式是浙江省采取的“三个一点”(政府出一点、集体补一点、个人缴一点)的资金筹集模式，但这种模式也存在着明显存在资金空账的隐忧。首先，个人缴费部分是被征地农民所无力承担的。现行征地补偿标准普遍偏低，不足以支付养老保障费用，或者即使能够支付也会对被征地农民的生产生活造成很大影响。其次，集体缴费部分也是一些村所无力缴纳的。从现行方案看，集体缴费部分一般比例较高(不低于保障资金总额的40%)，数额较大，除了从土地补偿费中列支外，一般还需要集体经济支持。由此引发的问题是，一方面存在与集体经济发展争资金的矛盾;另一方面，一些远郊村集体经济不发达，无力缴纳巨额费用。第三，政府资金落实到位难。政府出资部分(不低于保障资金总额的30%)大都从土地收益中列支，而土地收益能否按期取得，直接影响到政府资金的及时足额到账。
从实际支付能力来看，制度也面临不可持续问题。以杭州市萧山区为例，按该区的现行办法，一个被征地农民由区征地劳动力办公室按规定一次性缴足24128元，达到法定退休年龄就可每月享受263元。按这两个数据测算，预计基金可支持约92个月，亦即7年半。如果按人均预期寿命70岁计算，还差2年半。
总之，社保资金不足的直接后果不仅仅是被保农民标准较低、制度覆盖面窄和后续性差，而且已经直接成为对被征地农民社保工作探索的掣肘，进而减缓该制度的构建完善工作。[page]
3、社保体系不够健全
虽然被征地农民最为需要的就是养老保险和医疗保险，而我们的政府也一直将这两项保险作为构建被征地农民社保体系的重中之重，但是却忽略了救助体系和就业保障体系的构建，而这两者却是一个完整的被征地农民社保体系所必须的组成部分。
(1)缺乏必要的社会救助体系。社会救助体系的建立是一个国家“人本”观念的集中体现，是社会进步文明的产物。长期以来，我们一直忽视农民的社会救助体系建设，而且大多将社会救助体系定位于自然灾害的救助。这种认识无疑是狭隘的。首先，由于被征地农民自身技能限制，不少农民在土地被征后不能及时找到适合自身条件的谋生岗位。这些被征地农民在土地补偿费用消耗完后，生计问题就被摆到了突出位置，一旦处理不好就会成为社会危机。而社会救助体系中的最低生活保障制度恰恰可以充当“稳定器”和“减震器”的作用，继续维持被征地农民的最低生活需求，确保社会安定。其次，在土地被征后，农民成为被推向市场的劳动力，而我国的农民整体文化水平偏低，造成法律、社保意识比较淡漠，这无疑增加了被征地农民在市场经济中面临的风险。而作为社会救助体系中的法律救助恰恰可以弥补这方面的不足，引导被征地农民理性看待市场，减少突发事件发生的概率。再次，由于长期的城乡二元体制，农民的整体生活水平和文化素质要低于城镇居民，而农村相关的基础设施减少和服务也要滞后于城镇，因此被征地农民的社会救助体系不能等同于城镇社会救助体系，必须重新构建一套全新的社会救助体系。
(2)缺乏必要的就业保障体系。被征地农民社会保障体系除了要建立社会救助体系和社会保险体系，还应该建立就业保障体系。从某种意义上来说，就业保障体系是激活被征地农民社保体系的关键。因为，现实是许多被征地农民根本没有就业岗位，解决他们的就业问题比为他们建立失业保障与给予社会救助更为迫切。简而言之，社会救助体系和社会保险体系是“输血”体系，而就业保障体系才是“造血”体系。可见，建设就业保障体系，为被征地农民提供一份长期稳定的工作，是实现“可持续生计”目标的重要手段。
4、相配套措施未能跟进
被征地农民的社保问题是一个复杂的系统工作，需要各个层面和部门的政策配合，协同努力，形成制度框架才能较好的解决这个社会问题。但从各地实际工作看，有关被征地农民社保问题的配套政策多数是过渡性、单一性的措施，缺少针对性、指导性、可行性强的配套政策，更没有从制度层面进行设计，形成制度框架。这既包括了宏观层面的指导思想，也包括了中观层面的具体政策问题和微观层面的制度问题;既包括了被征地农民社保机制内部措施的完善，也包括了外部相关关法律和部门的配合。比如，在宏观层面，目前就没有一个全国性的指导思想对各地的被征地农民社保问题作出统一指导;在中观层面，各地的社保政策仍在摸索之中，现有的社保模式大多集中在沿海发达地区，中西部等较为落后地区的仍缺乏适宜的社保模式;在微观层面，社保资金的营运、监管制度仍然亟待完善。在内部措施上，相关的制度没有很好的建立完善;在外部相关法律和部门的配合上，比如在法律上就缺乏物权法和土地管理法等相关法律的细化，在部门上土地、乡镇、审计、社保等部门尚缺乏配合。[page]
5、社保资金效能低下，监管困难
长期以来，我国社会保障基金的管理模式基本采用计划行政管理模式，以国家和政府的信用为基础，政府组织体系中的专门部门承担具体的职能，中央政府承担终级的无限责任。虽然我们不断强化资金管理的内控制度，但是缺乏外界制约因素，政府监管部门的职能依然过于强大，包办太多。这导致了社保资金效能低下，监管困难。究其原因有三：一是政府部门自身缺乏明确的利益目标，运行效率往往不高，甚至会出现腐败问题;二是政府部门管理的基金通常不能投资于股权、不动产或国外资产，而是被近购买政府债券或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款，从而使风险过分集中。三是采取政府部门管理方式，基金极易成为政府部门的专用资金来源，其运用服从于政府目标而非追求经济效益，这不仅无助于基金保值增值，还有助长官僚主义和奢侈浪费之风的危险。
三、被征地农民社会保障制度的构建
笔者认为应该构建“三位一体” 的被征地农民社保体系，即应该由三个子系统组成，分别为被征地农民社会救助子系统，主要包括：最低生活保障、特殊情况下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公平待遇时的法律援助等;被征地农民社会保险子系统，主要包括：养老保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等;被征地农民就业社会保障子系统，主要包括：为被征地农民提供教育培训和就业机制等等。每个子系统既包含若干个项目，又相互独立与协调(图1)。其中被征地农民社会救助子系统是基础，其作用在于提供最基础的生活救济，确保被征地农民的生存和权益。被征地农民社会保险子系统是核心，其作用在于提供一个“低门槛进入，低标准享受”的初级社保系统，而非含有福利性质的高级社保系统。而被征地农民就业社会保障子系统是整个制度构建的关键，通过充分就业以提高被征地农民的收入，增强其经济实力以应对各种风险，减少对社保制度的依赖。
(一)被征地农民社会救助子系统
1、构建被征地农民最低生活保障。建立被征地农民最低生活保障基金，用于国家建设征用土地后，农民失地的生活保障。其发放标准，要与当地的经济社会发展相适应，与当地人民群众的生活水平相适应。可以按人员安置补助费90%，土地补偿费50%以上，农村集体公积金、公益金20%的比例，一次性向劳动部门“农民安置专户”交足15年低保基金。政府逐年从土地收入中划出15%注入低保基金，个人从发放的安置补助费中扣除10%(特殊照顾人群不缴纳)的比例缴纳最低生活保障基金。[page]
2、构建被征地农民的法律援助体系。被征地农民是一个社会弱势群体，当他们的权利受到侵害时，他们往往没有能力支付因启动并进而运用行政救济途径所需的各种成本(包括金钱、时间、精力、相关法律知识等)。“法律面前人人平等”的宪法原则要求所有公民接近法律的能力不应受到其他条件尤其是经济状况的影响。这就要求建立社会保障体系时必须为被征地农民提供法律援助。法律援助是社会弱者接近法律、实现其行政救济权的重要保障，它可以通过提供法律帮助的形式，以确保被征地农民在其合法权益遭到侵害时具有平等的接近法律寻求保护的能力。
3、关于被征地农民的其他救助。所谓的被征地农民的其他救助主要是指特殊情况下的贫困救助，如因自然灾害启动的贫困救助。该类特殊情况一旦发生影响的将是特殊情况下的所有人员，而不仅是被征地农民。国家对此类问题有全局性预案，因此不属于被征地农民的特殊情况，具体救助可按照国家预案或城镇救助预案执行，本文不作深入讨论。
(二)被征地农民社会保险子系统
1、构建被征地农民养老保险。农村居民基本养老保险制度应本着“低水平、有弹性、广覆盖”的原则进行设计。所谓低水平，指的是低标准缴费、低标准享受。实际缴费基数、缴费比例和缴费年限，以居民到达法定退休年龄，每月领取的养老金数额应以当地基本生活需求标准为宜，但至少不能低于当地城镇居民最低生活保障标准。所谓有弹性，是指在基本保险的基础上配套设计一个市场化运作的补充保险部分。其缴费水平由用工单位和个人根据自身经济实力自主确定，可采用“个人帐户”的方式，多缴多得。所谓广覆盖，体现在农村中各类人员均可参保，尤其是纯农民也能得到基本养老保障。显然，制度的低水平设计在兼顾提升城市竞争力和各种制度可互相折算转换的同时，也确保了所有农民有条件参与;制度的弹性化处理适应了不同经济水平人群的多元化养老保障的需求。具体而言，这一保障项目主要针对享受养老的人群，养老保险金的筹集按人员安置补助费全部、土地补偿费50%以上、农村集体公积金、公益金30%的比例，一次向劳动部门“农民安置户”交养老基金，政府逐年从土地收益中拿出20%的比例注入被征地农民养老保险基金，由“农社安置专户”向享受低保和养老保险的人员按月发放低保生活费及养老金。养老金要照顾到高龄人员的特殊情况，按年龄提高发放标准。[page]
2、构建被征地农民医疗保障。从抗拒风险角度出发，医疗保障制度可分为浅保障制度和全保障制度。以发生频率低而费用高的医疗风险为主要保障内容的保障，称为浅保险。浅保险具有缴费少，保障性强的特点。因为浅保险是针对高费用医疗风险而设计的，因此其抗拒高费用风险能力强，即保障性强。高费用医疗风险的发生率很低，因而分摊到每个人到费用较低，即个人缴费少。由于社会保障的刚性原则，因此医疗保障在设计时不宜将标准定得太高，这对经济落后地区尤为重要。因此，面对我国人口基数大，地域经济发展不平衡的特点，在全国范围内宜推广浅保障制度。经济发达地区可在浅保障的基础上根据当地经济条件加以扩充直至全保险。据我国实际，当前主要通过农村新型合作医疗来解决被征地农民的医疗保险问题。主要需做好以下四项工作：
第一，完善对农村合作医疗组织的立法，同时明确农村合作医疗组织是非营利性组织，它以保障和满足农民的利益为首要目标。
第二，建立以个人筹资为主、集体扶持、政府适当支持的筹资机制，多渠道筹集资金。具体而言，解决被征地农民基本医疗保险筹资难问题，可从四个方面着手：一是从土地批租、拍卖收入中解决一部分。建议县市级政府每年从土地收益拿出不少于5%的资金用于被征地农民基本医疗保险配套;二是从个人所得税收人中划拨一部分。建议县市级政府每年从征缴的个人收入所得税中划拨5%资金用于支持本地失业农民基本医疗保险;三是从用工单位中征收一部分。参照城镇职工基本医疗保险制度的相关规定，由用工单位按被征地农民工年工资总额的6%逐年交纳基本医疗保险基金;四是从被征地农民个人中筹措一部分。以自愿为原则，以户为单位，按每人每年30元标准缴纳⑤。
第三，针对农村合作医疗的资金筹集、管理和使用的各个环节，要制定科学严密又便于操作的管理制度。在基金使用上可以采取如下操作：一是将筹措的被征地农民医疗保险金的40%用作个人账户，确保基本医疗，超支自付;60%用于大病统筹，并增强定点医院、患者、医保部门节约意识，提高基金抗风险能力。二是制度的设计要体现前瞻性、连续性，注意解决好医疗保险关系的接续和转移⑥。
第四，对资金本着管理、监督两条线的原则，并保证合作医疗组织的财务公开和透明，定期向社会公布，接受群众监督。上级相关部门也应负责合作医疗组织资金的正常运行与合理使用。[page]
3、关于工伤保险和生育保险和构建。至于工伤保险和生育保险，不是被征地农民所特有的问题，无需针对被征地农民建立独立的工伤保险和生育保险，只要立足国家或各省的全局来参照或直接套用城镇职工工伤保险和生育保险即可。
(三)被征地农民就业社会保障子系统
1、构建被征地农民就业保障。在被征地农民群体中，劳动年龄段内的人员占大多数，尽管失业保险可能较之就业培训更为重要，但现实是许多被征地农民根本没有就业岗位，解决他们的就业问题比为他们建立失业保障来得迫切。因此，为被征地农民提供一份长期稳定的工作，是实现“可持续生计”目标的重要手段，也是维护社会稳定的前提条件。当前，完善就业培训体系既要靠政府组织，主管部门多头并举，又要靠社会力量的积极参与，把被征地农民就业培训转移工作纳入政府工作的主要议题。具体而言，以下几个方面有助于促进被征地农民稳定就业：
(1)消除就业障碍，建立城乡统一的劳动力市场和城乡统筹的就业机制。社会各界要像关心城镇下岗职工那样关心支持被征地农民的就业与再就业，逐步清除各种不利于统筹城乡就业的制度和文化因素。凡具有就业愿望和能力，且在国家法定劳动年龄内的本地农村富余劳动力，统一发给《就业登记证》，进入城镇劳动力市场求职。要制定公平合理的农民工就业政策，构建符合城乡统筹就业要求的就业管理制度。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，彻底取消限制农村劳动力的就业歧视性政策，清理各种乱收费现象，使农民工与城镇职工享有同样的社会保险待遇。
(2)促进被征地农民生产性就业。就业的基础是发展经济，只有经济发展了，经济实力增强了，才能为被征地农民创造更多的就业岗位，使他们安居乐业。要大力发展中小企业和个体私营经济等劳动密集型企业。要继续依托失地劳动力所在村级集体经济组织，借助征地补偿中村集体留存部分，凭借有利的区位优势，要加大扶持力度，加快和发展适度规模的劳动密集型企业。除此以外，政府要积极探索多种形式的就业安置办法，千方百计增加就业：一是建立使用被征地农民数量与用地规模挂钩的制度。大力鼓励用地单位和企业把适合的岗位优先安排给被征地农民，对于缺少劳动技能的被征地农民可以在签完用工合同后由企业对其先培训后上岗，政府给予适当的培训补贴。对新办企业安置被征地农民的并签订三年以上合同的，企业享受社会保险补贴和岗位补贴。对村改居后的公益性岗位、辖区内的机关事业单位的公益性岗位优先安置本村劳动力，尤其是40、50岁人员，并同时享受国有、县以上集体企业下岗失业人员再就业优惠政策。建立统一的空岗申报制度，政府及机关事业单位、社会团体等的后勤服务、公共管理等公益性岗位实行统一调配，优先安排被征地农民的就业。二是大力发展基层劳动保障服务点。各级劳动保障部门特别是基层劳动保障部门要根据企业用工需求，多渠道收集企业用工信息，及时、准确地提供岗位供求信息，降低农民外出就业成本，减少农民盲目流动性。并按期举办劳动力就业洽谈会，促使农民有秩序地向二、三产业转移。三是加大劳务输出工作力度。在就业资源枯竭地区，应组织开展劳务输出。要进一步拓宽渠道，扩大规模，加强对外联系，在安全稳妥的前提下，有组织、有计划地输出被征地农民到境外、省外、区外就业。四是用经济手段和优惠政策降低劳动力成本。如对招用被征地农民的企业，政府给予一定的收费减免、社保补贴、岗位补贴等优惠政策;政府应对自主创业的被征地农民，与下岗失业人员一样同等享受在就业方面的优惠政策，如免交相关税费、提供小额担保贷款等优惠政策。[page]
2、重点加强被征地农民的转岗就业培训。根据不同年龄段、不同学历，坚持按需培训、注重实效的原则，以市场需求为导向，以提高就业能力和就业率为目标，培训内容应与社会经济发展和劳动力供求紧密连接，并结合就业岗位准入制度的逐步建立，大力开展职业资格认证培训，有效的扩大被征地农民的就业范围。要充分调动全社会的力量，把劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等有关部门和行业现有的培训基地确定为农村劳动力转移培训机构，落实培训职责和任务，形成工作合力。同时，积极探索创立政府和农民携手合作、利益分享的机制，鼓励投资兴办民办培训机构。要定期开展形式多样、内容广泛的实用技术培训，提高被征地农民的就业竞争能力，有益的经验是：以市场的需求和农民的需求来定培训项目、以竞争定培训机构、以补贴促参与。被征地农民培训经费实行政府、用人单位和个人共同分担的投入机制。用人单位开展被征地农民培训所需经费从职工培训经费中列支，职工培训经费按职工工资总额一定的比例提取，计入成本在税前列支;其他培训机构开展被征地农民培训，由政府给予补贴。
(四)被征地农民社保资金的管理
为被征地农民设立社会保障基金是当前各国政府对被征地农民所做的通行做法，这有助于降低他们面临的风险，促进社会稳定发展。他山之石，可以攻玉。面对国内日趋严峻的被征地农民社保问题，我们应该认真、审慎地借鉴国外的作法，结合我国实际采取有效的措施，切实保障被征地农民的权益，促进经济社会的可持续性发展。那么如何做到科学、有效地做好我国的被征地农民社会保障问题呢?笔者认为，应该从以下几个方面着手：
1、多方融资，建立被征地农民社会保障专项基金。由于我国城乡经济的巨大差异以及实行二元化城乡社会保障的现实，使得土地成为农民社会保障的天然载体，一旦失去，农民面临的必然是生计无着、保障缺位的困境。从世界范围看，设立被征地农民社会保障基金是各国对被征地农民的通行做法，它有助于降低农民面临的风险，是保护农民权益不受损害，保持农村经济进一步发展，保证农村社会稳定乃至全社会稳定地可持续发展的必然要求。
鉴于我国目前经济发展水平低、资本短缺、被征地农民数量庞大的现实，由国家财政全部负担被征地农民社会保障是不具备现实操作可能的。那么，如何解决被征地农民社会保障基金的来源便是问题的关键。因此，我们必须广开渠道筹措资金。具体来看，专项基金可通过如下渠道筹集：一是政府一定比例的财政拨款;二是从政府土地出让金净收益中提取不少于10%的资金。政府通过土地使用权的出让或拍卖获得的土地净收益，应按一定的比例返还村集体经济组织，用于发展村级集体经济和解决被征地农民的福利;三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平方米30元的标准提取资金;四是从土地储备增值收益中提取10%的收益;五是从全国社会保障基企投资收益，社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹措资金。被征地农民的社会保障金由国家、集体、个人三者共同承担。[page]
2、完善被征地农民社会保障基金的运作机制。基金投入市场动作从而实现保值增值，是基金市场化管理模式的核心。被征地农民社会保障基金能否高效运营、保值增值，不仅关系到广大被保障对象的切身利益能否得到保障，而且关系到被征地农民社会保障体系能否高效运行，关系我国计划经济体制向市场经济体制转型能否顺利实现。根据国际经验，多数国家和地区的社会保障基金一般交由私营机构经营管理，且有多家经营而非独家垄断。世界大部分国家，由私营机构经营的社会保障基金收益率普遍高于由政府部门经营的收益率。将社会保障基金交由私营机构管理，这种基金经营方式很值得我们借鉴。当然，我们可以交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。
为确保基金管理与运作的安全，大致的条件应包括：国家的立法保证，以法律法规为基础，将基金运作纳入法制化的轨道并使其依照市场经济规律规范化运作;专业化的组织结构，界定清楚各自活动的边界，责、权、利明确;严格的监管体系，对保险基金市场化运作的每一个环节都进行适时的监控，确保被征地农民的合法权益;良好的资本市场，不仅具备多样化的金融工具，同时具备风险管理工作;政府政策的大力支持，尤其在推进被征地农民基金市场化管理初期，更应给予更大的政策支持。在此基础上，可考虑以省为单位建立基金管理公司负责基金的运营管理。这些基金公司可以作为金融法人进入金融市场，自主经营，自担风险，自我约束，可以直接或以委托的形式运作基金。与其它金融机构不同，被征地农民基金管理公司不以公司盈利为目的，投资运营的最终目的是为实现该基金的保值增值并最大限度地返还给被征地农民。同时，基金进入市场受市场条件等因素的制约需要一个过程。在当前可首先进入国债市场，以持有国债为主，尽量减少二级市场操作，或者将一定比例的资金委托给金融机构买卖国债，走市场化管理、专家理财的道路，然后逐步参与金融债券、企业债券等其它形式的投资，最大可能地实现基金保值增值。至于政府的支持政策，可以尝试诸如：基金营运所得收益全部并入基金并免征税费;在证券市场的一级市场上购买新股和国债时享有优先权;对该基金进行一定形式的再保险项;目优先选择、破产优先偿还等保护性措施。
3、健全被征地农民社会保障基金的风险管理。任何基金在运作中都面临着不可预见的潜在风险。要降低风险，确保被征地农民社会保障基金的保值增值，就必须实现投资方式多样化。鉴于投资的风险和收益具有很强的正相关关系，因此，必须分阶段、有重点地加强基金投资的风险管理。具体可分两阶段开展：第一阶段是投资前的风险管理，主要由信托公司及其聘用的投资顾问公司来完成包括对投资市场和投资工具的风险和收益进行评估，在国家规定的投资比例限制下，确定最为合理的投资组合，通过招标投标方式选择合适的投资执行公司，以确保管理风险最小的一系列操作;第二阶段即投资中的风险管理，主要由投资机构来完成根据信托公司规定的投资组合比例和方向，确定更为具体的投资组合，对风险进行严密监控，并随时调整投资组合，对自身难以规避的风险应及时向信托公司汇报，以便信托公司迅速作出反应等任务。[page]
4、确保被征地农民社会保障基金的有效监管。社会保障基金的投资运营事关国家的发展大计和被征地农民的利益，缺乏严格有效的监管，基金投资运营难以成功。参照国际通行的作法，被征地农民社会保障基金的管理机构与经营机构必须分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。此外，对被征地农民社会保障基金经营管理机构的监管重点应集中于金融、财务和业务方面，督促经营机构建立完善的管理规章。要建立市场准入制度，规定基金经营管理机构的最低法定准备金和相应责任，建立财务公开、信用和绩效评级制度以及严格的经济处罚制度。
在上述摸式中，被征地农民社会保障管理部门承担对保管银行、投资机构、信托公司、被征地农民档案管理等总体管理工作，如制定严格的、具体的监督规则，定期考核这些机构的风险管理水平和绩效等。但被征地农民社会保障基金不能由社会保机构部门单独控制，应该由信托公司来管理，而信托公司只能把钱存放在保管银行中，然后社会保障管理部门将被征地农民的档案反馈给投资机构，由投资机构做投资决策。投资机构做出决定后，信托公司才通知保管银行拨钱给投资机构，这样，就可以形成一个严密的监督机制。
目前，被征地农民社会保障管理部门可在县级社会保障管理部门设立，以县级为单位建立被征地农民社会保障基金。待条件成熟时，在全国联营被征地农民社会保障基金，促进基金更好地保值增值。应当指出，被征地农民社会保障最终应纳入全社会一致的社会保障体系之中，而这也是社会正义的要求。
