作为现代社会典型制度形式，社会保障制度为什么在资本主义经济并不发达甚至较为落后的德国首先建立，这一直是学术界争论的问题。一部分学者一再强调马克思主义的传播和工人阶级力量的强大是其主要原因，而还有一部分学者则认为新历史学派的改良型社会政策是主要原因。制度经济学认为，制度的形成是制度的需求力量与制度的供给力量均衡的结果，林毅夫早期关于制度变迁提出了诱致性变迁和强制性变迁两种类型。[1]那么，作为一种制度体系，社会保障制度框架为什么首先在德国产生呢?有哪些因素是其产生的原因?从对这一问题的分析中我们能够得到什么样的启示呢?这些启示对于转型期中国社会保障改革有什么影响呢?本文正是基于上述背景，旨在回答这些争论和问题。
一、社会转型：制度产生的诱致性因素
诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或是新制度安排的创造，由个人或一群人在响应获利机会时自发的倡导、组织和实施，主要由于原有制度下无法获得的获利机会引起的。从历史实践来看，德国的社会保障制度建设是社会自然演化的产物，是随着社会发展、转型，各种制度因素发育、成熟之后，由无形到有形的自然产生过程。而德国建立社会保障体系之后，世界各国紧随其后，这更是充分表明了社会保障制度已经具备了制度建立的所有基础。
(一)工业革命与经济飞跃发展
由于国家分裂割据、战乱不断，德意志的工业化和现代化进程一直落后于英法等国，工业革命完成时间也要滞后于这些国家。德国直至19世纪20年代才完成第一次工业革命。在这一时期，神圣罗马帝国终于瓦解，消除封建社会制度的契机已经来临，德意志正处于由封建主义向资本主义过渡的历史阶段。[1]随着克容地主阶级向资产阶级转变，德意志帝国发展资本主义的倾向愈发明显，而俾斯麦执政时期完成了德意志民族的统一，德国的资本主义在国家保护下飞速发展，社会物质财富迅速积累，这为此后社会保障建设奠定了直接的物质基础。
工业革命所带来的科技革新，加之资本主义生产组织形式的优越性使德国短时间内获得了快速的经济发展。在1850年以前，普鲁士的123个企业的总资本为2.25亿塔勒(Taler，普鲁士旧货币单位)，到1871年，新建的295个企业是用8.02亿塔勒(相当于24.04亿马克)建起来的。而在1870年到1874年短短4年之间，竟成立了857个新股份公司，总资本达到33.06亿马克。在工业革命中，德国的企业逐渐完成了卡特尔化，1879年德国有14个卡特尔，1890年增加到210个。垄断资本主义的形成使德国国家经济实力日益强大，仅就工业生产而言，德国在1874年已经超过法国，1895年又超过了英国。[1]1871—1974年，德国的轮船总吨位由8.2万吨增加到510万吨，铁路线长度由2.1万公里增加到6.2万公里。1870—1913年，德国生产资料增加了6.5倍，消费品生产增加了2.4倍。煤产量、生铁产量、钢产量分别增加了7.2倍、12.9倍和107倍，达到了27730万吨、1391万吨和1833万吨。[2][page]
经济发展的巨大成就极大增强了德意志民族的自信心，也直接催生了德国社会保障事业的发端。
(二)宗教文明与社会习俗
宗教历来在社会救济方面承担着特殊的功能，德国也不除外。德国的主流宗教是天主教，德意志帝国的发展与罗马教廷有着极深的渊源，天主教会的许多济世思想影响了人的思维模式与行动规则，而部分规则逐步演化为法律规范和日常行为规范。
必须提到，天主教会提倡的一些原则对新历史学派以及德国社会保障与社会福利事业建设起到了深远影响。首先，天主教会主张人格尊严，认为人必须是社会活动的承担着、创立者和目的，人的尊严不应受到质疑和破坏，应得到尊重和维护，人是社会活动的根本目的。其次，天主教会提倡社会团结，把团结互助看作是整个人类群体处理社会关系的基本原则，主张人与人之间要互济、互助，增进社会总体福利和个人福利。德国天主教社会福利运动创始人冯·克特勒提出了设立慈善机构、组织基督教工会、通过国家社会立法对工人提供保护等思想。在帝国议会中有巨大影响力的天主教中央党也在1877年根据克特勒等人的学说提出了工厂立法、成立劳资等社会方案。[①]
德国皇帝威廉在1879年国会的开幕式上致词说：“根据基督教的伦理观念，国家以保障现有的权利为己任，此外，它尤应借助于司法制度和利用那些由它分配的社会资源，为增进所有的福利恪尽其义务。”“必须把那些工人阶级直接感受到的、不言而喻的实惠，用法律的手段固定下来，才能使工人阶级感知到，国家并不是力图保障社会上富有阶级的工具，”“对于那些无力自谋生计的劳动者的关怀，是头等重要的，为了他们的利益，皇帝已经敦促向联邦国会提交一项有关劳动者工伤事故保险的议案，并希望它将符合劳动者和雇主双方已经理解到的需要。”[②]
(三)制度建构基础
必须看到，制度的产生不是凭空的，往往是有先前制度积累的。在德意志，社会保障制度产生之前就已经有若干制度涉及到了社会保障内容，这些法令、规范的出台和实施，直接推动了社会救助、社会福利等事业的发展，而且，这也为社会保障制度体系的构建建立了制度实践基础。
早在1794年，普鲁士王国首在其民法中就提及了贫民救济，对普鲁士王国的社会救助做出了原则性的规定，这与英国早先通过的《济贫法》的原则规定基本一致。而随着生产方式的转变，建立于资本主义经济模式基础之上的雇佣制更激发了早期工伤保障责任划分问题。1838年，其铁路行业和几个地方率先对工伤责任问题作了原则性的规定，这就形成了最早的雇主责任制。而此后的《产业工人工资收入法》(1839)更是提出了建立疾病、死亡救济基金，授权地方政府建立特定的疾病保险制度，费用分担为雇主和工人各负担50%。1861年，德国通过了《商业法典》，规定店员一年内连续生病三个月，期间工资照发。此外，至1876年，德国的社会互助组织约达1.2万个，会员近200万人。与此同时，德意志帝国法律规定政府为协会提供疾病和丧葬方面的资金补助。[③][page]
在疾病保险法案产生之前，德意志帝国在社会保障方面的早期实践确立了社会保险的基本原则和框架，而且，逐步形成了保护工人和平民权益的法律制定传统，这些实践和法律积累是德意志社会保障法律体系建立的重要制度基础。
(四)学派与理论基础
针对转型期德意志帝国面临的社会和经济问题，不同学派提出了不同主张。英法自由基经济主义、马克思社会主义和新历史学派改良主义是最主要的三股思潮。其中，新历史学派思想直接为俾斯麦政府建立社会保障体系提供了理论基础。
与经济发展水平相仿，在19世纪30年代以前，德国的经济理论思想发展远滞后于英法。英国古典经济学家已把分工和自由竞争为基础的市场经济作为研究对象， 而此时的德国，重商主义仍占主导地位。在当时的德国，由于大的官僚机构统治和管理着德国经济生活的各个层面，在德国流行的是公共管理科学而不是英、法注重的古典经济理论。19世纪30年代以后，德国萨伊和夏巴特等人把英法的经济思想引入德国，至19世纪40年代，德国出现了历史学派。德意志帝国当时特殊的历史状况直接催生了历史学派的主张和价值取向。针对当时德国的封建割据和民族工业遭到致命摧残的状况，德国民族的历史课题主要在于如何促进德国的统一和国民经济的现代化。这决定了其经济学理论不可能经历古典政治经济学的阶段，使其一开始就强调政治经济学要以历史为依据，在意识形态上有着浓厚的对抗亚当·斯密理论的色彩。在详细考察各国经济发展历史的基础上，历史学派提出了许多和古典政治经济学相对立的理论观点和政策主张。德国民族的历史课题规定了德国经济学的性质和特征，从而使德国历史学派成为第一个基于经济史的经济学流派。[④]历史学派的形成和发展为此后形成的新历史学派奠定直接的理论基础。
新历史学派提倡国家福利思想，其主要代表人物有施穆勒、布伦坦诺等人，因其主张国家福利和改良，后又被称为“讲坛社会主义”。 新历史学派的的社会改良政策有两个支撑点：一是他们从伦理道德出发，认为劳资冲突不是经济利益上的对立，而是感情、教养和思想上存在差距而引起的对立。因此，在他们看来，劳资问题是一个伦理道德问题，不需要通过社会革命来解决，而只要对工人进行教育，改变其心理和伦理道德的观点，便可以解决。二是他们的国家观。该学派主张国家至上，国家直接干预经济生活，负起“文明和福利”的职责。[⑤][page]
德国新历史学派的政治主张主要有五大方面：第一，是国家的职能不仅在于安定社会秩序和发展军事实力，还在于直接干预和控制经济生活，即经济管理的职能。第二，国家的法令、法规、法律至上，决定经济发展的进程。第三，经济问题与伦理道德密切相关，人类经济生活并不是仅仅局限于满足本身的物质方面的欲望，还应满足高尚的、完善的伦理道德方面的欲望。第四，劳工问题是德意志帝国所面临的最严峻的问题。第五，国家应通过立法，实行包括社会保险、孤寡救济、劳资合作以及工厂监督在内的一系列社会措施，自上而下地实行经济和社会改革。[⑥]
二、社会分化与冲突：制度产生强制性因素
强制性制度变迁是由政府的法律或命令引入和实行的。19世纪中期，德意志帝国的统一建立了强大的中央政府集权，彻底改变了地方分封割据的局面，德意志帝国进入了政治稳定的历史新阶段。为了维护统治和促进社会发展，俾斯麦政府通过一系列政治行动，主要是以政令和法律等形式强力推进了社会保障体系建设。在诱致性变迁因素基本足够的前提下，由政府主导的强制性制度变迁迅速制定、出台了《疾病社会保险法》，并在此后几年便构建了较为完善的现代社会保障体系。国家机器介入社会保障制度建设，究其根源是社会快速发展与分化加剧了社会冲突，而为了避免社会陷于持久对抗和暴力冲突之中，国家通过强制力推进具有“稳定器”、“安全阀”的社会保障制度是妥协和改良的产物，而国家精英阶级推进社会保障制度建设绝非是完全基于改善民生的考虑，而是多种力量博弈所达成的均衡。
第一，维护国家统一和权利。长期的封建割据和分裂，严重制约和影响了德意志的发展进程，其资本主义发展和技术革新大大落后于英法和其他资本主义国家，国家统一和国家权力成为德意志社会各界共同的目标和愿景。在这样的背景下，新历史学派在其核心思想中不可避免的强调国家权威，这也深刻说明了为什么国家观是新历史学派的两个重要思想支撑。
第二，维护本国资产阶级利益。基于德意志民族工商业夹缝求存的现实，新历史学派扛起了反对英国自由主义思想的大旗，继承和发展了“国家经济学”(即发展中国家的经济学)，对抗古典学派的经济自由主义和“世界主义经济学”。这也决定了新历史学派的核心观点之一是国家不仅限于保护公民安全，还应担负经济职责，制定经济发展政策和计划，干预经济运行，国家可以决定经济发展进程。[page]
第三，缓和日益激化的阶级矛盾。资本主义工业的快速发展，加速形成了资本家和工人两大阶级，尤其是俾斯麦执政前后，德意志阶级矛盾和对抗日益激烈，劳工问题成为德意志最为紧迫的事情。这直接催生了新历史学派的系列改良主张，他们否定了斯密的自由资本主义和马克思的革命社会主义，而是采取了不同于二者的“中间道路”。
三、启示：转型中国社会保障改革的基本原则
虽处于不同的时代和发展阶段，但巧合的是，中国当前也处于社会的剧烈转型阶段，工业化、城市化、现代化加速，社会群体迅速分化为多个不同经济地位和利益的社会阶层，而外资的引入和民营资本的充分发展，改变了原有的阶层关系，新的阶层矛盾显现并加剧，不同阶层之间、地区之间、城乡之间在经济收入、生活水平、教育权利享有等方面差异不断拉大，而且，这些问题绝不会随着经济发展而自动解决。在这样的背景下，民生改善就成为较之经济增长更为迫切和重要的问题了，社会保障建设与改革将极大影响我国未来的改革和发展方向。
(一)社会保障必须强调国家责任
社会保障是介于私人物品和公共物品之间的优效品，具有双重性质，这种物品必须由政府介入才能有效运作。[⑦]历史经验和社会现实都表明，政府是社会保障最重要的参与者，政府介入社会保是有其内在动因的，也是有效的，德国新历史学派的经济主张充分的肯定了这一点。新历史学派主张扩大政府权力，政府可以通过法律、条令全面干涉经济事务，反对完全自由主义，主张政府管理和主导下的市场配置资源。他们提出，劳工问题已经成为德意志最严峻的问题，主张政府加紧社会改良，通过扩大政府对工人的保障和福利责任，救济鳏寡孤独，实行劳资合作，用“温和而非革命”的方式调整社会关系。总之，新历史学派全面、正确的提出了政府对社会保障负有不可回避的责任，并较为准确、充分的阐述了政府在社会保障和社会福利变革方面介入的角度和方式。
(二)合理解定政府与市场的关系
一直以来，政府和市场一直都被认为是两种不同的资源配置方式，市场以价格机制为基础，通过价格变动和效用机制来影响供求以及整个经济体系运行，而政府则是通过计划工具，通过统筹规划、合理预测来分配和安排社会资源。市场配置资源强调效率，而疏于公平;政府配置资源，虽然均会考虑效率与公平，但是，往往是公平多于效率。所以，在社会保障体系建设和改革过程中，一定要积极发挥政府和市场的作用，但同时，必须合理界定政府和市场的作用边界，即不能过度市场化，也不能无视效率而一味强调公平。[page]
发挥并合理界定政府与市场的作用在中国社会保障改革，尤其是医疗保障改革中体现的尤为明显。由于医疗领域过度市场化，市场的边界没有被明确和界定，在价格和利益驱动下，“大检查”、“大处方”屡见不鲜，政府在医疗保障领域所能起到的作用日益下降，居民的医疗保障安全遭到了极大威胁。当前，虽然我国已经成为世界第四大经济体，但我国的卫生筹资与公平却落在了191个成员国的倒数第四位，[⑧]卫生公平程度甚至滞后于世界平均水平。政府在医疗领域的回避和医疗领域的市场化倾向迅速抬高了我国的医疗费用支出，卫生总费用快速提高。1978—1988年，卫生总费用占国内生产总值的比重从3.04%上升到了3.27%，10年时间仅增加了0.23%。而1988—1998年，卫生总费所占的比重从3.27%上升到了4.7%，10年上升了1.43%，增速明显加快。而1998—2003年5年间，这一比重却上升到了5.62%，5年增加了0.92%，增速远超过了过去20年。[⑨]高额的卫生负担抑制了我国居民对医疗服务的需求，调查显示，2003年城镇最贫困居民[⑩]应就诊未就诊率和住院未住院率高达60.2%和41.6%，而农村这一比例也分别高达46.0%和41.0%，而1993年，城镇居民两项比例分别为37.5%和31.7%，农村分别为35.4%和44.2%。医疗费用增速过快使得我国城乡卫生服务利用率迅速下降，各个收入阶层人群应就诊未就诊率、应住院未住院率均呈上升趋势，且虽收入水平逆向对应提高，即收入最低的居民未就诊、未住院率增速最快。
可见，在社会保障改革和建设过程中，尤其是特定的医疗保障项目改革中(如医疗保障改革)，合理发挥和界定政府和市场的作用已经成为关键问题，也是保证社会保障公益性的前提条件。
(三)制度发育符合经济发展阶段实际
制度建设是在经济、社会等因素成熟基础上产生的，制度建设和改革必须有其相应的经济基础。德意志社会保障体系建设的一个重要基础就是其飞跃发展的经济，强大的物质保障为政府制定社会保障计划提供了充足的信心。我国正处于剧烈的社会转型阶段，经济高速发展，但地区之间、行业之间、城乡之间发展不均衡。这样的经济格局，就决定了我国社会保障制度建设不能是高水平、整齐划一的，而应该体现各种差异，当然，制度建设也必须考虑未来的衔接问题，现有制度建设一定要留有接口。
当前，在我国社会保障改革中出现了一股思潮，即政府应包揽基本社会保障项目，给每个国民提供无差异的基本社会保障，并在具体主张上一味强调政府的财务责任。这股思潮在当前医疗改革的大讨论中体现的极为明显。通过上文分析，我们可以得到一个基本判断：政府是社会保障的主导者，但政府所应该负担的责任必须建立在其承受能力基础之上。武汉大学社会保障研究中心一个粗略的估算显示，即使是现有的基本诊疗(主要指小病)包揽，政府都将花费巨额资金，而覆盖全民的基本免费医疗所需的花费更是天文数字，是根本不可行的。所以，社会保障制度建设和改革一定要充分考虑经济基础，“有多少钱，办多少事”，仅从人权和平等的角度制度现实制度框架内容是行不通的。[page]
(四)建立并积极完善中国特色社会保障理论体系
理论和学说的发展往往是制度变革的准备。德国社会保障实践的理论基础就是新历史学派。社会主义建设是一场没有榜样的探索，有中国特色的社会保障制度建设不同于西方发达国家的制度建设。在这样的背景下，鼓励相关理论和学说的发展就显得尤为必要。国家应该鼓励各高校、科研院所所进行中国特色社会保障理论探索，并积极组织地方实践，为有中国特色社会保障体系建设提供充分的理论支持和指引。
(五)重视多种保障模式，鼓励宗教、慈善组织发挥作用
社会保障从来是多种形式的。家庭、宗教、慈善组织的保障功能是国家主导的社会保障的重要补充，应当大力鼓励。而且，就偏远的民族地区而言，宗教在社会互助方面的作用尤为明显。[11]改革现有的捐献和慈善机构管理办法，鼓励宗教、慈善组织举办的社会互助和救济活动，积极发挥社会力量补充现有社会保障体系的制度漏洞。大力弘扬尊老、助老的社会风尚，发挥家庭和泛家庭在社会保障方面起到的积极作用。多种模式、多渠道的社会保障框架式已被世界社会保障发展历史实践所证明，更是中国当前社会保障改革的现实选择。
