社会保障制度作为现代社会文明的标志，是社会转型期人们关注的焦点之一。构建社会主义和谐社会，核心是妥善处理公平与效率的关系，而社会保障制度是协调公平与效率关系的重要载体，因而也是构建和谐社会的重要制度保证。完善社会保障体系，是全面建设小康社会、构建和谐社会的基础性工程，是实现经济社会发展成果共享和促进社会公平的战略举措。建立健全社会保障体系，也是落实以人为本的科学发展观，确保经济社会全面协调可持续发展的必然要求①。
完善社会保障制度是构建和谐社会的基础工程
社会保障是社会成员因年老、疾病、失业、生育、残疾、死亡、灾害等原因导致生活困难时，社会给予的基本生活保障。社会保障制度是协调不同阶层、不同群体利益关系的重要制度。它是通过国民收入再分配，以确保公民基本生活权利而制定的安全保障制度。它作为现代国家的一种制度安排，也是一种资源配置手段，是对资源配置中市场失灵的弥补，也是为了纠正市场经济形式上平等而事实上不平等或者说实质上不平等而作的制度安排，其目的是通过社会资源的调节和再分配保障公民的基本生活，进而保障社会成员共享社会的进步和文明的成果。各项不同性质、作用和形式的社会保障制度构成一个完整的社会保障体系，它主要由社会福利、社会保险、社会救济、社会优抚和安置等制度组成。现代社会保障制度是在效率与公平的矛盾中产生和发展的，是协调公平与效率关系的文明成果。加快完善社会保障体系，是维护社会公正、协调群体利益、构建和谐社会的重要基础。
完善的社会保障体系是经济社会持续健康发展的安全网。建立和谐社会最大的挑战，是建立覆盖城乡全面的社会保障体系。社会财富的初次分配是按要素分配的，主要体现效率因素，难以实现社会公平，而社会保障制度可以弥补收入分配领域的缺陷，实现社会相对公平。随着市场化改革尤其是要素市场化改革的深入和对外开放步伐的加快，收入差距总体来说呈现出继续扩大的趋势，如果不注意及时加以矫正，就会影响经济社会的持续健康发展。二十世纪拉美地区有的国家发展很快，由于只重视效率而忽视了社会的公平，结果导致贫富差距扩大化，社会问题积累造成严重危机，结果是欲速则不达。缺乏社会公平，效率也难以持久。解决收入差距过大问题、协调公平与效率的矛盾，是一项复杂的系统工程，关键是建立健全社会保障体系，充分发挥社会保障体系支撑市场经济运行的“稳定器”和“安全网”作用。要从根本上理顺我国贫富差距继续扩大、劳动关系的转变、流动人口与固定户籍人口的利益冲突、地区之间与城乡之间发展失衡等复杂格局，社会保障体系就必须发挥应有的调节和保障作用。[page]
完善社会保障制度是构建和谐社会的关键指标。和谐社会应是公平、共享的社会。构建和谐社会，就是要通过完善社会保障制度，妥善处理公平与效率的关系，把握好二者的最佳结合点，通过社会福利的最大化，实现经济发展和社会进步成果的共享与公平。创造并维护社会公平是社会保障制度的拿手好戏。建立与经济发展水平相适应的社会保障体系，可以保证在社会利益分化、阶层分化的不利条件下确保社会各阶层、各利益群体合法的基本权利，有利于扶助困难群众，缩小贫富差距，化解社会矛盾，增强凝聚力，激发全社会的创造力，也就是说有利于妥善平衡各方面的利益关系。因而，要从建设和谐社会的大局出发，加强社会保障制度建设，创新保障方式，扩大保障范围，主动创造均等机会，强化保障功能，促进公平效率协调，消化制度转轨成本。
完善社会保障制度，有利于从根本上转变我国发展模式和增长方式，落实以人为本的科学发展观。社会保障到位之后，社会保障支出本身就创造GDP，同时可以消除人们的后顾之忧，从而开启消费的闸门，将高储蓄率转化为高消费率，从而实现经济由投资拉动型转变为内需拉动型增长。消费率提高还将带动就业率、投资率增长，推动经济社会发展走上良性循环健康发展的轨道。依靠内需拉动型增长，GDP的增长率不仅会比投资拉动型增长方式下的GDP增长率更高，而且GDP的内涵更实在、质量更高、更稳定，从根本上改善经济增长效益，实现经济社会全面协调可持续发展。
完善与经济发展水平相适应的社会保障体系
经济发展水平是社会保障体系建立和运行的物质基础。社会保障制度应与经济发展水平相适应：在生产力相对落后、工业化水平低下的初级阶段，社会保障制度的核心是社会救助，主要是保障全体社会成员基本的生存需要;在工业化程度比较高、经济较为发展的阶段，社会保障制度的核心是社会保险，主要是保障全体社会成员基本的生活需要;工业化之后的发达阶段，社会保障制度的核心是社会福利，主要是提高全体社会成员的福利水平。经济发展水平决定社会保障标准，是社会保障制度得以建立和运行的根基。目前，我国正处于社会主义初级阶段，制度安排应从实际出发，与经济水平相适应，而不能不切实际地追求社会保障的高水平、高标准。但是，基本社会保障应覆盖全民，让所有社会成员共享经济社会发展成果。
目前社会保障制度建设滞后于经济社会发展水平。从覆盖人群来讲，我国社会保障参保人数占人口总数的比例不高，公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准②。西方国家大多有健全的社会保障制度，除了美国之外都有覆盖全面的社会保障制度，社会救济、社会保险、社会福利制度完善、功能齐全，而且用于社会保障方面的财富也非常大，有些福利国家用于社会保障的支出占财政的40%至50%，美国财政亦将三分之一用于社会保障。而我国用于社会保障的支出明显偏低，即使2004年中央财政用于社会保障的支出达到了空前的1400多亿，也只占中央财政支出的12%左右，而地方财政开支就更少了。加之我国人口众多，投入到每个公民身上的社会保障支出寥寥无几，距离广大人民群众的实际需要相差甚远。以人为本主要体现在社会保障水平的提高上，体现在人们生活质量的提高上，建立健全适应和谐社会要求的社会保障体系的任务十分艰巨和繁重。[page]
建立适应和谐社会要求的社会保障制度。“十一五”时期，是加强和完善社会保障体系建设的关键时期，我国人均GDP已经达到1700美元，社会转型速度加快，完善社会保障制度事关社会稳定和改革发展大业顺利进行的大局。应尽快建立广覆盖、高保障度、纳入财政预算的完善的社会保障制度。社会保障制度可以是低水平的，但不能有漏洞，要让全体国民都享有与经济发展水平相适应的社会保障。也就是说，在继续完善城镇职工基本养老、基本医疗和失业、工伤、生育等保险制度的同时，扩大城镇社会保障的覆盖面，提高基本养老保险社会统筹层次，增强统筹调剂的能力，以进城农民工与失地农民的基本社会保障率先与城镇接轨为突破口，尽快实现城乡社会保障制度接轨。各地要根据经济发展水平制定相应的保障标准，进一步明确各级政府的责任，确保城乡居民的基本生活。要处理好社会保障与经济发展的关系，把完善社会保障制度纳入经济社会发展的总体格局、纳入宏观调控体系、纳入各级领导班子和领导干部的政绩考核体系，使社会保障体系与经济发展水平相适应。
因此，完善社会保障制度，就是要建立覆盖全面、纳入所有社会成员、多层次、与经济发展水平相适应的社会保障体系，每个保障对象享受的社会保障资金最高限度不超过国家参照经济发展水平制定的补贴目标，实际享受的补贴应该是家庭支付能力低于社会补贴标准之间的差额。当然，健全的社会保障制度将对经济社会发展产生巨大的推动作用。
完善社会保障体系应注意解决的几个问题
社会保障的实现程度取决于人口结构变动，社会保障机制的科学性，政府的保障政策和财政支持力度等一系列因素，而合理确定保障标准和方式，建立健全与经济发展水平相适应的分层次、广覆盖的社会保障体系是基础。完善社会保障体系，要加强社会保障服务管理能力，提高社会统筹层次，增强统筹调剂的能力，统筹协调就业、社会保险、社会救助三个层次的社会保障，使这三个层次在制度上相互衔接，在政策上相互配合，在运行上相互促进。具体地说，应注意解决好以下几个问题：
一是确保社会保障的资金来源。
资金筹集、标准确定、方案评估、实施程序等是实行社会保障制度的基本环节，其中的难点在于资金缺乏。目前国有企业职工社会保障历史欠账约为2.5万亿元，建立初级的社会保障体系每年新增支出约2670亿元。对于资金缺口，可以通过国有资产的转让、拍卖，或通过国有股减持、动用部分外汇储备等方法来解决，也可以通过地租来弥补。目前仅城市建成区土地3万平方公里，现值不少于39万亿元，即使每年只按3%收租，也可以得到1.17万亿元，用于社会保障开支可基本解决资金短缺问题。其余保障资金的筹集可以借鉴瑞典的做法，以企业主的缴款为主，以劳动者的缴款和国家的支持为辅，并实行基金化管理产生的回报，组成保障资金的来源;采取与个人工资收入挂钩的方法对救助标准进行测算和评估。社会保障制度尤其是社会保险制度是以信用为基础，要求基金在财务上具有可持续性。这种基金财务上的可持续性是就对基金长期收支平衡而言的，基金财务的可持续性是社会保障基金的生命线。要不断增加财政的社会保障投入，多渠道筹措保障资金，并实现基金运行良性循环及保值增值。保障基金的增值保值是一个世界性的难题，通常应购买政府债券来保值增值。改革基本养老金计发办法，做实个人账户，建立基本养老金正常调整机制。[page]
二是适时开征社会保障税。
我国对社会养老、失业、医疗等保险基金的征集，采取收取社会保险费的形式，而没有开征国际上通行的社会保障税。其征集机构，是由地区劳动社保部门设立的社会保险经办机构直接征收，或是由地方税务局代为征收，这是一种代征性质的以费代税。社保经办机构负责征集基金的登记、申报、稽核，地税机关代征保费，无法律依据，只能依据社保机构提供的数据来征收，对漏报、漏征户难以有效管理，更难以发挥该税种应有的收入分配调节作用，也不利于国际交流与合作。因此，要适时开征社会保障税，统一征缴范围，划归为地方税收入。这主要是地方各级政府承担着社会保障的责任，也符合税收征管的属地原则。社保税收入应以省为统筹单位，实现区域调剂互助。社会保障税税基的确定，以企业、事业单位发放给员工工资总额(含津贴、奖金、实物)和员工取得工资收入(含津贴、奖金、实物)为缴纳基数，对实行计件，提成工资，年工资，按其月平均工资预交，年终清算，多退少补。个体经营者，自由职业者可以以本地区同行业平均工资作为缴纳税基，也可以以自营收益比例或定额计算缴纳。
三是发展农村社会保障。农村社会保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分。
加快我国农村社会保障制度建设，已成为解决我国“三农问题”，统筹城乡经济社会全面协调发展，建设社会主义新农村，实现全面建设小康社会目标的关键环节。在完善以大病统筹为主的农村合作医疗制度的基础上，加快推进多层次、多种类型的农村医疗保险制度。目前农村社会保障制度的建设刚刚起步，覆盖面小、保障水平和管理水平低，而且也没有形成统一的体系。为了缩小城乡差距，保障农民的利益，维护农村的稳定和促进农业现代化，必须尽快建立和完善我国农村社会保障制度，并随着经济发展和财政转移支付能力的增强，使农村社会保障制度与城镇社会保障制度接轨。当然，不同地区社会保障的标准、社会保障模式也应有所不同，不能一刀切，而是要根据各地经济发展的情况，形成层次分明，标准不同的社会保障制度。经济发达地区保障程度高一些，欠发达地区保障程度低一些。目标是统筹区域、统筹城乡差别，尽快完善全国一体化的社会保障体系。
四是完善社会保障的管理体制和运行机制。
完善社会保障制度，实质是利益的调整和再分配，是对市场失灵的弥补，政府具有不可代替的作用，是政府应该管住而且能够管好的事。要处理好社会保障制度中的政府与市场关系，既要发挥政府的主导作用，又要引入市场机制。政府的政策法规，特别是税收优惠政策的扶持不可缺少;政府在制度创新方面有着十分重要的、市场力量不能替代的作用。没有政府强有力的组织，单纯依靠市场来调节，是难以达到预期目标的。市场经济是法制经济，完善相关法规关系社会保障制度的改革发展和保障基金的正常运营。发达国家的社会保障制度均是建立在完备的法律基础之上的，依法保障制度的公平性。我国也应加强社会保障立法，形成法治化、规范化、效能化的社会保障管理体制和运行机制。目前社会保障发展举步维艰，其中很突出的原因就是社会保障立法滞后。要建立起与经济和社会发展相适应的、规范化的社会保障制度，必须加快社会保障制度立法步伐。以利于依法建立参保缴费的激励约束机制，统一管理制度，完善养老金计发办法，形成管理高效、责任明确、运转协调的社会保障管理体制和运行机制。[page]
五是以农民工和失地农民的基本社会保障为突破口实现城乡接轨。
据统计，全国目前有2亿左右农民工，拥有养老保险的不超过3000万人，拥有工伤、医疗保险的更是微乎其微，有60%的农民工看不起病③。而这一群体的就业特征是失业率高、流动性大，就业风险大，受伤害的几率高，他们能否获得完善的社会保障将直接关系着社会的稳定与和谐社会的建成。要按照同工同酬的原则，完善进程务工农民的社会保障，并以进城务工农民及失地农民为突破口实现城乡社会保障制度接轨。由于我国城乡之间在生产社会化程度、就业结构、收入结构、消费结构等方面存在着较大差别，呈现明显的二元经济结构特征，造成我国农村社会保障制度严重滞后。如果说一下子难以达到城乡统一保障标准，那么以进城务工的人员及失去土地的农民为开端，应该是合理合法的自然而然的选择。在此基础上，积极推进农村与城镇社保制度接轨，建立城乡统一的社会保障体系，完善收入分配职能，健全规范的对贫困地区和贫困人口的转移支付制度，完善政府社会保障的基础平台，发展和规范商业保险、社会福利事业，逐步形成较为完整的多层次的社会保障体系。
六是在政策取向上明确就业优先的原则。
就业和社会保障互为条件，互相促进。如果劳动者能够充分就业，且其收入都能达到或超过自身的基本生活水平，那么社会保障的压力就小;反之，社会保障的压力就大。在建立社会保障时应将促进就业、防止失业作为社会保障制度建设的基础和前提，要以适度的社会保障来促进就业，而不是妨碍就业，并在相关的政策和措施中达成两者的协调一致。处理好社会保障与就业的关系，改革失业保险制度，将失业与促进再就业结合起来，将部分失业保险基金转变为就业保险基金，变被动的失业后的生活保障为主动地积极促进就业。建立失业保险与促进就业联动机制，完善失业保险制度。在就业优先原则的政策取向上，构筑健全统一的社会保障体制，推动社会保障事业持续健康发展。
总之，社会保障是确保经济社会全面协调可持续发展的稳压器，是构建和谐社会的重要基础。要改革社会保障体制，完善经费来源，以农民工和失地农民为突破口，扎实推进农村与城镇社会保障接轨，建立起与经济发展水平相适应的覆盖全社会的可良性循环的社会保障体系，让城乡全体社会成员实实在在地分享经济发展和社会进步的成果。
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