(1)农村低保标准不能完全反映贫困农户的真实全貌。基于农村居民年人均纯收入的方法虽然揭示了农村贫困的重要层面，但客观上说只是提供了有关贫困的不完整描述。因为农村中有些真正困难的家庭，多是因家庭成员重病、重残、劳动力缺乏和医疗费用支出较大等多种因素复合而成，若仅凭家庭收入核实低保对象，不尽合理。
(2)农村居民年人均纯收入难以准确评定。尽管各地在总结试点工作经验的基础上，对农村家庭收入评估项目和家庭收入计算方法都做了明确规定，但实事求是地说，上述规定在实际操作中依然难以掌握。苏家屯区基层干部普遍反映，在农村家庭收入核定过程中，至少有两大难点不易处理：一是农村家庭种、养殖收入核定难。通常，核查人员执行的家庭收入计算方法多是指导性、常态的。说白了，农村家庭种、养殖业设定的收入是假定一个正常劳动力劳作后所获得的收入，一个弱劳动能力者通常难以达到。调查了解到，某一智残户，饲养了8头猪(全是扶贫部门无偿提供的猪仔)。按常规计算，收入不菲。但该村干部坦言，该户人家养猪不但不赚，到头来可能血本无归。另一双老户，耕作2亩地，按规定计算可获得800元纯收入，可实际情况远未达到这一水平。二是农村家庭苏家屯区五保对象全部进入农村低保范围。再如农村低保制度和农村救灾救济制度，灾民的救济款 (物)是否纳入农村居民家庭收入计算项目，河北、辽宁两省存在截然不同的规定。冀政发[2005]40号第6款明确规定，受灾户领取的救济款物计入农村居民家庭收入，而辽政办发[2004]89号文第12条则列明，各级政府给予的临时救济金年累计不超过当地低保标准的款物不计入农村居民家庭收入。
三、积极稳妥推进农村低保制度建设的对策建议
1.从战略高度认识和重视农村低保制度的建设工作。首先，建立农村低保制度，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的体制保障，是引导再分配体制面向农村，面向农村困难群众的一项基础性制度。其次，辽宁、河北两省基本建立农村低保制度的实践表明，在我国农村地区建立最低生活保障制度，财政支付能力是重要因素，但不是关键因素，起决定作用的是政府意志。只要各级党政领导高度重视，真正把解决农村贫困群众生活问题摆在突出位置，统筹考虑，优先安排，全面建立农村低保制度，为农村贫困群众构筑最后一道收入安全网，在财力上是可持续的。
2.从优化财政支出结构入手切实保障农村低保资金。着力点有两个：一是加大财政转移支付尤其是省以上财政转移支付的力度。基于我国地区经济发展不平衡，区域内政府财政实力差异悬殊的基本国情，对欠发达地区实行必要的财政转移支付至关重要。具体而言，中央财政应及早安排农村低保资金，重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。省财政应进一步提高农村低保专项补助资金比例，主要投向区域内财政困难市县。鉴于国外经验和我国城市低保制度的实践，为确保农村低保制度顺利实施，农村低保资金的筹措应以省以上财政投入为主，市县财政配套为辅。省以上财政投入以不低于资金总量的70%为宜。二是重点调整市县财政的支出结构与方向，确保规定的配套资金得到落实。有效措施包括：市县政府应把落实农村低保资金纳入政府政绩考核范围，列为年度为民办实事的重点事项来抓。
3.从建立健全调整机制入手合理制定农村低保标准。在地方财力有限和制度建立初期，坚持“低标准起步”和注重制度框架搭建，无疑是明智之举。不过，在初步实现“应保尽保”后，建立健全与经济发展和物价上涨水平相适应的农村低保标准正常增长机制，应成为民政部门着力解决的议题。从已有的经验看，建立调整农村低保标准的机制至少应涵盖以下三方面的内容：一是在确保农村居民分享经济发展成果的同时，应统筹考虑城乡低保标准的联动机制，以免农村低保标准成为固化甚至扩大城乡居民生活差距的制度安排。浙江省规定农村低保标准原则上按城镇低保标准的60%确定，有其现实意义。二是建立价格上涨动态补贴制度。基本生活必需品的价格异动，对农村贫困群体的生活影响最大。在保障农村低保标准相对稳定的同时，在物价上涨较快年份，对农村低保对象实行一次性基本生活物价补贴，十分必要。三是为防止制度流于形式，让困难群众得到切实的实惠，农村低保标准应设定一个合理的最低救助额度。[page]
4.用收入核实与群众评议相结合的方法确定农村低保对象。群众评议方法，东北的俚语叫“拔大个”或曰“掉底”。意思大致有两层：一是村民根据自己对贫困的理解(家庭收入仅是衡量贫困标准之一)，从熟知的邻里乡亲中，依序找出那些最困难的家庭。二是想申请低保待遇的村民，自己与村里最困难的家庭比条件(一般是综合条件)。如果自认为家庭条件更差，就可理直气壮地申请。若感觉有差距，就会主动放弃。事实上，在实际工作中，单一采用家庭收入核实确定农村低保对象的情况并不多见，各地普遍采用的是家庭收入和群众评议相结合的方法。从某种程度上说，群众评议认可比家庭收入核实使用得更普遍、更易被接受。
从实用性和科学性而言，群众评议方法有其自身优势：一是农村家庭收入较为复杂，要准确评定实在不易。二是农村中有些真正困难的家庭多是综合因素所致，仅凭家庭收入核定，科学性存疑。三是群众评议方法简便易行，通常也更为准确和有效。因为，群众评议方法的核心标准只有一条：“给你报上了，别人说不上意见。”，即村民在自我比较的过程中，熟识你的邻里乡亲也在帮助衡量。四是群众评议认可方法内涵诸多科学元素。如注重贫困的完整性和村民的参与性，倚赖农村“熟识社会”和村民的“地方性知识”等。
5.农村家庭收入核实要因地、因人、因户制宜。可行的做法有三：一是把农村家庭主要收入项目(种、养殖业)的评估标准设定一个浮动幅度，由乡(镇)根据本地实际自行确定。二是在核定农村低保家庭收入时，应遵循宜粗不宜细、就低不就高的原则。三是在评估标准的制定上，充分考虑弱势群体的劳动能力、田地的管理水平等因素对收成的影响。
6.国家应对农村低保工作机构、人员、经费等问题提出明确要求。为确保城乡困难群众的基本生活，近年来党中央、国务院密集出台了一系列政策措施。仅民政部门，2004年以来就新增了农村低保、城乡医疗救助、社会救助体系等多项业务，然工作机构、人员、经费却没有相应地增加。在此背景下，要确保农村低保工作的顺利进行，在制度起步阶段，国家应就农村低保工作机构、人员、经费等问题明确提出要求。基于调查结果，我们提出三建议：一是督促各级民政部门建立专门的低保管理机构。该机构不分城市和农村，两项业务归口，统一管理。二是适当增加低保工作人员。在对现有公职人员进行调剂的基础上，根据业务量大小适度增加人员编制。理想的设计是：省级11—13人，市级 4—6人，县(市、区)级3—5人，乡镇2—3人。三是农村低保工作经费按农村低保资金总量的3%—5%比例列入预算安排，并将此写入有关条例或规定。
7.农村低保救助的重点是那些长年沦为贫困世界的居民。作为一项基本制度，农村低保与现行的救灾救济有实质的区分。事实上，在辽宁省已确定的低保对象中，因病、因残、因缺乏劳动力和因灾致贫者占到全省低保对象的80%—90%。而农村救济制度是对年度中遭遇突发性事件致贫的群众，以救灾资金给予临时救助和救济，其救济款物不宜计入农村居民家庭收入。至于常态性的冬令春荒救济，由于针对性强(主要是恢复生产)、金额有限，可视为专项配套措施。农村五保供养对象是否纳入农村低保制度，较为复杂。从已经纳入农村低保制度的地方看，其直接动因是舒缓地方政府有限的财力。我们的看法是：农村五保供养对象作为农村特殊困难群体，应尊重历史，用专项制度解决为妥。事实上，经修改并即将付之实施的《农村五保供养工作条例》，更加清晰了两项制度的界限。
