日本看护保险制度考察

第一部分日本看护保险制度主体框架
作为一项全新的社会养老制度，日本看护保险制度本身内容非常丰富。它基本上对老龄群体的看护相关问题作了相对系统性的制度安排，包括看护保险活动的参与主体、看护种类与认定、保险费的给付、财政来源与费用分担比例等具体制度设计。下面我们就来考察一下日本看护保险制度主体框架以深入地了解该制度相关具体内容。
一、看护保险参与主体及服务利用
维持看护保险长期有效的运作，基本因素是必须对相关主体事先作出精密安排。因此，日本《看护保险法》对看护保险的保险人、被保险人、服务的提供者以及看护保险服务提供等问题作了详尽的规定。这为日本看护保险制度的有效运作打下了坚实的基础。
（一）保险人制度设计
根据日本《看护保险法》第三条的规定，市町村及特别区，得依据这个法律规定，执行看护保险。因此日本看护保险人为市町村。采取以市町村及特别区作为看护保险执行人的原因主要在于近几年日本中央权力不断下放于基层政府。因为地方政府作为住民生活的最基本单位，将根据本地区的实际情况和住民的切身利益，制定和提供更客观、更有效的保险服务。但值得指出的是，虽然原则上各市区町村独立成为保险人，但对于辖区较小且受财政、环境限制的市区町村，可联合其他辖区共同营运。在此基础上，国家、都道府县、医疗保险单位、养老保险单位等应互相协作，互相支持。根据厚生劳动省的统计：到2002 年6 月，全国共有2816 个保险人。这些保险人的任务有负责管理保险收入（保险费、统筹分配款）及支出（给付费、审查费）、提供需照护程度、给付额度等情报，并将统计资料（包括预测值）向管辖的都道府县报告以及监督各相关机关。
（二）被保险人制度设计
日本《看护保险法》第九条规定，符合下列各项内容者则成为市町村及特别区(以下简称市町村)的看护保险的被保险人：①住在市町村的区域内，并持有住址年满六十五岁以上的人(以下称做第一号被保险人)；②住在市町村的区域内，并持有住址的四十岁以上，未满六十五岁的医疗保险加入者(以下称作第二号被保险人)。
表4看护保险制度的被保险者与利用者
第1号被保险者 第2号被保险者
对象 65岁以上 40岁以上65岁未满的医疗保险加入者
利用者 要看护者（卧床不起、痴呆）
要支援者（虚弱） 左栏中，初老期痴呆、脑血管等因老化引起的疾病
保险金负担 由市町村征收 医疗保险者作为医疗保险金统一征收

交纳方法 按收入设段征收（对低收入层减免）
养老金超过一定额从养老金中直接扣除，其他按一般征收 健康保险：标准收入×看护保险金
（部分由企业负担）
国民保险：按收入比例征收
（部分由国家负担）
出处：财团法人厚生统计协会1999年《国民福利の动向》，1999年10月16日，p225。
因此看护保险制度的保险对象（被保险者）为40岁以上的全体公民，划分为两段，即65岁以上者为第1号被保险者，40岁以上65岁未满的医疗保险加入者为第2号被保险者（表4）。根据厚生劳动省的有关数据统计：到2000年年底，日本看护保险对象人数合计为6500万人，占日本国民总数1.2亿人口的一半以上，其中第1号被保险者有2,200万人，第2号被保险者有4,300万人。
（三）看护服务设计与给付流程
为了合理满足不同老龄人的看护需求，日本《看护保险法》第七条规定了种类众相对比较齐全的看护服务以及可提供的相关服务设施（参见表5的归纳）。这为日本看护服务的质量提供了基本的物质保证。
表5关于看护保险的给付内容
在 家 服 务 入 住

要看护者 1訪問看护
2訪問入浴
3訪問通所康复治疗
4訪問护理
5居宅疗养管理指导
6通所看护
7短期入所
8痴呆型共同生活看护
9收费老人院等的看护
10福利用具借貸、购买費的补助
11住宅改建（扶手設置、地面整修等）費用的补助
1指定看护老人福利设施
（特殊养护老人院）
2看护老人保健设施
3指定看护疗养型医疗设施
疗养型病床
老人痴呆性疾病疗养型病床
看护强化医院
（施行后3年）
要支援者 同上（除痴呆型共同生活看护）
出处：財団法人厚生統計協会，1999年《国民福祉の動向》，1999年10月16日，ｐ226。
根据《看护保险法》的规定，日本提供看护服务的流程（参见下图）如下：首先，被保险人(一般为65岁以上的老年人)如有需要看护服务时，必须先到所属市町村主办看护保险的柜台提出申请。其次，市村町主办看护保险的柜台接受被保险人的申请后，一方面由医师审查并提出意见书，另方面则由市村町的老人看护保险主办人员进行，即所谓的认定调查。第三，医师的意见书和主办人员的认定调查报告汇整后由医师、护理人员和社会福利人员共同审查确认被保险人看护照顾的需求，依老人需求分为下述三类照顾型式：(1)自主的老人，由市村町依实际情形提供老人福利服务(非看护保险项目)，如送餐服务、简单的日常生活照顾(如购物、晒棉被、除草等简单的日常生活照顾)。(2)需照顾的老人，其照顾方式共分下列六个层次：需生活支持、看护1（需要部分看护）、看护2（需要轻度看护）、看护3（需要中度看护）、看护4（需要重度看护）、看护5（需要最重度看护）。(3)看护照护的设施，包括养护中心、保健设施、看护医院、居家服务(含居家访问、居家护理、日间托老、短期寄宿服务及福利辅具租借等)。

（四）服务提供者制度设计
1．制度设计背景与市场竞争机制引入。随着社会的发展，传统的凯恩斯政府经济干预主义逐渐失去魅力，取而代之的是新古典派经济学理论的盛行。所以日本在社会政策的制定过程中，对以前所倡导的福利国家理念即社会保障政策进行了修改，主张社会政策应重视国民自立以及民间活力，政府的社会保障应维持在最低限度上即可等等，以节约资金，减少浪费，从而在全球化过程中提高国家的竞争能力。在这种背景下，看护保险制度的导入充分体现了市场的竞争原理，即把本来应由政府承担的福利服务项目，让渡于民间私有企业。通过民间私有企业的参加，激活市场，通过竞争，降低服务成本，提高服务质量。同时，服务费用从全部由政府承担，改成部分由个人承担。这一举措充分反映了市场原理。换句话讲，就是从政府干涉型结构变为以竞争原理为特点的市场指导型结构，这是日本创建看护保险制度的最基本原则。因此日本政府大力鼓励民间企业和私人投资者投资的服务企业为老年人提供必要的生活服务，并运用市场原则和竞争机制由需要看护者选择。在日本社会涌现出一大批参与“看护保险”的服务企业，就连丰田公司这样的大企业也参与到了为老年人服务的“看护保险”服务行业，甚至有人认为这是使日本经济回升的新的经济增长点。 [page]
2．制度设计效果之检验。看护保险实施前夕，根据日本经济广报中心（财团法人）针对老人长期照护相关问题所做的问卷调查（1999 年5 月） 显示：有九成民众对老人长期照护事业让民间企业、NPO（特定非营利活动）加入以扩大服务范畴等策略抱肯定态度。看护保险实施后，民间企业加入居家照护市场的成长率最高。居家照护事业的经营主体当中，社会福利法人提供最多的服务项目是访视照护、访视（浴槽）入浴、日间照护、短期收容生活照护事业等服务；访视护理站、日间复健、短期收容疗养照护等服务的提供主体以医疗法人居多；而访视照护、访视（浴槽）入浴、失智老人共同生活（group home）照护等服务，则营利法人（企业）的比率比其它居家照护事业者高。看护保险实施两年后，根据厚生劳动省（2002 年4 月）的统计数字显示：从事居家照护服务业者顺利增加，和2000 年4 月相比，全国提供访视照护（home help service）事业者数由 9,185 个增加至1,5008 个，增加率达63%；日间照护（day service）事业者数由5,621 个增加到9,921 个，增加率达76%；居家照护支持服务事业者数由19,466 个增加至23,321 个，增加率约20%。看护保险实施不到一年，在日本社会获得了 85％的民众支持率，中央财政节省资金达4万亿日元，大部分保险对象享受到了应有的生活服务。
3．看护服务具体提供者与经营领域。目前，在日本提供看护保险的机构主要包括有社会福利法人、地方公共团体、医疗法人、营利法人等所提供的老人照顾服务。这些机构的性质大体如下：社会福利法人为公设民营，公益法人、医疗法人、农协、NPO等为民间非营利，民间企业为民间营利，地方自治公共团体为公营性质。 民间企业可以参与的具体服务业务主要包括：居家访视照护（home help），居家访视入浴（机器辅佐），居家访视复健 ，居佳疗养管理指导（由医师进行居家治疗），日间照护（day service；包括身体照护及家事服务），日间复健（day care）
短期收容生活照护（short stay -short-term stay at care facility ），短期收容疗养照护（short stay-medical care services through a short-term stay），收容失智老人生活型照护（group home），私立老人安养之家（老人home），福利用具租售 ，住宅改善等等。对居家老人来说，由于民间企业、NPO 的加入，大幅提高了利用者取得居家照护服务的容易度以及选择多样化服务的可能性。 但值得指出的事，由于市场操作得不成熟，在看护保险制度实施初期，日本大量的民间企业投入长期照护市场；由于初期申请服务的利用量不足，不少企业陷入裁员、缩减规模，甚至合并或休业的困境，这是大出业者意外。目前，经过市场梳理，日本看护服务的提供者规模正趋于合理化。

二、看护保险法之财务设计
世界各国社会实践证明，养老事业核心问题通常在于财政支持。因此，看护保险法有关财务制度的设计是否合理直接关系到日本看护保险制度能否长期有效运行。从目前的现况来看，与改革之前的日本养老事业财务设计相比，看护保险法还是基本成功的。
（一）养老财政模式归纳与总结
虽然世界各国的具体养老制度因经济发展水平呈现出很大的差异性，但综观世界各国的养老社会保险制度，从资金的筹集管理和发放的方式来看，大概有以下三种主要模式：
1.国家统筹的保险模式。这种养老保险模式的主要特点是：工薪劳动者在年老丧失劳动能力之后均可享受国家法定的社会保险待遇，但国家不向劳动者本人征收任何养老社会保险费，养老保险所需的全部资金都来自于国家的财政拨款，或者说都纳入国家的财政预算。这种模式对国家的财政状况要求非常高，而且这种养老金保障水平相对较低，通常仅能保障最低生活水平而不是基本生活水平，如澳大利亚养老金待遇水平相当于平均工资的２５％。
2. 强制储蓄模式。强制储蓄模式也叫自我保障模式，它由新加坡模式与智利模式之分。这种保险制度下的保险基金来自于企业和劳动者两个方面，国家不进行投保资助，仅给予一定的政策性优惠。这种社会自我保障的做法必然要求企业和劳动者的投保费率较高，否则便无法得到足够的基金。因此，必须在经济发展速度较快而水平也较高的情况下才能实行。
3．投资互助模式。投资互助式养老保险制度是由社会共同负担、社会共享的保险模式。它规定：每一个工薪劳动者和未在职的普通公民，都属于社会保险的参加者或保险对象。在职的企业雇员必须按照工资的一定比例定期交纳社会保险费，不在职的社会成员也必须向社会保险机构缴纳一定的养老保险费，作为参加养老保险所履行的义务，才有资格享受养老社会保险。同时还规定，企业或雇主也必须按照企业工资的一定比例定期交纳保险费。这些规定都是强制性的。具体交纳的比例各国有一定的差异，例如，德国规定，雇主和雇员都交纳工资额的 9．25％ ，瑞士则规定，雇主和雇员交纳4．2％，还有的国家规定雇主交纳的比例要高于雇员的比例等。
投资互助式养老保险制度对资金管理难度较大，需要的科学性也很强。但全面衡量起来，这种保险方式具有很多优点。例如，保险基金来源比较丰富，由国家、企业和劳动者共同投保；层次较多，也可以满足社会各层次的不同需要，调动多方面的积极性；此外还有社会覆盖面宽等优点，还是比较科学的。美国是比较典型的投资互助式养老保险制度国家。目前世界大多数国家趋向于采取这种模式。
（二）日本看护保事业的财源构件
改革后的日本养老制度财政运转模式从以前的国家统筹的保险模式逐步转变为投资互助模式。这从日本1997年制定的《看护保险法》可以看出。《看护保险法》第七章第一节对看护费用的负担问题作了规定。根据这些规定，日本看护保险事业的财源结构有三个方面组成，即保险费、政府财政和利用者的自付额。
1.保险费
《看护保险法》规定，市町村为了安排看护保险事业所需的费用，必须征收保险费。目前，看护保险财源的50%来自保险费收入，其中17%由第1 号被保险人负担，33%由第2 号被保险人负担；其余的50%由政府负担。值得指出的是，被保险人须终身缴费，即使老人由家属或自费请人照护而一次都不利用看护保险给付者亦不例外，但只有对低收入者得以减低负担而由政府补助。 [page]
第1 号被保险人的保险费原则上从年金中扣缴，此称为特别征收，全国年金受给者大约八成由年金特别征收；年金给付不足以负担保险费者，个别向市町村缴纳，通常与国民健康保险费一同缴纳，此称为普通征收。市町村征收的保险费额，其标准由各地区保险主体（市町村及其议会）依当地服务量需求自行订定，因此不同地区之间征收也存在一定的差异。根据日本行政当局2000 年度当初的估算，全国需要4.3 兆日圆的长期照护经费，平摊到所有国民个人身上，每人每月大约2,500 日圆。但是实际征收后，发现原先的估算稍有不足。所以2002 年度，全国65 岁以上老人平均每人每月保险费基准额为2,911日圆。保险费额按照每户所得分5 等级征收，但对于低收入户适度减轻征收（参阅表七）。

表七：第1 号被保险人（65 岁以上老人）的保险费额
等级 对象者保险费
第1 等级社会救助受给者基准额×0.5 1398 日圆
第2 等级住民税免课征者基准额×0.7 2097 日圆
第3 等级本人住民税免课征者基准额 2796 日圆
第4 等级本人收入未满250 万日圆者基准额×1.2 3495 日圆
第5 等级本人收入250 万日圆以上者基准额×1.5 4194 日圆
資料來源：井手よしひろ（2000.10.6）［介護保険を考える］茨城县议会网站http://www.jsdi.or.jp/~y_ide/9611kaigo.htm。
各医疗保险体系中，第2 号被保险人看护保险给付提拨金的总额＝（全国市町村所需的照护服务费总额×33%÷全国第2 号被保险人总数）×各医疗保险的第2号被保险人数。具体如下：受雇者医疗保险=医疗保险投保月额×看护保险费率（看护保险给付提拨金的总额÷各医疗保险全体第2 号被保险人投保月额的总额）（劳资各负担一半） 。企业受雇者所缴的看护保险费依所属医疗保险体系不同而不同，该费用与医疗保险费一同征收。例如，政管健保（中小企业受雇者保险）的医疗与看护保险的保险费为：一般保险费率8.5%＋看护保险费率1.08%，但雇主负担一半；加入国民健康保险的非受雇者则由市町村征收，家中夫妇都满65 岁以上时，则负担2 份。
2.政府负担
市町村的保险给付财源，除利用者自己负担的10%以外，其余费用一半来自市民缴纳的保险费，另一半则由政府租税负担，其中中央负担25%，都道府县负担12.5%，市町村负担12.5%。自付额以外的看护保险财源当中，第1 号（65 岁以上老人）、第2 号被保险人（40-64 岁中高龄者）与政府三者间的比例大约是第1：2：3。第1 号被保险人的保险费其性质近似专款专用的地方税；第2 号被保险人的保险费由中央基金集结后，和租税一同交付给市町村。老人人数多的地区，中央交付的统筹分配款相对较多；老人人数少的地区，中央交付的统筹分配款相对较少。换句话说，高龄化率高的市町村所获得的补助金较高；高龄化率低于全国平均数的市町村，其第2 号被保险人缴交的保险费，透过全国集结后，移转至高龄化高的地区。同时，为安定市町村的看护保险财政，对于经济条件差而保险费征收不足的市町村，其不足额的1/2 由保险财政安定基金补助。但是，如果两个地区的老年人口数一样，则第1 号被保险人（65 岁以上老人）保险费高的地区，其由中央基金提拨来的统筹分配款也较高，以便鼓励老化程度高而有心照顾老人的市町村，充分利用此补助金发展地方福利。民众亦期待未来福利事业放手由地方自治模式处理。因此，日本的看护保险被期待为落实地方自治的试金石。
3.利用者的自付额负担
看护保险制定前，提供照护服务属于政府管理行为，一切由相关部门决定，被处分者所需的照护经费大部分由公费负担，少数根据具体的服务利用量适度收取一定的费用。由于负担极低，因此民众大都无成本概念。同时因为是政府行政管理行为，故而对于机构服务的内容即使不满意，亦无选择余地；而看护保险实施后，看护的费用50%由市民自己负担。由于负担与给付关系明确，利用者对于给付内容有足够的选择权，但民众必须考虑服务的成本问题。
以上是日本看护保险制度财务设计的简单介绍，从中可以看出，日本的看护保险制度是为了应对老人看护问题而把分别实施的医疗与福利制度进行再整合而形成的。这个制度通过社会保险方式，理顺了给付与负担即权力与义务的关系。也就是说，在市场原理下，以社会互助为前提，将国民的生活不安作为保险事故，让所有国民（所有社会保险参加者）来共同承担风险，从而达到减轻政府负担，提高国民自立的目的。我们知道，日本由于80年代泡沫经济的崩溃，经济一直处于低迷状态。在看护保险制度实施后，日本政府允许民间私有企业参加，这样既减轻了政府的负担，为人们解决了老后之忧，同时也为经济发展找到了新的增长点，可谓一举多得。在目前的世界各国的社会保障制度改革中，日本看护保险的这种财政构造正被许多国家所模仿，成为大多数国家改革的参考。

第二部分 日本看护保险制度对中国大陆养老保险的启示
中国目前已经进入老龄化时代，与日本一样，养老问题成为整个社会保障制度的核心。为保障老年人的基本生活，维护老年人合法权益，中国政府不断完善养老保险制度，改革基金筹集模式，建立多层次养老保险体系，努力实现养老保险制度的可持续发展。尽管如此，客观地讲，现行的中国大陆养老制度还是存在很多值得改进的地方。作为一项新的社会养老保险制度，日本看护保险制度对于中国养老制度的完善有一定的借鉴意义。
一 、中国人口老龄化的现状
在新中国建国后很长一段时间内，由于在错误的思想指导下，政府对人口增长采取放任政策。社会人口不协调地增长严重阻碍了国民经济的发展。所以从上个世纪七十年代，中国政府开始推行计划生育政策。结果人口增长速度得到有效控制，但人口老龄化速度也大大加快。根据联合国规定，发达国家65岁以上、发展中国家60岁以上的为老年人。1956年联合国社会经济理事会报告中认为，若一个国家的老龄化率达到7%时，即进入老龄化（aged）国家。世界卫生组织（WHO）也规定，一个国家的老龄化率在7%～14%之间称为老龄化国家，若老龄化率超过14%就称为老龄国家。 [page]
根据我国人口普查资料显示：1964年，中国60岁以上的人口为4,225万；到1990年，已上升到9,697万，占中国总人口的8.59%。然而到1999年10月1日时，60岁以上人口达到1.26亿，占总人口的10%，是世界老年人口的1/5。2005年65岁以上老年人口则突破1亿大关，占总人口的11%。据估算，2020年至2050年期间，人口老龄化程度急剧提高，60岁以上老龄人口比重上升到27.43% ；中国的老年人口指数是11.2%，上海已达18.0%（参见图八），在亚洲国家中，仅次于日本，位具第二。值得指出的是，第五次人口普查的结果显示，65岁人口比10年前的1990年增加了1.39%，而14岁以下人口却下降了4.80%，老龄人比例不断呈上升趋势。这一庞大的老龄人群，相当于日本的总人口。这些数据表明，不管是根据联合国规定的发达国家标准，还是发展中国家的标准，中国都已经完全跨入了老龄化社会。
图八 亚洲各国的老龄人口指数

出处：《日本经济新闻社》，2000，9，20日。

二、中国大陆养老制度改革现状与存在问题分析
为了适应社会发展变化需求，中国政府对养老事业不断进行了改革。现行大陆的养老制度主要是上个世纪九十年代形成的。虽然与以前相比，制度相对更为完善，但还存在很多有待于进一步改善的地方。
(一)现行养老保险制度改革的主要内容
中国大陆现行养老保险制度改革的依据是1997年国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，改革的主要内容为以下几个方面：
1．统一企业与职工的缴费比例。
企业缴纳基本养老保险费(以下简称企业缴费)的比例，一般不得超过企业工资总额的20％。个人缴纳基本养老保险费(以下简称个人缴费)的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4％，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8％。
2．统一个人账户。
按本人缴费工资的11％的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3％。
3.关于扩大企业职工基本养老保险制度的覆盖范围
《决定》强调要进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度，其缴费比例和待遇水平由省、自治区、直辖市人民政府参照本决定精神确定。实行企业化管理的事业单位，原则上按照企业养老保险制度执行。
4.关于逐步提高养老保险统筹层次
《决定》提出，为有利于提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控，要逐步由县级统筹向省级统筹或省授权的地区统筹过渡。待全国基本实现省级统筹后，院经过国务院批准由有关部门和单位组织统筹的企业，参加所在地区的社会统筹。
5．统一基本养老金的计算与发放办法。
该《决定》规定实施后参加工作的职工，个人缴费累计满15年的，退休后按月发给基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，退休时基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20％，个人账户养老金月标准为个人账户存储额除以120；个人缴费累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，个人账户存储额一次性支付本人；该《决定》实施前参加工作，实施后退休且个人缴费年限和视同缴费年限累计满15年的，在基础养老金和个人账户养老金基础上再确定过渡性养老金；该《决定》实施前退休的，仍按原来规定发给养老金，同时执行养老金调整办法。
统一养老保险制度实施后全国各地纷纷按照规定调整本地区原已实施养老保险制度。上海市于1998年4月开始，改变了以前按职工缴费工资16％计入个人账户的办法，以本人缴费工资11％计入个人账户，并开始实施基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金的计算与发放办法。

(二)现行养老保险制度实施过程中存在的主要问题
中国养老保险制度改革自80年代初期开始至今，已经过了十几年的历程。目前已初步建立了全国统一的“社会统筹与个人帐户相结合”的企业职工基本养老保险制度。中国现行的养老保险制度是在研究借鉴世界各国养老保险制度的经验和教训的基础上，结合中国具体国情后确定的，由现收现付制向基金积累制过渡的一种新模式。由于经济体制转型与社会人口老龄化的双重压力的作用，该制度在实施过程中也暴露出很多问题：
1．企业养老保险费负担过重
目前中国企业缴纳的基本养老保险费率在20％以上，与世界主要国家企业的平均负担水平相比，高出很多。 这造成企业负担过重，所以在实践中，很多企业不愿意缴纳基本养老保险费，有的企业故意隐瞒工资总额，少交统筹基金；有的企业则转移银行账户，故意拖欠不交。据保守的估计，参加基本养老保险的企业，大约有30％的工资总额未计算在应缴的基数内，1999年1000万元以上的欠费大户有200多家。
2．养老保险基金收支形势严峻
这主要表现在以下三个方面：第一，基金收缴率下降。企业欠缴养老保险费是导致收缴率下降的直接原因。据统计，1992年全国收缴率为96．3％，1993年降到93．3％，1994年降到92．4％，1998年降到89％，1999年上半年则降至87．6％。第二，部分地区养老金收支失衡。1997年全国养老金支出944．9亿元，1998年上半年则就已经支出491亿元，下半年加上各种不利因素的影响，支出则大幅度增加。虽然支出不断上升，但收缴率却不断下降，部分地区出现收不抵支的现象。1998年上半年，17各省市区当期基金收不抵支，第三季度增至25个。据统计，截至1998年底，全国共收缴基本养老保险费1227．4亿元，基本养老金支出达1248．7亿元，当年基金缺口为21．3亿元。第三，结余基金减少。在当期基金收不抵支的情况下，为了确保按时发放，一些地区动用积累基金弥补不足。为了确保1998年的养老金发放，有23各省、市、自治区共动用历年积累基金高达67．5亿元，占1998年初地方历年积累总额的12．8％，动用积累的省份和金额之多，在历史上还是第一次。其中，动用积累基金最多的是辽宁省，达8．2亿元；用积累比例最高的是天津市，高达70．2％。目前，中国大陆已经成为世界上养老金供款最高的国家之一。 [page]
3．基金统筹层次低，整体调剂能力弱
根据西方发达国家的经验，应该在相当高的层次建立社会养老基金的统筹制度，以实现社会调剂功能。但一方面目前中国大陆只有北京、天津、上海、辽宁等地方真正实现了省级统筹，而大部分地区则还处于县、市级统筹 ；另一方面即使建立省级统筹的，其基金调剂力度也非常小，究其原因，主要是受财政体制影响，一些地方政府以及有关部门的领导，从本地区的经济利益出发，阻碍基金上缴，妨碍了省级统筹调剂能力的正常发挥。 这就大大减弱了制度分散风险的能力，削弱了社会保险互助、互济的功能，不利于统一制度的贯彻执行。
4．养老保险的覆盖面还比较窄
目前中国基本养老保险的覆盖范围主要是国有企业和集体企业的职工，而外商投资企业、私营企业职工和个体工商户及进城务工的农村劳动力等城镇从业人员却很少或根本没有参加养老保险社会统筹。 国家机关、事业单位和社会团体等的养老保险制度改革进展也十分缓慢。据统计，国有企业参加基本养老保险的比例为99％，集体企业为70％，外商投资企业和私营企业为40％和20％；1985年底国有企业、集体企业和其他经济单位在职职工和离退休及退职人员之比分别为7．7：1、7：1、8．8：1；1990年底分别为6．1：1、6．3：1、14．9：1 1995年底分别为4．6：1、5．0：1、12．2：1；1997年底分别为4．1：1、4．5：1、11．9：1 1998年底分别为4．9：1、3．1：1、8．0：1。由于参保的国有、集体企业多，离退休人员多，基本养老保险负担系数大，这必然造成基金缺口加大。而且可以预见，随着人口老龄化的进一步发展，这种趋势也会呈扩大之势。如不能尽快扩大养老保险覆盖面，降低基本养老保险基金负担系数，基本养老基金将难以继续有效支撑社会养老事业的运转与发展。
5．养老保险基金的管理方式和投资运营策略有待调整
目前，中国基本养老保险基金还是由政府来管理和运营的。由于在基金管理方面存在很多的问题，挪用与挤占基金现象时有发生。据查，截至1998年底，全国直接被挤占挪用的养老保险基金49．2亿元，1999年上半年收回10亿元，回收率仅为20％。在基金运营方面，由于资本市场的不成熟，养老保险基金的投资渠道被限制在存银行、买国债等有限的范围内，基金的保值增值不仅难以实现，甚至还有可能受到通货膨胀的影响而出现基金贬值，不利于养老保险制度自我保障能力的提高。
6．其他问题
现行养老保险制度在实施过程中，还存在其他问题，如多层次养老保险体系结构不平衡、管理体制不顺、支付水平低下、养老内涵狭隘等问题，但上述五个方面的问题是最突出，也是最难解决的。这些问题在一定程度上阻碍了中国经济体制改革，特别是国有企业改革的进程。简单分析造成上述问题的直接原因，主要有两点：第一、经济体制转型和人口老龄化的双重压力，给部分企业带来经济困难；第养老保险立法不完善，制度实施的强制力不够。因此，在推进体制改革的同时，也要加强立法与执法力度。
三、日本看护保险制度对中国大陆养老制度的发展与完善的借鉴
尽管看护保险存在许多问题，但日本政府针对日本社会老年问题突出的状况，将养老保险从以资金运作为主的“年金制”保险制度层面发展为以生活关护为主的“看护制”操作层面，并运用市场化的理念为老年人提供生活服务，对我国社会的养老保险事业具有一定的借鉴意义。
(一)养老保险制度必须由制度层面推进到操作层面
老年人作为社会上的弱势群体，由于年老体弱，难以凭自己的力量抵御生存风险的冲击，而一个健全、美好的社会，有责任为老年人建立起抵御生存风险的制度保障。我国《老年人权益保障法》第二十条规定：“国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活。”制度作为人类社会活动的规范体系，不仅包括一定价值原则、道德观念和明文规定的制度设计，更重要的是还包括通过一定的组织实体和物质手段来操作的制度实现。养老保险作为现代文明社会的一种制度安排，同样包括制度设计和制度实现两个方面，即一方面通过国家相关政策法规和机制设计明确规定养老保险的组织、管理和资金运行；另一方面还要通过一定的组织保障和政策落实确保养老保险的制度实现。通过前面对日本看护保险制度的介绍，我们可以看出，日本的养老不仅在制度上进行更为先进的自我完善，而且这种制度与完善之处都基本具体落实到实际操作中去。与之相比较而言，中国大陆的养老制度很多还停留在制度层面上。例如孤寡老年人敬老院制度，虽然很多地方建立了敬老院，但由于经费以及其他因素，很多的敬老院空荡无人。因此，中国大陆应在今后养老实践中积极推动制度向实际操作的转化。
（二）养老事业应该物质与精神并重
现行中国大陆的养老保险制度只是从经济保障上作出了明确规定，规范了国家、单位和个人在养老保险中的角色地位。但社会实践证明，养老不仅仅是一个经济或经费问题，当一个人年老以后，其不仅仅需要一定的经济条件作为基础保障，更为重要的是需要生活的照顾和精神的慰藉。在这一方面，日本的看护保险的全方位的老人看护是非常值得我们借鉴。事实上，我国城市社会中曾经出现、目前正在逐步得到强化的社区服务和社区建设在一定程度上具有对老年人口生活照顾和精神慰藉的功能。社区作为地域性的人类生活共同体，其生活主体正是需要社会关护的老人和儿童等弱势群体，尽管青壮年也生活于社区，但他们更多参与的是各自职业的社会生活，从某种意义上讲，青壮年首先是“单位人”，其次才是“社区人”，而老年人口才是真正意义上的“社区人”。我国目前的社区建设尽管具有一定程度的老年保障功能，但这只是基层社区工作者基于社区老年人口需要和尊老爱幼传统而进行的自发行为。现代社会作为一个高度组织化的社会，单个人、单个群体或组织的行为即使对社会进步有十分积极的作用，也必须通过制度化来规范，因为制度化的人类行为才能最终保障人类社会生活的秩序化。因此，我国养老保险制度创新，必须从资金保险的制度层面推进到生活服务、生理关护的制度操作层面，真正实现“老有所养、老有所安”。 [page]
（三）建立全体公民养老保险制度
通过前面的分析，我们看出：与日本传统具体的养老制度不同，1997年12月日本出台的《看护保险法》所涵盖的对象范围并不局限于某一社会职业群体，而是全体国民，带有广泛性。这可以从《看护保险法》第一条看出。该法第一条规定，本法的目的在于提升全体国民的保健医疗及增进国民的福利。日本看护保险制度的广泛性很值得中国大陆借鉴。由于各种因素的影响，大陆目前的养老制度覆盖范围具有很大的局限性。现行制度下所谓的养老保险通常是针对城镇人口而言的，广大农村人口基本尚未纳入现行的养老制度。很多学者将这种现状称为双轨制。伴随着中国大陆人口老龄化的不断加速以及农村城镇化的发展，农村养老问题日益突出。如果不能及时解决好农村养老问题，这将会影响中国大陆经济的进一步发展。同时也不利于整个社会的安定团结和农村的改革发展。因此，应合理借鉴日本看护保险制度相关方面内容，建立包括农村人口在内的中国养老制度。
（四）适度引入市场竞争机制，逐步实现传统家庭看护向社会看护模式的转化
养老保险作为一种社会制度安排，整体上经历家庭养老与国家养老两大阶段。养老保险模式的变迁是现代人类社会的一大进步。 我国的养老保险制度是由企业的劳动保险演变而来。1951年，我国就开始实行劳动保险并逐步形成了一种以企业为主导并辅助以一定社会性的社会保障制度。养老保险费由企业按工资总额的３％筹集，由全国总工会组织实行全国统筹，职工无需缴纳。但1969年，财政部规定的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》规定企业不再缴纳劳动保险金，企业员工的劳动保险待遇从企业“营业外支出”账户列出，这样劳动保险完全就成了企业的责任。由于那时的企业是计划经济体制下的并非自负盈亏的国有企业，企业利润必须上交国家，而企业亏损则可以通过政府得到补偿，劳动保险支出对企业的损益并无影响，劳动保险的主体仍然是国家，保险对象是具有“公家人”身份的国有企事业单位职工干部，因而，这种“企业保险”实质上仍然是国家统筹的保险模式。自七八年开始，我国开始推行经济体制改革，实行政企分开政策。社会保险主体的企业责任与国家责任开始分离，政府悄然后退使保险待遇的支付责任主要落到了企业身上，企业的利益直接受到影响。一方面在经济意义上，企业保险待遇支出不同，难以保证其在市场竞争中的平等地位，特别是八十年代以来，由于退休职工数量大量增加，时的新老企业之间退休费用负担越来越不平衡，其结果是导致传统国有企业难以与新兴的企业展开公平的市场竞争；另一方面在保障意义上，企业经营本身的风险使许多企业难以抵御职工可能出现的大额支付的风险，难以保证职工待遇的兑现，从而使社会保险失去依托。为了避免这一风险，保障职工的利益，从1984年开始，国家劳动部在一些地区试行以“现收现付制”(即正在工作的一代人为已经退休的一代人支付养老金，而他们的养老金则等到下一代来支付)为主要形式的养老金社会统筹自七八年开始，强制要求企业为其员工支付一定比例的养老金。 但值得指出的是，这种以“现收现付制”为主要形式的养老金社会统筹模式仍然未能突破国家养老制度的框架，其实质依然是以国家为养老保险主体统收统支。这种养老模式存在两大致命缺陷：一是无法调动受益人参与的积极性，二是这种现收现付制的养老制度往往会损害正在工作的年轻一代人的利益，造成代际之间的不公平。但由于以完全积累方式取代现收现付不具有现实的必要性。 因此，中国大陆的养老财政模式必须在将来寻求到更为合理的方式。
根据市场利益对称原理，除了国家对公民基本利益的保障外，任何行为主体均须对其利益承担责任，养老制度也不应例外。为了进一步明确养老保险的主体角色和责任，在保障公民基本利益不受损失的前提下，许多发达国家对养老保险进行了制度创新，其中日本看护保险下的基金制便是较有成效的方式之一。所谓基金制就是先一代人为了减少后代人的负担而自己承担一部分积累养老金的责任。具体是一个养老金计划的参加者，在工作期间将劳动收入的一部分交给一个专门用于投资的基金机构，等其退休后，该基金再以其投资的回报向养老保险的参加者兑现当初承诺，养老保险参加者获得应得收益。在这种情况下，养老保险的投资主体，就不仅限于国家和企业，同时也包括了受益人；养老保险金的运作(保值和增值)不完全由政府或企业负责，而是出现了一个独立的养老保险基金机构，通过养老基金的投资托管人(养老保险基金机构)向资本市场投资获得回报，以保证养老金的保值和增值。但是，为了控制市场失灵，特别是在我国目前所处的社会转型和体制转轨阶段，以及鉴于日本养老保险民营化过程中出现的问题特别是民营机构大肆赚取老龄群体的钱财，因此还需要政府对养老基金的运作加以管制，以保障养老金计划的参加者利益不受损失。所以，养老保险的市场运作机制还不能是完全意义上的市场化，在政府管制的情况下，只能是一种准市场化运作。另一方面，养老保险制度的具体实现，即以生活服务、生理关护等为内容的养老保险制度操作也可通过准市场化的机制，由所在社区的管理机构所建立的社区服务实体或所在社区内相关服务企业，通过服务竞争来实现。虽然日本看护保险在民营化过程中出现不少问题，但日本的“看护保险”在实际运作中借助民间和私人企业，运用竞争机制为老年人口提供服务，这种动机和出发点值得肯定。在社会主义市场经济条件下，运用市场经济原则为老年人口提供生活服务，运用竞争机制提高为老年人的服务水平和服务质量，是现代市场经济的发展趋势。但在具体运作过程中，政府应对为老年人服务的行业进行规范化管理，对其服务地域、服务范围、服务水平、服务质量等作出严格规定，并使之与城市的社区建设工作相结合，通过老年人所生活的社区的服务中心为老年人提供尽可能完备的服务和照顾，既体现了社会主义的保障原则，又符合我国社区、邻里人际相助、靠近家庭的传统习俗。


【参考文献】
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丁茂中