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试析行政合同及其司法审查

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中共十六届四中全会提出了加强党的执政能力建设和采取科学的领导制度和领导方式。如何使我们党成为科学执政,民主执政,依法执政的政党,是当今社会对中国共产党的时代呼唤,更是对具体执行党的路线、方针、政策的政府的时代要求。因此,作为行使行政管理职权的政府,

  中共十六届四中全会提出了加强党的执政能力建设和采取科学的领导制度和领导方式。如何使我们党成为科学执政,民主执政,依法执政的政党,是当今社会对中国共产党的时代呼唤,更是对具体执行党的路线、方针、政策的政府的时代要求。因此,作为行使行政管理职权的政府,就是要在管理国家事务过程中,把党的意志和党的执政能力充分体现。这就要求政府要穷尽一切行政管理手段,寻找最佳管理方式,树立和谐管理理念,建立和谐管理模式,构建和谐社会。而诸多管理方法中,惟有行政合同最能体现以人为本的行政管理理念,也最能在行政主体与管理相对人之间架起和谐的管理与被管理的行政运行桥梁。行政合同与原来以命令强制为特征的行政行为相比更温和、更富有弹性。由于行政合同的出现,大行政合同案件也不断进入到诉讼中来。因此,研究行政合同案件审理中出现的新情况、新问题,统一行政合同案件的审理和裁判规则,具有十分重要的意义。

  一、行政合同的概念及特征。

  合同,又称契约,原来是民法上的概念。是指当事之间设立的具有权利义务内容的协议。行政合同又称行政契约,是指行政主体为了行使行政职能实现特定的行政管理目标,而与公民、法人或其他组织,经过协商,相互意思表示一致所达成的协议。

  行政合同与民事合同虽然都是双方或多方当事人在平等互利基础上达成的协议,但两者有一定的区别,行政合同与民事合同相比具有以下几个方面的特征:

  1、行政主体特定性。所谓行政主体,是指依法享有行政职权,能够以自己的名义作出行政行为,并独立承担法律责任的组织。包括两个部分,一是行政机关,二是法律法规授权的组织。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的,因此,当事人中必有一方是行政主体。没有行政主体的参加,不能称为行政合同。而且行政主体在合同中处于主导地位并享有一定的行政特权, 通过合同的方式行使行政管理权。但是并非行政机关签订的一切合同都是行政合同,只有当行政机关以行政管理为目的并以行政主体的身份签订的合同,才是行政合同。当行政机关为了实现一定的民事目的,而与其它平等主体签订的合同,即为民事合同。

  2、合同目的明确性。行政合同与民事合同的本质区别在于合同的目的是行政主体为了履行行政职能,行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理,维护公共利益,而不是为了自身的经济利益。

  3、合同内容法定性。行政合同的内容必须符合法律、法规的规定,双方都无完全的自由处分权。行政主体只能按照法律的规定提出邀约邀请,相对方只能表示接受。

  4、意思表示一致性。行政合同属于双方行政行为,双方的行政行为须以双方意思表示一致为前提。当然,双方意思表示一致并不等于双方追求的目的相同,行政主体签订行政合同的目的是为了执行公务,行政管理相对方则是为了营利。

  5、合同履行优益性。在行政合同的履行、变更或解除中,行政主体享有行政优益权。行政合同中当事人并不具有完全平等的法律地位,行政主体可以根据国家行政管理的需要,单方面依法变更或解除合同,而作为相对方不享有此种权利。

  6、法律调整特殊性。行政合同的内容除少部分受民商法调整外,总体上是受行政法调整的,行政合同纠纷主要应当通过行政法的救济途径解决。

  二、行政合同的类型。

  在现代行政中,行政合同的适用十分广泛,可以适用于不同的领域,目前,我国的行政合同主要有以下几种:

  1、国有土地使用权出让合同。这是行政机关代表国家与相对人签订的将国有土地使用权在一定期限内出让给相对人,相对人支付出让金并按合同的规定开发利用国有土地的合同。国有土地出让合同是一种比较典型的行政合同,国有土地使用权出让合同是由土地行政管理部门与土地使用者签订,并由土地行政管理部门对合同的履行进行监督,对使用者没有按合同的约定开发利用土地,或者改变土地用途的,有权进行纠正,并进行处罚,或者无偿收回土地使用权。国有土地使用权出让合同由《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》创设,同时受到《土地管理法》和《城市房地产管理法》等相关法律的规范。

  2、全民所有制工业企业承包合同1。全民所有制工业企业承包合同是由人民政府指定的有关部门作为发包方,实行承包经营的企业作为承包方,双方协商一致而签订的国有企业承包经营合同。行政机关签订合同的目的是为了提高企业经济效益,促进经济快速发展。行政机关在合同履行过程中享有行政优益权。有权按照合同的规定,对承包方的生产、经营活动进行检查、监督;承包方完不成合同任务时,应当承担违约责任,并视情节轻重追究企业经营者的行政责任和经济责任。同时,行政机关可以为合同的履行提高优惠条件,如价格优惠、政策优惠等。

  3、行政赔偿合同。行政主体因其违法的行政行为造成相对人实际损失的,可以根据国家赔偿法等相关规定,就赔偿数额、条件、方式等与相对方进行约定,签订行政赔偿合同。

  4、行政补偿合同。行政主体为了社会公共利益,征用相对人的财产并给予适当补偿。这类合同主要用于城市、道路、交通、水利等基础设施建设领域。《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》对此都有明确的规定。在该类合同中征用部分属于单方行政行为,即征用是行政主体的单方决定,而补偿双方可以进行协商,即如何补偿以及补偿数额的确定等,必须经过与相对人协商后达成一致。

  5、国家科研合同。国家科研合同是行政机关与科研机构就国家重大科研项目,国家提供资助,科研机构提供科研成果签订的协议。它以公共利益为目的,往往是为了完成某项与国计民生有重大关系的科研技术项目的开发,由政府牵头参与,与科研机构签订合同,政府提供资助,科研机构完成项目开发后将成果交付政府。

  6、农村土地承包合同。农村土地承包合同是农村集体经济组织成员与本集体经济组织签订的土地承包合同。是我国出现最早的行政合同,受《中华人民共和国农村土地承包法》的调整。

  7、国家订购合同。国家订购合同是指行政机关基于国防和国民经济的需要,与相对人之间签订的订购有关物资和产品所达成的协议。国家订购合同不同于民事合同中的买卖合同,行政机关的意思表示在其中起着主导作用,相对人必须认真完成合同中所规定的具体事项,不能拒绝,但双方在费用、方式等方面可以协商。我国目前军用物资和其他有关国防物资的订购,一般都采用订购合同的形式。粮食、棉花、烟草等订购合同,是以国家提供优惠条件并保证收购,农民向国家缴纳粮食、棉花、烟草取得报酬为内容,由各级人民政府及主管部门和农民之间签订的协议。

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