《中华人民共和国公司法》第六十四条：“本法所称国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。国务院定的生产特殊产品的公司或者属于特定行业的公司应当采取国有独资公司式。”我国在《公司法》第二章有限责任公司的设立和组织结构第三节专门设立国有独资公司一节规范国有独资公司，这在世界各国公法立法体系中是没有的;它是我国建立社会主义市场经济体制过程中为国有企业实行现代企业制度公司制改组而设计的一种特殊的公司形式，具有明显的中国特色。由于我国公司法对国有独资公司规定只有九条原则性规定而实践中国有独资公司出现范围扩大、经营机制滞后、市场竞争能力不足等问题，而现有的规定不能及时调整，导致国有独资公司发展超前而相应的立法滞后，为使我国公司法修改或出台相关法规提供理论依据，现将国有独资公司发展过程中存在的问题及解决对策作一简要阐述，供关注此问题人们争鸣思索。?
一、国有独资公司适用范围应当严格受到限制。
从公司法
立法本意看国有独资公司发展规模应当是少而精。国有独资公司与现代公司企业治理结构相冲突。现代企业公司法治结构是公司的决策机关、执行关、监督机关三位一体独自运作并存于一个公司主体之内;而国有独资公司决定性决策权在国家授权投资机构或授权的部门行使，董事会变成执行机关，唯一的
股东国家不能设立股东会，不符合股东复数化股权社会化现代企业资本特征，国有独资公司经理与董事会职责重叠，经理作用难以发挥，董事会作用影响国有独资公司能否独立承担民事责任，监事会监督作用和程序有待提高完善。设立国有独资公司宗旨主要是维护国家经济安全、兼顾社会公共利益、弥补国民经济发展不平衡行业。不是任何国有企业都可以转制变成国有独资公司的，制的范围和条件国家应当从严控制，否则国有企业改革半途而废。因此，国有企业改制国有独资公司只能在特定范围和特定时期采取特定办法加以引导，决不能随意扩大适用范围和条件，公司法应当对此有明确的规定。依照《公司法》规定可以直接改制成国有独资公司的是特殊产品生产经营，包括货币、法定纪念币、文物、邮票、医用生物制品，具有军事、警务用途的产品、高品位矿产资源等等;特定行业生产经营包括城市自来水、供气、供电等公用事业，需跨地区设立的电网保障、邮政业、广播电视出版等传媒行业、危险性矿产开发等等。由于国有独资公司完全属于单一投资主体，如果我国现有国有企业大部门再改制成单一投资主体形式，那么国家各级行政管理机关必须多设庞大的管理和服务机构配合，显然与大力推进政府职能转变，精减工作人员提高政府工作效率和透明度相矛盾，影响到政府机构改革的成败，最主要的问题是国有独资公司难以发挥公司制的民主管理、科学决策、责任明确、风险分担的优势。不严格控制规模和总量，将国有企业翻牌变成国有独资公司有可能重新回到计划经济时代，背离公司法宗旨。已改制国有独资公司转资创办国有独资子公司应当受到更为严格的控制。建议设定前置审批程序，非经国家行政[page]
宏观机关批准，国有独资公司不得投资创办具有法人资格的子公司，它既不符合公司法国有独资公司的规定，又不符合国有资产管理的规定，从形式上容易壮大国有经济的规模，但实质上增大国有资产流失的风险。为此，应当尽快修改公司法或国家出台相关规定，限制国有独资子公司的创办，要想从源头控制，应当授权工商行政机关严格核准条件，非经批准文件外不予注册。?
二、国有独资公司与真正意义上的企业法人的差距。?
按照经济学观点，企业应是各种要素的所有者为营利目的而组织起来的组织，为营利目的而组织起来的组织以营利为目的是所有企业创办最本质的特殊，国有独资公司也不能例外。但在国内实际操纵国有独资公司经营不一定以营利为目的，并不算是新闻。国有独资公司是从计划经济时代国营企业演变而来，国有企业普遍存在的弊端一直延续到国有独资公司没有彻底解决，严重制约着国有独资公司真正成为自主经营自负盈亏的企业法人。导致国有独资公司不能完全按市场经济企业运作方式运作的主要因素是： 1、原企业遗留的不良债权和债务负担。国有独资公司改制后债务没有剥离，不良的债权无法追索，历史积累的问题杂乱无序，财务帐簿记载的资产与实际价值相差甚远，国有独资公司犹如背着包袱走路的人，急需国家尽快采取措施解决，像商业银行成立金融资产管理公司那样剥离企业债权债务，重新估价帐面资产，降低债权人风险。2、企业员工负担。主要问题一是冗员裁减;二是企业离退休人员转交问题。关于冗员安置，国有独资公司不能按最科学的劳动力配置标准设定员工岗位，从事后勤人员超过主业人员，大量岗位多人干一人活，但收入都不高，无法与现代企业人员构成体系相比，企业没有权力将冗员裁减，只能等待政府决策。企业内设管理机构也受政府、社会团体行业主管部门干涉，机构设置职能齐全，公开的竞争上岗不完善。必须彻底抛弃以企业低效益为代价保社会安全的旧思维，企业实行低收入只能造成平均主义观念而使有用人才流失，最后企业长远利益受到损害。关于国有独资公司离退休人员转交，国家已出台相关政策，但没有彻底解决，离退休人员应该转交社会保障部门或街道管理，脱离企
业职工身份。各级政府应加大社会保障资金征缴力度，保证按时按数发放。应当大力宣传树立劳动合同观念，即在劳动合同生效期间属于企业职工，合同解除或离退休、辞职属于社会人士、与原企业没有法律上隶属关系，必须改变国有独资公司从职工录用直到职工生老病逝全程管理的局面，树立新型的企业和员工关系。3、解决企业办社会公益事业。国有独资公司经营自主权难以落实的最大问题是解决企业办社会的负担，尽管中央三令五申采取措施移交企业办社会公益事业，但除沿海经济发达地区部分解决外，大部分企业没有剥离所办公益事业职能，少数欠发达地区变相扩大企业办社会职责。企业的经营者用于处理社会公益事业花费的精力比企业管理发展事务还多，而且公益事业涉及百姓千家万户，处理不妥当又引发社会矛盾，国有企业经营者苦不堪言。企业办社会最主要的危害是国有企业创造的利润大部分被公益事业无偿消费，限制企业扩大再生产，影响职工收入按年递增的需求，最终使企业被拖跨。因此，没有解决国有企业办社会的地方，上级政府应当限定期限解决，把企业真正变成自主经营、自负盈亏独立承担民事责任的市场主体。全社会应当形成这样的共识：政府职责范围的事务必须由政府办理，企业就是营利性经济组织，不能授权也不能自行行使社会公共权力!?[page]
三、改革和完善现有的国有资产管理体制。?
国有独资公司股东是国家，国家又授权投资机构和部门行使国有资产管理
权;现有的国有独资公司分散于政府各部委、事业单位、社会团体等部门下属管理，不仅这些部门是国有资产管理或监督者，而且政府宏观经济部门也行使管理监督权，几乎所有的政府部门都是国有资产的代表者。国有资产管理政出多门，使企业与政府人员可以换岗，财务帐相互周转支配，政府与国有独资公司行为在表面不易区分。国有独资公司从隶属关系又分为中央和地方分别管理两种，出现管理人事机关不管财产状况，管理资产机关又无权管理人事的现象，造成国有资产管理体制不符合发展需求。为解决这些问题，中央提出“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”十六字方针，必须认真贯彻执
行。建议取消企业隶属上的中央和地方区别，取消任何企业的政府行政级别待遇，立法禁止中央政府和省级政府创办国有独资公司，所有企业实行属地管理，由地市级政府成立一个国有资产监督管理部门负责代表政府行使国有独资公司股东权利。建议修改《公司法》，将国有独资公司股东变成国有资产管理机构，国家这一特殊民事主体退出。国有独资公司管理只需成立两个机构就可以，一个是政府成立如企业经营管理人员推荐委员会，专门推荐国有独资公司的职业经理人选受聘，类似于人事管理机关，由它成立人才库，全国联网，把各类优秀人才储存起有条件就选派。另一个成立如国有资产监督管理委员会，它的职责是代表国家行使国有财产所有权，负责核考受聘人员国有资产经营状况，优胜劣汰，不称职，反馈推荐委员会，由其解聘。这两个机构互不隶属，各司其职，统一对政府负责，政府其他部门只能依照法律规定行使职能监督国有独资公司，除两个机构外其他部门一律不准干涉国有独资公司人事和财产事务。至于国有独资公司董事监事也可参照由其中一个机构委任即可，对委任机构负责报告工作。?
四、国有独资公司用人制度没有形成市场机制。?
国有独资公司董事会、监事会、经理等自然人成员，由于国家是唯一股东，直接有政府任命或免职，这类人员管理依照政府公务员管理，与企业职工相比，他们工作环境和收入安全有保障。但选派没有竞争上岗，失职承担责任等风险责任没有建立，使国有独资公司董事、监事、经理主观能动性不高。大型的国有独资公司董事、监事、经理等基本上是一个文件同时任命，董事会聘任履行形式，背离公司法设立经理对董事会负责的宗旨。董事会成员兼任经也不符合公司法组织机构分权制衡宗旨，出现经理只对任免机关负责的怪事。公司法修改应明确规定几条：1、董事任职资格。必须是企业业务熟悉人员或有从业经历。具有经济管理或会计职业相应的职称。2、建立独立董事制度。独立董事在上市公司推行起到好效果，国有独资公司应[page]
当仿效。3、实行行业竞争制度。建立行业准入制度，对有不良行为和后果人员限定一定时期不得担任国有独资公司董事、经理、监事职务。建立个人信用和道德品质评价机制。4、董事、经理及企业员工收入完全货币化，禁止任何工资报酬外的福利待遇，用车、医疗、个人事务费用自理。5、工作岗位市场化。由市场决定岗位的工资，用工人数按市场机制决定。技术水平是收入高低的决定因素。?
五、国有独资公司与公司法人人格否认理论的适用。?
公司法人人格否认，也称揭开公司面纱，是指为防止公司独立人格的滥用和保护公司债权人利益及社会公共利益，就具体法律关系中的特定事实，否认与其背后的股东各自独立的人格及股东的有限责任，责令公司的股东对公司债权人或公共利益直接负责，以实现公平正义目标而设置一种法律措施(朱慈蕴《公司法人格否认法理研究》第4页)，揭穿公司面纱原则，并不是要求股东承担公司法人的一切侵权责任，它的适用范围应当有严格的限定，否则企业法人独立承担民事责任制度名存实亡。法人人格否认适用的条件包括：1、滥用公司人格，主要指用于不正当目的或造成后果严重。2、股东滥用控制权致债权人
或第三人受损。3、股东的欺诈行为。法人人格否认适用前提是企业、法人所支配的财产不能独立承担责任，如果企业法人虽然有滥用公司人格等不良行为，但可支配财产足以清偿债务，那么没有适用否认理论的必要。国有独资公司由国家授权投资公司或部门行使股东权利，若滥用股东权利致债权人利益损害，而代理机构若无可支配财产清偿国有独资公司债务，适用法人人格否认理论涉及国家赔偿问题，而《国家赔偿法》对此责任没有明确规定赔偿，实际不能适用法人人格否认理论，如果具体适用法律依据不足。公司法也没有明确规定，司法实践中对有限责任公司适用比较多，虽然国有独资公司也属有限责任公司，但毕竟还有本质的区别，不能照搬。修改公司法时候，应当对此理论提出适用规定，可以完善我国公司法理论。1995年5月6日我国深圳市颁布《深圳经济特区国有独资有限公司条例》明确规定适用法人人格理论，为进一步研究该
理论提供借鉴。
