导读：国有独资公司监事会制度是维护国家作为国有独资公司所有者的权益，体现国有资产所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依据。我国修正后的《公司法》明确规定由国务院向国有独资公司派出监事会，这是从体制上、机制上、法律制度上规范对国有独资公司的监督，是在充分维护国有独资公司自主权的同时完善所有者(国家)监督机制的有效做法，是一种科学的监督方式，将在国有独资公司的法人治理结构中发挥十分重要的作用。
1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议通过的《中华人民共和国公司法》修正案，明确由国务院向国有独资公司派出监事会。2000年3月15日朱榕基总理签发第283号国务院令，发布实施《国有企业监事会暂行条例》(以下简称《条例》)，国有独资公司监事会制度正式付诸实施。国有独资公司监事会制度是维护国家作为国有独资公司所有者的权益，体现国有资产所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依据和科学的监督特点，在国有独资公司法人治理结构中具有十分积极的作用。
一、派出监事会制度的法理依据
由国务院向国有独资公司派出监事会，其法理依据在于：
(一)国有独资公司的产权制度决定了资产监督权应属于国家国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。
质言之，国有独资公司的出资人是国家授权的机构或者部门。根据“国家统一所有”的原则，毫无疑问，国家是国有独资公司的惟一所有权人。加入收藏在中央决定党政机关和军队、武警部队与所办企业脱钩以后，《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》进一步指出“国务院代表国家统一行使国有资产所有权”，即将国有资产所有权代表的资格明确授予了我国的最高行政机关一国务院。
根据“两权分离”的原则，所有者应主要行使重大经营决策审批权、资产受益权、选择经营者权(包括对经营者的监督权)。国有独资公司的所有权行使既然属于国务院，监督权的行使当然也就不能例外。
因此，无论是原来的《公司法》还是修正后的《公司法》都规定：对国有独资公司实施监督管理的权利属于国家。只不过修正前的《公司法》规定由国家授权投资的机构或部门行使，而修正后的《公司法》则规定由国务院派出的监事会行使罢了。
(二)国有独资公司的产权特点和建立现代企业制度的目标要求国家必须行使资产监督职权
由国务院向国有独资公司派出监事会，是由国有独资公司的产权特点所决定的，也是保证国有独资公司真正成为现代企业制度的一种有效组织形式的重要条件。因为国有独资公司只有国家授权的机构或者部门一个股东，没有天然的人格化的产权主体。对于任何国有主体的个别成员(自然人或个别机构、团体)而言，国有独资公司及其财产既是我的，又不是我的，既是你的，又不是你的〔1](P146)。无论怎样设计公司的所有者和经营者及其关系，即精心设计一整套包括股东及股东会、董事及董事会、经理及经理层、内设监事及监事会在内的法人治理结构，都只是在法律或制度上进行模拟而已。由于没有所有者基于自身利益对国有企业的控制和支配，这种拟设的治理结构是不能有效发挥作用的，即使一时奏效，也决不可能长久。而国有独资企业建立现代企业制度必须具备的一个重要要素，就是所有者支配，也即企业应能切实为其投资者所控制，并服从其意志和利益进行运作[2](P145-146)。所以，从国有独资公司产权特点和保证其治理结构的有效性考虑，必须从法律制度上明确国有资产经营中各种角色的责、权、利及其相互关系，并在公司内设治理机关之外，设置一个由国家控制并能代表和传递国家所有者意志和利益的专门机构或人员来对各角色的行为实施监督，以形成有效的激励和约束机制，促使其各司其职、各负其责。这种外部机构应从维护国有资产的国家所有权及其权益出发，代表国有资产所有者来行使监督权利(所有者监督)并直接对所有者(具体指其代表—国务院)负责，而不是泛泛地进行国家行政监督。所以，从一定意义上说，向国有独资公司派遣监事会是我国国有企业建立现代企业制度的客观必然要求，是深化国有企业改革的一个重要方面。[page]
(三)传统体制下国有财产所有者的软约束和职责不清的委托代理必然削弱监督效能，不能形成有效的监督机制，从而呼唤外派监事会制度的完善
在由计划经济向市场经济转轨的过程中，在市场化条件下，国有财产主体的非人格化特点，使得政府及其部门不再以所有者身份直接干预国有独资公司的经营行为，从而引发国有财产运营中普遍缺乏所有者利益驱动机制及其对公司的有效传导机制(也即“老板”缺位的状态)，以致国有资产流失、经营者频发道德危机， “穷庙富方丈”的现象较为普遍地存在。改革开放以来，我国在对国有独资公司下放经营自主权的过程中，忽视了相应责任的下放，疏于对公司进行有效监管，许多国有独资公司的董事会流于形式。由于没有明确的责任机制，有的董事会不仅不能发挥对经理层的监督制约作用，而且沦为经理人员侵吞国有财产的帮凶。而政府过去根据《国有企业财产监督管理条例》委派的兼职监事或监事会，往往只是听听经营者的汇报，发发牢骚，很少发挥应有的监督作用(有关统计资料和笔者的调查采访表明：大多数依《国有企业财产监督管理条例》派出的国有独资公司监事会流于形式，没有产生应有的监督作用。究其原因主要是监事会成员由兼职人员担任，基本上顾不上监督，并且没有形成相应的监督机制和明确的监督责任，监事本人或其所在部门与企业有着各种各样的利益关系，不能做到独立监督等。)。国务院稽查特派员制度实行以来，对62家国有重点大型企业进行稽查监督反映出来的问题表明：在传统的监事会制度下，所有者的软约束和在此情形下失效的董事、经理委托代理关系不能保证所有者监督的效能，根本无法形成有效的监督机制。这些问题突出表现在：
1.国有企业普遍存在“家底”不清，资产不实的现象。企业会计报表未能完整、如实地反映企业真实的资产、负债和权益;有的企业固定资产、物资管理混乱，流失严重;多数企业虚列资产;普遍存在账外财产，长期在体外循环。
2.违规调节财务数据，盈亏不实。不少企业采取不提或少提折旧、虚列库存、加大成本、乱摊费用等方式弄虚作假;有的企业为完成上级下达指标或出于自身利益，不惜贷款交税、虚列收天，以虚增利润;有的企业会计凭证、资料管理混乱，甚至灭失，为经济犯罪提供了可乘之机。
3.管理不善，内控失效，投资损失严重。加入收藏有的企业负责人滥用职权，不按决策程序办事，或重大决策失误，上违规建设项目，滥投资、乱投资，受骗上当事件屡有发生，造成国有资产巨额损失;有的企业对外投资收益不人账，用于滥发奖金或设小金库;有的企业通过各种手段将大量国有资产化为集体财产，甚至化公为私;有些企业经营不善导致利润减少、亏损增加，但工资、奖金仍旧增长，或工资增长远远超过劳动生产率的增长。
4.违法违纪现象突出。如有的企业违规炒买炒卖股票、有价证券;高息存款、违规拆借资金，扰乱国家金融秩序;与不法分子相勾结，走私贩私，偷逃关税;隐匿、转移回扣、佣金等收人，甚至挪用、私分国有资产，贪污公款中饱私囊。
以上问题，固然有经营者素质低和能力水平差的原因，但更主要是由于制度上激励不充分、监督不到位等制度性原因造成的。所以，要消除和改变以上状况，更应从制度、机制层面上多加检讨，而不是一般地进行个案处理。而派出监事会制度正是这一机制和制度的一个重要方面。
二、派出监事会制度的优越性
向国有独资公司派出监事会是从体制上、机制上、法律制度上规范对国有独资公司的监督，是在充分维护国有独资公司自主权的同时完善监督机制的有效做法。其优越性在于：
(一)从体制上理顺了国家对国有独资公司的监督关系
我国国有企业的改革，历经扩放权一市场化一承包制一股份制的改革思路。对国有独资公司的监督以前主要由投资机构或主管部门实施。而这些部门往往既管企业的重大经营决策又管对企业的监督。由于部门利益和政企不分，要保证监督的公正性、效益性是可想而知的。与此同时，众多行政部门如财政、经贸、税务等都要从各自职能对企业进行监督检查。但真正从维护国有资产所有者权益的角度进行的所有者监督一直是不系统的、不到位的。 设为首页 因而，从理论和实践上都没有形成有效的所有者监督机制，造成了国有资产的流失和公司的失控。对此，国务院于1998年决定试行稽查特派员制度，在实行政企分开的同时，向国有重点大型企业派出稽查特派员，代表国家对国有重点企业行使监督权。两年来的实践证明这一监管形式是有效的。[page]
在监事会制度中，监事会由国务院派出、对国务院负责，向国务院报告，代表国家统一行使所有者监督权利，国务院各部门和地方人民政府都应支持和配合监事会的工作。这就决定了派出监事会的所有者监督的性质，也充分体现了国务院作为国有资产所有者代表的意志，真正从体制上理顺了对国有独资公司的监督关系。
(二)从机制上完善了国家与国有独资公司的监督关系
一是国务院向国有独资公司派出监事会，对企业经营管理和国有资产保值增值情况进行监督，能使所有者对国有资产的监督到位。由于国家授权的机构或部门是国有独资公司的惟一股东，又缺乏天然的人格化的所有权主体，因而难以形成多元化股权制约的公司内部法人治理结构，导致所有者权能不能有效行使。即使由国家派出所谓的股东代表也难以实现国有资产所有者对董事会和总经理执行层的有效监督。所以，由国有资产所有权的行使者—国务院来向国有独资公司派出监事会，并保持监事会的国家经济监督机构的性质，依照科学的考核评价体系，强化对国有资产的所有者监督权，可保障国家所有者的监督到位、意志到位、权益到位。
二是监事会不参与、不干预企业的经营管理活动。在行使监督职权时，对国有独资公司的经营管理活动三缄其口，不发表意见。从职责权限划分上保证公司主要负责人对经营决策负全责，而监事会则对国有资产的监督负总责，避免了行政权力直接干预公司的经营管理，从机制上保障国有独资公司的经营自主权的落实和实现所有者(国家)对国有资产的有效监督。
(三)派出监事会在制度设计上具有科学性
一是监督的权威性。监事会由国务院派出，对国务院负责。监事会主席由副部级国家公务员担任，由国家派出的其他监事由司、处级国家公务员担任，都具有较高业务素质。这保证了派出监事会的权威性。在我国，目前“官本位”现象依然十分严重，企业亦往往按照行政级别来配备干部和兑现待遇。因而，在进行企业监督时，监督者职位高低往往就决定了监督力度的大小。尤其在行政干预严重的地区，监督者职务的高低在监督工作中甚至起着决定性的作用。所以，这种由国务院直接派出高官实施监督的做法，对于监督的有效性是完全必要的，符合中国现时的国情。
二是监事会“以财务监督为核心、以查账为主”的工作方式，体现了监督的科学性。财务监督是企业监督的核心内容，中外皆然。监事会主要以财务监督为核心，并且可以聘请资信良好的会计师事务所帮助查账，这表明我国对国有独资公司的监督已从传统的听汇报、泛泛地搞调查，转向以财务监督为主、其他手段为辅的正确轨道上来，标志着对企业监督的日渐成熟。
三是监事会工作经费独立，任职实行回避和轮换制度，并且有严明的纪律要求，从工作机制上维护了监督的有效性。按(条例》规定：监事会履行职责所需经费列人国家财政预算，不在企业报销任何费用;监事的派出实行回避制度，三年一轮换;监事不得与被监督企业有任何的利益关系。这就意味着彻底截断监督者与企业的直接利益关系，有利于监督者的廉洁和公正。
四是监事会只进行事后监督。根据监事会不参与、不干预公司经营管理，以查账为主要工作方式的原则，监事会的监督属于事后监督。这一点从修正后的《公司法》和《条例》中都能得到引证。监事会主席或其委派的监事可以列席国有独资公司的有关会议。但两规定并未将一般公司监事会制度中规定的“当董事和经理的行为损害公司的利益时，要求董事和经理予以纠正”的权利赋予国有独资公司监事会。对于董事、经理、财务负责人危及国有资产安全、造成国有资产流失或侵害国有资产所有者权益的公司决策、执行行为，监事会只负及时向国务院和监事会管理机构报告的义务。而这一事后监督的规定对于国家监督这种形式，可以从制度上避免造成对公司经营管理的实质干预，确保公司的经营自主权。[page]
五是监事会监督的非执行性。监事会对公司的监督检查结束后，要向国务院及时写出监督检查报告，并就公司负责人的奖惩、任免和公司存在的问题提出建议，但不直接进行处理。这一设计从制度上保证了监事会相对超脱的地位，有效地维护了监事会工作的公正性和效率性。
(四)从法律地位上加强了对国有独资公司的监督
《公司法》修正案对国务院向国有独资公司派出监事会做了明确规定，解决了国有资产监督制度的法律依据问题，使对国有独资公司的监督上升到法律的层次，有效地保证了监事会的监督权利。从而把监事会的监督工作纳人了法治化轨道。
三、派出监事会制度在国有独资公司法人治理结构中的作用
公司治理是指公司的“统治”和管理。公司治理结构则是指实施公司治理的各机构及其相互制衡的权、责、利关系的制度安排。
关于公司治理结构，普遍认为应包括一切有关实施公司治理的各机构的制度安排。但也有人认为，公司治理结构仅指公司内设股东会、童事会、监事会、经理层等构成的公司高层管理系统，至于公司的外派监事会则不应包括在内(有一种观点认为：设为首页公司治理结构专指公司内设股东会、董事会、经理层和内设的监事会，至于国家向国有独资公司派出的稽查特派员或派出的监事会，因其不是公司内设机构，因而不能归入公司治理结构。)。
作为公司治理结构中的一分子，派出监事会在国有独资公司治理中主要有以下作用：
(一)维护国有资产所有者权益，促使所有者监督到位
如前所述，由于传统体制下国有独资企业(公司)缺乏统一的所有权主体，各部门分兵把守，使国有资产的国家所有变成了部门所有，而部门又较少从维护国家整体或统一的利益出发行使股东监督权，有的甚至只从部门利益出发直接干预企业的经营，真正从国家作为所有者角度来行使的监督管理是很薄弱的。因而1998年国务院机构改革，在大力裁减行业主管部门，并对其职能进行大幅调整，不让其直接插手企业的经营管理活动的同时，把代表所有者监督企业的权利交由与企业没有直接利益的专门监督者—国务院稽查特派员来行使。经过两年来的稽查工作实践，稽查特派员查出了大量侵犯国有资产及其权益的违法犯罪案件，而且涉案金额相当惊人。实践证明，在维护国有资产及其权益方面，稽查特派员制度是行之有效的。稽查特派员制度过渡为派出监事会制度后，代表所有者监督公司经营管理的权利统一交由派出监事会行使。从而真正理顺国家与公司的监督管理关系，建立起科学的国有资产监管体制，保证所有者监督到位。
(二)维护公司的经营自主权，促使公司决策的科学化
《全民所有制工业企业法》和《转换经营机制条例》规定了企业的14项经营自主权和相应的落实措施，这些措施的出台对于扩大国有企业经营者的自主权、搞活国有企业曾产生了一定的作用。但由于在实践中把本来属于国家所有的国有资产变成了部门所有或地方政府所有，造成了企业经营自主权的难以真正落实。其结果是主管部门成了实际上的“老板”，对企业的干预在所难免;企业所在地的地方政府也往往还要利用“地利”优势对企业指手画脚，条、块分割十分严重。这样，在国有企业实际上形成一种奇怪的现象：一方面企业经营者权力大得不得了，有的经营者已完全不受国家投资机构(股东)的控制，几个亿的投资，个人一拍脑袋就定了下来，打了水漂就说是交学费;另一方面某些地方政府或者部门又不断地用行政命令向企业发号施令，吃、拿、卡、要，搞摊派，损害经营者的自主权和国有资产所有者权益。由国务院派出稽查特派员(以后就是国有企业监事会，下同)后，这种状况得到较好的改观。加入收藏一方面稽查特派员坚持不干预、不参与企业的经营管理活动，对企业的经营管理三缄其口，只进行事后监督，从机制上保障了经营者的经营自主权;另一方面稽查特派员利用其国务院派出，代表国家实施监督的身份进行稽查监督，某些地方政府和部门慑于特派员的地位和权威，也就不好再直接干预企业的经营管理或者不再伸出“索要”之手。派出监事会制度实际上在无形中起到了一种帮助企业转换经营机制，保障企业的经营自主权的作用。由于派出监事会向国有独资公司各治理机关传递了公司所有者(国家)的意志和利益，促使公司形成各司其职、相互制衡的治理结构，同时也由于派出监事会挡掉了许多不正当的非法干预，促使公司建立起科学的决策机制和决策程序，促进了公司决策的科学化，有效地降低了经营风险。[page]
(三)减少和缓解了信息不对称行为，有效解决“内部人控制问题”
由于派出监事会实行以财务监督为核心但又不仅限于查账的全方位的监督，对公司的财务活动及其公司负责人的经营管理行为进行全面检查，公司应负全面报告和全面向监事会披露公司信息的义务。监事会要什么情况，公司负责人就应提供什么情况。这样，如果监事会的工作及时有效的话，就可以保持所有者与经营者之间信息的相对对称，为所有者决策提供信息依据，较好地解决“内部人控制问题”。
(四)促进建立科学的公司负责人考评机制
传统的国有企业负责人的考核评价过多地强调企业负责人的政治思想、组织原则性，而较少考虑被评价者的经营管理能力和经营绩效，更不是把经营者作为一种资源通过市场机制来选择和配置。而派出监事会制度通过建立科学合理的公司及公司负责人业绩评价体系，用财务数据和其他经营业绩指标来考核评价公司负责人的能力和业绩，并将其作为奖惩、任免的依据。这就从根本上改变了凭主观印象和不科学评价标准考核企业负责人的做法，使公司负责人的评价机制得以符合市场经济的要求。
(五)促进建立科学的激励与约束机制
由于派出监事会对国有独资公司负责人的业绩有了科学的评价标准，使得对公司负责人进行激励和约束有一个客观、公正的基础。同时，对公司负责人到位的监督也急切呼唤对负责人充分的激励。否则，公司负责人在丧失掉“灰色收人”的情况下就会更加缺乏动力。对经营者的激励与监督是一个铜板的两面，缺少任何一方面都无法建立起所有者与经营者之间有效的委托代理关系。监督不到位必然危及所有者权益，激励不充分则必然导致企业低效益、无效益甚至破产倒闭。所以，在建立派出监事会制度之后，必须尽快建立公司经营者的激励机制(含经营绩效奖励机制、经营责任分担机制、经营责任转移机制等)。否则，必然危及派出监事会制度的效益甚至生命力。
(六)促使国有独资公司加强内部管理
两年来的稽查实践表明，稽查工作客观上起到了推动国有企业加强内部管理的作用。由于稽查特派员对企业的一切经营管理活动都可以进行监督检查并且要如实地向国务院汇报，企业负责人感到不抓企业管理、不抓制度建设不行了。所以，在稽查特派员进行第二次检查时，就发现了这样一个有趣而可喜的现象：企业应有的各项规章制度都健全了，各项管理工作也都比较规范了，内部制衡机制也更加完善了，并且凡是稽查特派员在监督检查中比较关注的事项，企业负责人都特别重视。凡此表明，只要认真总结稽查特派员制度的成功经验，切实建立、健全外派监事会制度，促使国有独资公司加强内部管理还是完全可以办得到的。
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