《关于对与证券交易所监管职能相关的诉讼案件管辖与受理问题的规定》的理解与适用
李伟
《规定》的背景和起草经过
近年来，针对上海证券交易所(以下简称上交所)和深圳证券交易所(以下简称深交所)的行政、民事等各类证券诉讼案件不断增加，两交易所为应诉工作付出了大量的精力、时间和财力，虽然有不少案件获得了胜诉，但同时也带来了负面的社会影响，给交易所正常的证券交易组织、管理活动造成了相当的负担和妨碍，在一定程度上牵制和影响了交易所一线监管的决策与实施。作为证券市场的组织者和一线监管者，证券交易所处于市场矛盾的中心，随时面临着潜在的诉讼风险。由于证券交易所地位的敏感性，此类诉讼事关我国证券市场的形象，一旦处理不当，就可能造成市场动荡和引发影响社会稳定的问题。由于这些诉讼所涉及问题的专业性和技术性很强，一些地方基层法院、中级法院在审理这些案件时，感到难度较大、把握不准。从国外的一些做法来看，也是尽量避免将涉及证券交易所职责履行的纠纷直接作为诉讼案件审理。因此，鉴于我国证券市场对经济影响的全局性和高度敏感性，对证券交易所履行监管职能行为的可诉性进行研究，并在此基础上确定此类纠纷的受理和管辖问题，就成为一个非常具有现实性和迫切的课题。为此，最高人民法院组织力量展开深入具体的调研工作，收集国内外大量的相关资料，并赴上海、深圳两地证券交易所，就与证券交易所监管职能相关的诉讼案件受理及管辖问题进行考察、研讨，并征求全国人民代表大会法律工作委员会的意见，数易其稿，2004年11月18日，经最高人民法院审判委员会第1333次会议讨论通过了《关于对与证券交易所监管职能相关的诉讼案件管辖与受理问题的规定》(以下简称《规定》)。下面从证券交易所的法律地位、我国证券交易所监管市场的职能范围、交易所市场监管行为的法律特征、《规定》的几项主要内容等几个方面进行介绍和阐释，以有助于法官对《规定》的理解和适用。
证券交易所的法律地位
证券交易所是依法提供证券集中交易场所与设施，组织与监督证券交易，对会员和上市公司实行自律性管理的法人。一般认为，全球证券市场目前大致有三种监管模式：政府主导型管理模式、自律型管理模式和折中型管理模式。经历百多年风风雨雨的证券市场，纯粹的市场自律或纯粹的政府管制早已难觅踪迹，全球证券市场目前几乎都在向折中型监管模式靠拢。在这种模式下，政府主导与市场自律并非永恒不变，但交易所作为市场自律组织始终发挥着重要的市场监管职能。交易所在证券市场中扮演的角色极具特殊性：它既是一个集中交易场所，又是由众多证券经营机构组成的市场中介组织;它既是市场运营组织，又是市场监管机构;它既是具体监管证券发行人、证券商和市场交易行为的一线监管机构，又是受政府管理机构监管的主要对象。种种特殊性使得交易所同时具备监管者和被监管者的双重地位，居于承上启下的市场中枢。我国证券法第九十五条规定：“证券交易所是提供证券集中竞价交易场所的不以营利为目的的法人。”证券交易所管理办法(以下简称《管理办法》)第3条进一步明确：“证券交易所是指依本办法规定条件设立的，不以营利为目的，为证券的集中和有组织的交易提供场所、设施、履行国家有关法律、法规、规章、政策规定的职责，实行自律性管理的法人”。由此可见，我国证券交易所与全球其他证券交易所一样，具备自律管理的特征。我国证券交易所履行自律监管职能，一方面对上市公司和会员的交易情况实施监控而处于一线监管的地位;另一方面，证券交易所的运作受到政府监管部门的全面监督。[page]
考察我国证券交易所的法律地位，必须将其置于转型时期政府主导下的市场环境中进行。首先，证券交易所管理市场权利来源于政府。我国证券交易所监管市场职能的背景是政府指导的集中统一监管体系。证券法第七条规定：“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。”证券市场监督管理权力集中于政府证券监督管理机构，其他部门的管理市场职能主要建立于证券监督管理部门的授权之上。这种监管模式的产生，一方面取决于我国证券市场建立的推动力来自政府，而不是民间的证券商。另一方面取决于我国新兴证券市场的发展阶段，需要政府从更多的角度介入证券市场，防范风险，保护投资者的利益，培育市场的发展。
综上，我国证券交易所管理市场的法律地位可以概括为：证券交易所是政府主导下的自律监管组织。
我国证券交易所监管市场的职能范围
我国对证券交易所监管职能的规定散见于公司法、证券法、证券投资基金法、《管理办法》等法律法规及交易所章程、业务合同等自律性文件中。《管理办法》中规定的相对集中，在第11条规定了证券交易所的9项职能，然后在第5-7章分别详细规定了证券交易所对交易活动、对会员公司、对上市公司的监管，在第7章证券交易所对上市公司的监管中，第63条规定：“证券交易所应当比照本章的有关规定，对其他上市证券的发行人进行监督。”因此，我国证券交易所管理市场职能可以归纳为三个方面：对交易活动的监管;对会员的监管和对证券发行人的监管。
交易所市场监管行为的法律特征
首先，交易所对证券市场的监管本质上属于一种自律性管理。从历史上看，在没有政府法定监管者之前，许多交易所就已经开始运作并长期存在。在创建之初，市场处于自发的状态，随着市场的发展，市场参与者认识到为了维护市场健全运行，监管很有必要。交易所的自律性管理，在政府没有介入市场监管时，长期以来是维持市场正常运行的基础;在政府介入市场监管后，也为政府的监管提供了规则基础。此外，这些特定市场的商业规则可以持续和迅速地适用于交易方式的变化。我们一旦承认证券交易所具有自律组织的性质，就必须尊重它对监管范围内事项的必要决定权。无论政府监管或司法审查，必须以尊重自律监管为前提。如果任由政府监管或司法审查，无异于否定自律监管的地位。因此，自律监管往往会创设出司法介入的阻隔机制，即对上市公司及投资者等针对证券交易所的监管行为提起诉讼设置阻隔，避免证券交易所过多地扯入繁琐的诉讼活动，以将有限的资源充分地运用于证券市场的监管活动中。[page]
其次，交易所的监管具有专业性和及时性。证券市场是一个专业性极强的市场，需要一批专业的人员来进行组织和管理，证券监督管理机构和证券交易所由国家和市场参与者信任的专业人士组成，各种章程、业务规则、协议、备忘录以及在此基础上形成的国家强制性法规、规章具有很强的专业性，该领域外的人士一般不能完全的掌握和熟练的运用，因此较少介入和干涉。
《规定》的主要内容
关于指定管辖。
以自律监管为基础和渊源，以专业性和及时性为特征的交易所监管行为，原则上应建立诉讼阻隔机制，司法权应尽量少地介入这一领域。基于此，成熟市场国家通过各种法律机制限制交易所成为被告的机会，建立诉讼阻隔机制，如美国内部救济机制用竭原则、我国台湾地区的强制仲裁制度、我国香港特区的纪律上诉委员会制度及限制诉讼。限制或禁止以交易所为被告而发生的诉讼，必须给相对人一个可行的、有效的主张权利，以维护自身合法权益，如美国针对交易所监管行为就有听证、复议、复核等救济机制。
目前我国针对交易所的监管行为所设置的救济渠道，通常只针对限制交易(业务)、取消会籍类提供向理事会复议的救济，而对于其他的处理决定，如罚款、暂停席位使用等则没有提供救济措施，救济范围非常有限。我国虽然有证券仲裁的规定，但范围也是有限的，目前仅包括：上市公司在上市时与交易所签定的股票上市协议中应该包括解决双方法律纠纷的仲裁条款;深交所与境外机构B股席位使用者之间的争议双方应当协商解决，协商不成的，应当提交中国国际贸易仲裁委员会仲裁。考虑到我国尚未建立完善的诉讼阻隔机制，在相关制度完善之前，除一部分案件确实不应当受理以外，作为过渡性措施，对其他与交易所监管职能相关的案件可以先予受理，但有必要对受理的案件实行指定管辖。《规定》决定由上海市和深圳市的中级人民法院统一管辖一审案件，主要理由是：
第一，证券案件专业性比较强，要求审理案件的法官除具有专业的法律知识和丰富的审判经验外，还必须具有专业的证券市场知识。鉴于我国证券市场尚处于发展的初期，全国各地证券市场的发展水平差别很大，人们对证券市场及相关知识的认知程度有很大差别，在这样的背景下，对有关证券案件的管辖不宜在全国各地各级法院全面铺开。
第二，证券交易所是全国性证券交易市场的组织者和一线监管者，其制定的有关证券交易等的业务规则普遍适用于全国各地的会员、上市公司和投资者。对以交易所为被告的案件实行指定管辖有利于法制的统一和证券市场的发展。如果允许全国各地法院受理以交易所为被告的诉讼，很有可能出现在同一规则下的同一类型案件判决结果截然相反的情况，对证券市场的健康发展造成不利的影响，甚至危及证券市场的稳定和金融安全。[page]
第三，证券交易所所在的深圳、上海两地证券市场发育程度较高，法官对有关证券诉讼的审理已经积累了较为丰富的经验，具备了审理证券案件的基本条件。考虑到证券交易所地位的特殊性，由交易所所在地的中级人法院受理较为妥当。而且对以交易所为被告的诉讼实行指定管辖也有利于加强法官队伍建设，造就一支专家型的证券诉讼法官队伍。
第四，将专业性和技术性比较强的案件指定由指定地区的中级人民法院管辖，在我国司法实践中也有先例。例如最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第2条规定：“专利纠纷案件由最高人民法院确定的中级人民法院管辖”。《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》第8条也规定：“虚假陈述证券民事赔偿案件，由省、直辖市、自治区人民政府所在的市、计划单列市和经济特区中级人民法院管辖。”
考虑到在实践中，一些原告为了规避指定管辖，不将交易所列为共同被告，而是列为第三人，在判决时再让交易所承担责任的情况，《规定》将把交易所列为第三人的诉讼一并归入到指定管辖的范围。
关于实行指定管辖的案件范围。
交易所日常从事的行为很多，有监管行为，有服务行为，还有普通的民事行为，这些行为都可能引发诉讼。如何在《规定》中界定哪些属于履行监管职能的行为，并实行指定管辖?《规定》将所有的监管行为概括为三类，又在每一类中根据监管对象的不同进行细化，第一类是法律、法规、规章规定的监管行为，即交易所根据公司法、证券法、证券投资基金法和《管理办法》等法律法规、规章的规定，对证券发行人及其相关人员、交易所会员及其相关人员、证券上市和交易活动做出的处理决定;第二类是政府监管部门授权的监管行为，即交易所根据国务院证券监督管理机构的依法授权，对证券发行人及其相关人员、交易所会员及其相关人员、证券上市和交易活动做出的处理决定;第三类是合同约定的监管行为，即交易所根据其章程、业务规则、业务合同的规定，对证券发行人及其相关人员、交易所会员及其相关人员、证券上市和交易活动做出的处理决定。除此之外，《规定》还做了概括性的规定，即证券交易所履行监管职能的其他行为。
交易所作出的上述处理决定，有的属于交易所一般事务处置权，一般仅涉及证券活动事务的管理，例如授予会员资格、允许使用席位、接受上市申请、组织证券交易、公布上市公司年度报告等;有的属于交易所的处罚权，一般涉及交易所可以采取的具体处分(罚)措施，例如予以警告、批评、处以罚款、取消会籍、暂停或终止上市等;有些处理决定可能同时包括处置权和处罚权，例如对合格境外机构投资者超过持股限定比例未按规定处理的，通知其受托人和托管人强制平仓等，比较复杂，需要具体情况具体分析。[page]
不予受理的案件范围。
《规定》对与证券交易所监管职能相关的诉讼案件，以指定管辖为原则，以不予受理为例外。投资者对证券交易所履行监管职责过程中对证券发行人及其相关人员、证券交易所会员及其相关人员、证券上市和交易活动做出的不直接涉及投资者利益的行为提起的诉讼，人民法院不予受理。所谓不直接涉及投资者利益，可能间接涉及投资者的利益，如交易所作出的上市公司终止上市的决定，作为该上市公司的股民，可能主张交易所赔偿其因公司退市而遭受的损失。对此类诉讼，《规定》明确不予受理，主要理由是：针对交易所履行监管职能的行为，司法权应当尽量少地干预，投资者对交易所履行监管职责过程中对证券发行人及其相关人员、交易所会员及其相关人员、证券上市和交易活动作出的不直接涉及投资者利益的行为提起的诉讼，如果予以受理，则可能引发滥诉，过重的监管诉讼风险将削弱交易所进行监管活动的积极性，使交易所在监管过程中过于保守，不利于及时查处证券市场的违法、违规行为，从而影响证券市场公平正义的最终实现，不利于交易所正常履行监管职能，还可能损害其他主体的利益。
交易所的下列监管行为不直接涉及投资者利益的行为：交易所对债券、基金份额等作出的核准或不予核准上市交易的决定;交易所对股票、债券、基金份额等上市证券作出的暂停上市、恢复上市和终止上市的决定;交易所对证券发行人及其董事、监事、董事会秘书、其他高级管理人员、上市推荐人作出的公开谴责、认为其不适宜担任上市公司相关职务等决定;交易所对会员作出的公开谴责、暂停或者限制交易、取消会员资格等决定;交易所对席位使用者作出的警告、公开批评、缴纳滞纳金、罚款、限制交易、限制或暂停其席位使用、终止席位等决定;交易所对基金管理人、基金托管人作出的公开谴责等决定;交易所对合格境外机构投资者作出的警告、公开谴责以及对其受托人和托管人作出的通知强制平仓等决定;交易所作出的摘牌、停牌、复牌、特别处理、临时停市等决定;交易所履行监管职能作出的其他不直接涉及投资者利益的行为。
作者单位：最高人民法院
