扭转政府投资管理方式是关键

中国证券报　总体上看，由于市场投资机制的微观基础薄弱，所以政府的宏观调控政策信号暂时还难以作用于民营经济的投资决策。一方面，从以往投资的周期性波动来看，政府的调控措施能够较好地带动民间投资的启动，但这也还只是一种传统的投资规模的启动，对合理引导民营投资流向产业政策导向性行业作用不大；另一方面，行政性垄断和行业集团式垄断导致民营投资对高新技术行业、新兴服务业的进入存在壁垒，也是国家宏观调控不力的体制性障碍；再一方面，民营企业获得的政策支持较少，加之投资环境不理想等因素使得民营投资过分注重规避投资风险，从而减少了合理的投资。
　　构建市场化的新型投资体制
　　在我国，改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列的改革，也取得了明显的成效。但政府主导投资的传统投资体制并没有从根本上打破，市场配置投资资源的基础性作用尚未得到充分发挥。因此，深化投资体制改革的关键就在于削减政府的投资决策权和投资审批权，确立和保障企业的投资主体地位，打破国有部门在一些领域的垄断地位，为所有的市场主体提供平等准入和自由竞争的权利和机会，构建一种市场主导投资的新型投资体制。
　　◇以建立市场化投资体制为总体目标
　　《决定》提出，深化投资体制改革的指导思想和总体目标是，按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。具体而言，就是要改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。
　　实践证明，以市场投资决定机制为主、政府调控为辅的模式是一种最有效的投资制度安排。从我国的实际情况出发，并借鉴发达国家成功的经验，我国投资体制改革应该坚持市场化的基本取向，建立市场型投资制度，使市场投资决定机制在投资项目选择、投资决策、资金来源的安排、投资的流向等方面发挥基础性作用。从这一总体目标出发，当前我国投资体制改革的中心任务是理顺中央与地方政府在投资领域的责权关系，彻底转变政府对投资的管理方式，强化政府的产业政策导向作用，不断完善宏观调控手段，从根本上改善民营企业的投资和融资环境，系统地推进相关领域的改革进程，从而取得投资体制改革的根本性突破　　◇理顺中央与地方政府在投资领域的责权关系
　　理顺中央与地方政府在公共投资领域的责权关系。理顺中央和地方政府在投资方面的责权关系，关键是尽快实现政府职能的转变，由经济建设型政府转向公共服务型政府。其中的要点是：第一，中央和地方政府之间投资范围划分的基本原则是“谁受益，谁投资”；第二，重新划分投资建设项目，将建设项目由“竞争性、基础性和公益性”三类改为“公共投资、准公共投资和非公共投资”，中央和地方政府的职责是满足公共投资和一部分准公共投资的需要；第三，引入民间资本投资于基础设施建设等公共物品；第四，赋予地方政府有限投资自主权，地方政府不再直接投资一般的竞争性行业，只对基础设施、公用事业等有限的行业和产业进行直接投资，同时，应当允许地方政府有一定的投资自主权，通过地方投融资体系，吸引、调动社会资本以及吸引国外资本，进行地方基本建设；第五，在中央和地方政府之间落实投资决策者责任制；第六，中央政府要加大对需要扶植的落后地区的投资，少数受益对象既为地方也为全国的公共物品的投资实行中央和地方共建。
　　理顺中央与地方政府在融资领域的责权关系。当前，理顺中央和地方政府在融资领域的责权关系的核心是要建立中央和地方对等的正规融资体系。进一步看，也就是要在建立资信评价体系的基础上，允许地方政府财政担保、允许发行地方政府债，建立市场经济条件下以各级出资人代表的资信等级为基础的正常融资渠道。由此，可以考虑，建立和完善全国性的独立的资信评估机构，评估地方政府的信用等级，以融资历史、投资质量、地方财政实力等为依据，使得各地方政府的信用等级拉开差距，构建良好的地方政府信用评估系统；在此基础上，允许有较高信用等级的地方政府以财政担保、增加向银行的授信、发行地方政府债券等方式融资。
　　市场化的投资体制意味着，除了财政资金投资项目和公共投资以外，政府不再直接控制全社会的投资规模和结构，政府主要是通过将产业政策导向和完善的宏观调控手段相结合形成政策信号输入到市场型投资机制中，间接影响投资从而作用于社会总供给和总需求
　　理顺中央和地方政府在重大领域宏观调控与管理制度的责权关系。在这一点上，应该强调的是，一方面，必须改变中央与地方政府在农业投入方面职责划分不清，特别是地方政府对农业的投资严重不足的状况；另一方面，中央政府要加大对特别贫困地区教育的投资力度，可以考虑通过适当的财税制度的调整，加大经济发达地区对贫困地区的教育援助；再一方面，高新技术产业虽然具有盈利性和竞争性，但是从产业结构调整、提高国际竞争力以及引导民间投资等方面的需要出发，中央和地方政府应加大高新技术产业的投资力度。　　◇积极探索新的投资管理方式
　　改变投资的行政审批制度。首先，政府对投资项目实行分类管理办法———对需要利用国家财政性投资的政府投资项目，不论项目投资规模大小，仍然维持现有的审批制管理办法；对不需要国家财政性资金支持、但项目建设涉及国家安全、重要资源开发、产业布局的重大投资项目，实行核准制管理办法；对不需要国家财政性投资、能够自行平衡建设资金和落实建设条件的一般竞争性产业项目，实行备案登记制管理办法；其次，逐步缩小纳入政府投资审批的项目范围，即便是对需要核准的投资管理项目，也要简化审批程序；再次，对国家产业政策禁止的项目，要逐步以立法形式代替行政管制。
　　继续推进行政部门和机构的改革，彻底改变对投资的多头管理、权责划分不清的状况。改变政府投资方式，在明确划分政府投资范围的基础上，实现政府投资方式的科学化和规范化。
　　◇在市场化投资体制框架中，政府要充分利用各种宏观调控手段发挥产业政策导向作用
　　市场化的投资体制意味着，除了财政资金投资项目和公共投资以外，政府不再直接控制全社会的投资规模和结构，政府主要是通过将产业政策导向和完善的宏观调控手段相结合形成政策信号输入到市场型投资机制中，间接影响投资从而作用于社会总供给和总需求。因此，政府要不断完善间接调控方式，健全政府投资决策和项目法人约束机制，并通过制定合理的产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业区域政策、产业国际竞争力政策等来影响投资的传导循环过程，既弥补“市场失灵”，又防止一定条件下干扰市场机制造成的“政府失效”。总之，国家要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入等方式，引导社会投资方向，从根本上抑制无序竞争和盲目重复建设。
　　◇改善民营企业的投资和融资环境
　　长期以来，我国民营企业的投资和融资环境都不是十分理想，特别是在民营企业投资的资金来源、市场准入、政策优惠等方面都未能列入各级政府的经济发展计划中。为了尽快改变这种状况，有必要借鉴国外的经验，专门制定民营企业（包括中小企业）的发展规划以及扶植民营企业发展的资金来源等具体政策，一方面，要重新整合现有的政策性金融机构，赋予其承担对民营企业和中小企业提供金融支持的功能，中央财政和地方财政可以向同级的金融机构提供一定比例的资金作为扶植民营企业的专项资金；另一方面，各级政府要做好向民营企业提供国内外市场信息、投资咨询、政策解释等方面的工作；再一方面，要尽快建立适应民营企业发展的多层次金融体系，建立高效率的银行信用体系和证券融资体系，从根本上缓解民营企业融资困难。
　　◇完善与投资体制相关的配套改革。
　　第一，加大我国政治体制改革的力度，转换政府职能，将政府作为国有资本所有者的职能和社会经济管理的职能分离，未来的政府投资应遵循非盈利、适时诱导、保护消费者利益的原则，投资于外部经济项目、公益性项目、自然垄断项目以及弥补结构缺陷和总量不足并引导民间投资等领域。
　　第二，积极推进金融体制改革，继续深化发展资本市场，既为投资主体资本投资提供稳定的、多渠道的资金来源，也为规范市场投资机制下投资主体的投资行为和防范投资风险提供有效的投资监控机制。
　　第三，大胆探索国有资产有效运营的激励和约束机制，使国有企业成为真正独立的投资主体。建立我国市场化的投资体制，关键是市场机制在国有投资和国有资产投资的项目选择、投资决策、资金来源安排、投资流向等方面发挥基础性作用。因此，改革的重点是，继续坚持国有资本有进有退的原则，对国有企业进行规范化的重组与改造，积极探索政府监督国有企业有效经营和保值增值的途径和方法，既要使国有企业成为市场化投资体制中的重要投资主体，又要防止出现体制复归，特别是警惕不顾投资成本和代价的盲目投资所导致的投资风险。
　　第四，大力规范和发展投资项目社会咨询服务体系，培育和完善适应市场化投资体制需要的中介机构。为投资项目的决策和管理提供服务的中介机构体系在市场化投资体制框架中处于不可或缺的地位，目前我国投资项目社会咨询服务体系建设的主要任务，一是严格从业登记和资质评定制度，二是咨询服务单位要与政府部门真正脱钩，三是制订合理的服务收费标准。
　　完全可以说，国务院颁布的《决定》对深化投资体制改革具有十分重要的意义，也将发挥巨大的推动和促进作用。有理由预期，投资体制改革的深化，将有助于从根本上解决我国投资领域存在的一些深层次矛盾，更加充分地发挥市场配置资源的基础性作用，进一步提高政府投资决策的科学化和民主化水平，从而增强投资宏观调控和监管的有效性；同时，深化投资体制改革，完善政府投资体制，规范政府投资行为，加快政府职能的转变，也有利于突出政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等工作重心；而且，深化投资体制改革，有利于消除我国长期存在的投资盲目扩张、低水平重复建设等痼疾，真正走出反复出现的投资和经济增长“一管就死，一放就乱”的怪圈，增强经济健康发展的内在活力和动力；当然，推进投资体制改革对当前加强和改善宏观调控、实现经济“软着陆”，促进国民经济持续健康稳定发展也有着特别重要的意义。