我国新的《破产法（草案）》在第7章对重整的适用范围、基本程序、保护措施、重整计划等内容作了详细规定。尽管破产重整制度具有积极意义，但是重整制度作为一项新的法律制度，其在中国的实施将会带来或者面对许多新的问题。
一、破产重整制度面临的问题
破产重整在各国立法中有不同的称谓，在美国称作“重组”（reorganization）或“恢复”（rehabilitation），在法国称作“司法康复”（redressement juaiciaire），在日本称作“更生”，是指对无偿付能力债务人的财产不立即进行清算，而是在法院主持下由债务人与债权人达成协议，制定重组计划，规定在一定期限内，债务人按一定方式全部或部分清偿债务，同时债务人可以继续经营其业务。一般来说，当债务人企业具有破产原因或有破产之虞时，债务人企业、债权人和股东都有申请启动重整程序的权利，重整申请一经提出和被批准，包括有担保债权人在内的所有债权人都必须停止对债务人企业的一切诉讼和要求；在此期间，法院可以选任现任管理层或者具有经营管理能力的其他人作为重整人；重整人须提出重整计划，如果关系人会议表决同意或者法院批准核发计划，企业可以在一个较长的时间内由重整人按照重整计划继续经营，重整计划可以灵活地采用追加投资、租赁经营、整体出让、并购重组等多种方式达到挽救企业的目的，最终履行重整计划中的偿债协议清偿债务并使企业复苏。
（一）债务人可能利用重整制度执行不力逃废债务
因为重整程序的启动就意味着包括有担保物权的债权人在内的所有债权人诉讼和要求都将被自动冻结，而原企业经营管理层可能被法院选任为重整人，继续控制企业，继续经营，学者们将这类重整人称之为“占有中的债务人”，如果对这类重整人称之为“占有中的债务人”，如果对这类重整人限制经营的范围监督不力，则可能由于企业重整的公示信息的有限、企业外部的利害关系人的信息不对称，如果原企业管理层并不是真诚的想挽救债务人企业，那么他们很可能会趁机剥离优良资产转移到法律上没有关系的暗公司，或者以获得重整资金的名义低价转让给关联企业；当重整失败转入清算程序时，还可以通过有限责任，在清算程序中逃避债务。这个问题在实行破产重整制度的美国也同样存在，正如美国加利福尼亚州区联邦破产法官拉塞尔博士指出：“可以清楚的看出，第11章程序（《美国破产法典》的重整一章）是迎合了债务人的需要，债务人可以从自动中止执行中获得收获，借以摆脱严重的经济状况所造成的危机。”因此，债务人企业对启动重整程序维护自己的利益有很强的投机动因。另外，重整程序中法院具有较强的程序主导权，对选任重整检查人、重整人、重整监察人具有决定权，这些权力很容易在钱权交易中被滥用。如果我国法院对审查债务人是否具有启动重整程序的原因审查不严，对重整计划执行的监督不力，对重整债权人的实体权利和程序权利保护不到位，重整程序就很可能成为债务人企业逃避债务，拖欠债务的法律工具。
（二）重整制度对担保物权的限制影响交易安全
目前中国有担保的债权人主要是国有商业银行，如果限制担保物权的行使而无相应的损失分担或消减机制，其直接后果是银行资产的风险加大。这样，银行必然提高融资成本和条件，在贷款方面更为谨慎，相应地必然会造成企业贷款难。这是一个两难选择问题。所以说，债权的保障是交易安全的基础，担保体系是债权保障的基本制度，担保物权在担保制度体系中是最安全、最有效地的债权保障措施，如果对“物权优先于债权”这一传统的民法原则强行突破，而没有分散担保物权失效的补救或补偿机制时，在债权人与债务人的交易之间将自发的展开一轮为寻求债务秩序安全的博弈，也就是说，担保物权更安全或者远低于担保物权设定成本的债权保障措施，从而有可能增加因传统债务秩序被打破而重新寻求风险成本平衡增加的附加成本，对整个社会而言，债务秩序新的平衡无疑增加了社会交易成本，对交易安全秩序造成了冲击。
（三）让债权人承担企业重整的社会成本和风险，有失公平
重整制度中强制程序的中止、别除权的限制、重整债权清算的限制，虽然有助于保全债务人资产的完整性，但已对债权人的权益造成了不利影响；加之，重整程序的分组表达方式和股东利益的引入，在增加重整计划通过的机率同时，也削弱了债权人对债务清理的自治能力，尤其是法院出于社会整体利益的考虑强制通过重整计划时，甚至可能排斥债权的意志，使债权人缺乏债务清偿的心理预期，给债权人的经济生活带来了极大的不安定性，如果重整失败，将对债权人的利益造成巨大损失，债权人实际上承担了重整企业逃废债务或者重整失败的风险负担，这对债权人有失公平。因为按照谁受益、谁负担风险和损失的公平原则，挽救债务人企业，维护社会整体利益的风险和成本应当由社会或政府共同承担，债权人可能是企业重整的受益者但不是受益者的全部，所以不能让债权人承担所有的重整风险和损失，而应当由社会或者政府共同分担这种社会成本和风险。
（四）挽救重整企业，有可能损害股东利益
目前中国股市上虚假陈述和披露虚假信息的丑闻不断，而且中国股市退市机制不畅，信息不透明不完全，人为操纵股市的情况严重，如果将来对处于重整状态下的ST、PT公司，像目前中国股市这样，在不符合法定条件的情况下不能及时退市、重整不成功的信息不能及时在股市上披露，反而人为炒作，将股市上的圈钱与重整制度的结合，其后果是其重整更容易滋生合法外衣下的信用黑幕，将重整的风险转嫁给处于信息弱势广大股民，重整制度的弊端在证券市场上就被扩散。此外，在重整程序过程中，由于股东对濒临破产的债务人企业也具有利害关系，主要表现在股东的红利分配权和剩余索取权，而且股东的参加可以为重整企业注入新的资金，增加重整企业复苏的可能性。但处于重整阶段的企业通常处于重整人的运作之下，重整人可以是原企业经营管理层也可以是其他的精通企业管理的重整计划执行人，而中国经营管理层侵犯股东利益和在股东侵犯小股东利益的案例屡屡发生，中国目前并没有建立股东派生诉讼使得股东能直接诉请法院保护公司利益从而保护股东权益，进入重整程序债务人企业通常都具有较在的投资风险，缺乏派生诉讼对股东权利保护的法律保护，股东监督重整制度运行的权利在我国成为了“裸权”，从而降低了股东注资挽救债务人企业的激励，不利于增大重整成功的机率。[page]
（五）我国社会保障和社会救济体系的不完善可能导致重整制度承担过多防止职工失业的制度压力
一般认为重整制度防止经济组织的解体与倒闭的目的在于减轻工人大量失业造成的社会压力，因此有人认为重整制度的重要功能在于解决工人的失业问题。诚然，减少工人的失业是重整制度的一个重要目标，但这个目标的实现是以 通过企业的复苏为前提的，也就是说首先要保住企业才能谈得上保证就业，准确地说，重整制度在挽救措施的使用上以保“营业”而非“企业”为目的。申言之，将债务人的人格与债务人从事的营业分离，挽救的是债务人的各种生产要素在内的“活的整体”，而不是为保住法律人格层面上的债务人企业，因此挽救措施在追加投资、租赁经营之外，还可以将企业整体出让、合并或分立等形式皆无不可，但企业形式的变更，职工的失业是在所难免的，为了保住企业还是有相当一部分职工要下岗而进入社会的。如果将重整制度理解为保证就业的制度将会使重整制度背上沉重的包袱，不能灵活地采用各种手段积极挽救困难企业。
（六）我国目前的司法状况和司法体制可能难以保证重整程序的有效实施
由于重整程序的技术性较强，而且自由裁量权范围扩大，加之重整制度的适用一般耗资巨大，旷日持久，牵连的利害关系人众多，关系重大，因而有可能出现重整程序被滥用的问题。同时，由于参与重整程序的企业通常规模较大，资产可能分布在全国各地甚至国外，债权人分布地域广泛，可能各地、各级法院同时受理了许多诉讼，并采取司法冻结、查封等措施，这对中国的司法协调机制提出了挑战。另外，目前我国行政干预司法和司法腐败的状况依然没有得到根本改善，行政干预的不当介入和法官滥用司法指挥权将使重整程序沦为实质上的行政化操作，使重整制度难以完全按照市场化操作而背离制度建立的补衷。因此，如何防止重整程序在司法程序上被滥用，如何解决重整制度的启动与各地强制执行程序的协调问题，以及如何防止重整程序由于政府过度干预而失去制度建立的基本价值，也是我国在重整制度建立后必须面对的现实。
二、我国破产重整制度的完善
针对我国实行破产重整制度后可能出现或者需要面对的以上问题，笔者认为应从以下方面予以完善。
（一）防止债务人利用重整程序逃债
债务人利用重整程序的关键环节通常在程序启动和重整计划的监督执行，同时由于破产程序通常是一审终审，所以，在法官滥用重整程序的指挥权的情形下，缺乏上诉法院的监督，因此，赋予债权人异议权和监督权制约债务人和法院是必要的。同时，在重整人执行计划过程中，如果有不合理低价处分财产和违法剥离资产转移到暗公司的行为，债以人可以通过破产撤销权制度撤销重整人的低价处分行为，通过直索责任制度排除有限责任的限制，追究大股东和企业管理层剥离资产的民事责任。
（二）维护交易安全
只有让各类债权人在经济驱动的前提下与债务人和股东充分协商决定重整程序的选择，同时对各类债权人特别是对担保债权人的权益进行细致保护，才能降低交易的不可预测性和风险成本。当然，由于重整企业的特殊性或者特殊时期的特殊情况，出于政府利益的需要，特别是企业职工安置利益的需要，强行启动重整程序或通过重整计划也是合法的，但此时政府必须通过社会保险机制或政府补贴等方式分散债权人承担的风险成本和损失，否则我国将很难解决面前提到的金融与企业贷款难的双重困境。此外，我国还应当将金融体制改革与国企改革同时进行，使国有商业银行与非银行国有企业脱离“同源”关系，各自成为具有独立利益的运营实体，防止不良债务的转移，才能防范金融风险，保证信用交易的安全。
（三）保护股东利益方面
首先，我国在修改《证券法》赋予参与重整的公司依法发行新股筹集资金的资格的同时，应当加强新股发行的审核与监督，完善信息披露制度和重整的上市公司的退市制度。为增大重整企业筹资的渠道，对陷于财务困难但并未达到债务超过的上市公司有条件的赋予发行新股发行资格，在美国、法国等国家有这种配套机制，但是由于对重整企业的投资是一种风险，在重整存在黑幕或者说者失败的时候很有可能扩散股市风险，增加社会动荡。因此，新股发行的审查与监督必须严格，披露重整企业的相关信息必须及时、准确、全面、真实，并且必须保证退市机制的有效性与及时性才能避免这种风险。其次，我国应当及时建立股东派生诉讼制度，切实保护股东参与重整的程序权利，虽然股东在关系人会议中的表决权，只有在债务人企业还有剩余的资产净值或者没有剩余资产净值但股东愿意注资挽救企业的情况下才能行使，但股东仍有作为关系人参加重整程序的权利，即使在没有表决权的情况下也应当保护股东的参与权，这样才能保护股东的重整利益，保证重整程序的公正性、透明性。
（四）缓解重整制度防止失业的制度压力
目前我国的社会保障体系还相当不完善，《破产法》的修订无疑会受到职工安置问题和社会稳定问题的巨大阻力，尤其是以挽救困难企业，保障社会整体利益为完旨的重整制度更是首当其冲，而我国职工安置的困难还是在国有企业上，在重整制度适用于国有企业时要保证其市场化操作而没有社会保障体系作基础，其实施的效率是可想而知的。因此，重整制度的出台必须加快社会保障体系和社会救济的配套制度建设，解除企业采取灵活形式实施重整程序的后顾之忧。
（五）完善司法制度
首先，重整程序的适用应该提高审级，同时完善法官错案追究责任制，对法官滥用重整程序的自由裁量权限 及时追究法律责任。考虑到中国法官素质通常是审级越高、素质越高，加之重整程序对法官业务素质和职业道德素质的要求较高，因此需要提高重整程序的审级；同时，重整程序的适用事关重大，在扩大法官的自由裁量权的同时必须完善和加强法官责任制建设，才符合权力与责任相统一的权力约束原则。其次，建立司法协调机制和司法信息共享机制协调各地诉讼、监督程序进程。重整程序实质上是一个集约化的程序，将各地的起诉和强制执行程序冻结，统一在一个重整程序的框架之下集中解决。这就必须有一个司法协调或安排将所有诉讼进行并案处理，同时能够对程序进程的相关信息及时在各地法院和债权人与重整法院之间共享互动的机制。至于究竟统一由哪一个地区、哪一级人民法院来启动重整程序需要根据具体情况而定，通常应该考虑重整企业的规模、重整债权人的分布地区、法院的权威性以及防止地方保护主义的弊端等因素，影响涉及全国的重整大案甚至需要由最高人民法院介入为宜。再次，明确法院在重整程序中地位，维护司法独立，防止行政权力非法院干预。重整程序中，法院是程序进程的指挥者而非政府，而且法院只能按照重整程序的规定依法行使职权，尊重关系人意思自治的结果，进行市场化操作。政府可以提出重整计划的建议和方案，政府需要法院强制通过重整计划时，也必须通过法院的审查和裁决，按照法定程序进行，不能直接干预司法裁决，必须强调司法独立，否则重整程序又将回到非市场化行政化操作的老路上去。[page]
