———破产法立法小组成员、中国政法大学教授李曙光访谈
在新破产法审议过程中，关于劳动债权与抵押债权孰先孰后的争议，使破产保护基金进入决策层视野。这一转轨特征明显的制度安排，与数千万人的福祉相关，已到设立之时
记者：作为破产法的起草者之一，您能不能简要介绍破产保护基金与破产法的关系？
李曙光：新企业破产法一直没能通过，很重要的一个原因是关于劳动债权与抵押债权孰先孰后的争议。简单地说，就是破产企业的资产是首先用于安置职工还是首先用于偿还抵押债权人？在市场经济成熟国家，不存在这个问题，抵押债权优先于所有其他债权。但中国的计划经济留下了一个特殊难题———众多经营不善的国企拖欠职工工资和欠缴社保费用，国企破产后，职工的安置问题成为重大的社会难题。
国资委公布的数据显示，截至2004年4月，关闭和破产的国有企业3377户，涉及职工628万人，涉及金融机构债权2900多亿元，核销2238亿元呆坏账，中央财政累计拨付破产补助资金493亿元，50％职工得到安置。此时全国符合政策性破产条件的国有企业仍有2500余家，职工近510万人。如果算上已亏损，但还没有取得政策性破产指标的，安置成本就更大。
还有，企业破产关闭之后，离退人员也没有了依托之处。全国总工会的数据是，至2005年底，全国有1142万离退人员没有参加基本医疗保险。
对于数以千万计的人群，社会显然不能漠视他们的基本生存需求，也不能让他们全部承担转轨成本。
现在的问题是，我们是在破产法中优先考虑这个人群的权益，还是有其他的制度设计？破产保护基金可能成为一个更符合市场经济原则和转轨需求的选择。
记者：为什么破产保护基金会成为一个好的选择？
李曙光：不能把市场经济转轨过程中的政策风险和体制缺陷可能造成的风险全部交由一部或几部法律承担，法律只解决游戏规则问题。
破产法的宗旨是维护市场经济秩序，降低整个社会的交易成本，但不能期望破产法取代其他好的政策或好的制度设计，如社会保障制度，来解决破产职工的问题。降低市场经济转轨过程中的成本，需要其他的制度因子共同发挥作用，需要一系列制度的联动。
不管有无法律、政策，对这数千万人都要提供基本的社会救济，这是转轨必须支付的成本，也是转轨面临的主要挑战之一。
根据转轨时期的特征，制定好的政策和好的制度安排，应是中央政府考虑的重点。而破产保护基金则是这样的好政策，这可以让转轨成本的支付程序透明化，提高支付效率，降低支付成本。
记者：破产保护基金有无先例可循？如国外经验。
李曙光：破产保护基金完全是基于中国国情的制度，国外没有先例。在国外市场经济成熟的国家，破产企业雇员的基本生计，主要由失业保险解决，再辅以政府和N GO（非政府组织）等社会中介机构的各种救助和培训，提高这个人群对未来的预期。
在中国，最低生活保障制度刚刚开始建立，简称“五金”（养老金、失业金、医疗保险等）的社会保障制度也是近几年才开始建立。其中，与破产安置最直接相关的失业金，是1999年开始实施的。
在目前的社保体系中，失业金的来源有四个：失业保险费、保费利息、财政补贴和其他来源。
破产保护基金将主要兑付“五金”，补足破产企业职工对保费的欠缴和空白。补足社保之后，职工就纳入了社保覆盖范围，他们可以领取失业保险，以解决基本生计。
从目前社保的资金来源看，“财政补贴”和“其他来源”或不透明、或没有说法，基本缺乏可预期的制度化安排。我们没有西方国家那么长的市场经济历史，没有长久、深厚的社会保障积累，整个国家的社保体系比较薄弱，破产保护基金这样的制度安排因而成为必要的补充。
记者：破产保护基金的资金，应如何筹集？由谁支付？
李曙光：这是这个制度的核心难题。破产保护基金，应该是预算中的特别支付。它应该由公共财政、国有经营预算还是社会保障预算（这三项构成了复式预算体系）中的哪一项支付，目前没有定论。
建立破产保护基金，需要进行相应的预算制度改革。目前我们的公共财政问题不少，国企盈利根本就不分红，社保预算本身薄弱，预算制度不改革，破产保护基金的资金筹集就无从谈起。
记者：如果国家明确破产保护基金由公共预算的哪一块支付，关于基金，还有什么样的问题要考虑？
李曙光：资金筹集渠道明确之后，要考虑的就是基金本身的制度化、程序化、透明化和基金的有效管理。
具体的问题包括，民间捐赠等资金来源是否可以考虑？能否通过基金本身的管理运作去生财，有所收益？基金应如何划分层级，多一些还是少一些？中央财政和地方财政各支付多少？基金的适用人群如何定义？等等。
从长远而言，基金的来源应该普遍化，民间渠道应纳入考虑。通过组合投资升值，是国内外基金的普遍模式，但在中国仍需要严格管理，以避免操作不慎带来损失。至于基金的层级，我建议层级少一些，这样相对集中，有利于效率。至于中央和地方财政如何分担，这显然应在政府内部形成共识，中央可以考虑以转移支付或专项支付的方式投入资金。
至于基金的适用人群，从长远而言，不仅国有破产企业，民营破产企业的员工也应该纳入。但从现实角度考虑，基金应首先适用于规模较大企业、破产企业密集型地区或财源极其匮乏的地区和人群。如果起初就采取普遍适用原则，基金可能会因负重过甚而无法有效建立和运行。
国企职工身份置换的法定补偿金，就不一定由破产基金支付。否则资金远远不够。基金的支付项应严格限制在1999年的失业保险条例的规定，不超出失业保障的概念，只解决基本生活问题，像医疗养老的费用不由基金管。
记者：据了解，近几年来，在地方上出现了各种形式的破产保护基金，您如何评价这些尝试？[page]
李曙光：这是各个地方政府自发的尝试。在大规模国企改制过程中，地方政府面临巨大的社会压力，他们不得不想办法解决问题，所以出现了五花八门的破产保护基金。这些基金，对解决职工的安置问题有效，但同时存在诸多缺憾。
主要的缺憾在于基金的不规范、不透明、无监管。首先的不规范就是资金来源不规范，正如你们了解到的情况，某地基金的资金来源居然是商业银行的贷款，这显然有悖于正常的市场经济原则———基金不以盈利为目的，怎么可以贷款？这让我想起15年前在沈阳出现的“安定团结”贷款，我在课堂上讲起这个案例时，学生都会哄堂大笑。
其次是管理没有体系，许多地方只有基金这个名目，但没有常设机构和专门人员，管理从何谈起？
再者就是运转效率低下，出现了不同程度的寻租现象，在为转轨支付成本的同时，自身又产生了许多不应发生的成本。
这些问题的存在，并不意味着基金不应设立，恰恰相反，只是说明了这个制度有巨大的现实意义，亟待更高层面的统一和规范。
记者：恐怕没有人怀疑设立破产保护基金的必要性。但可能的担心是，目前是设立的时候了吗？据您了解，这个议题已进入议事日程了吗？
李曙光：事实上，在2004年10月破产法二审以后的讨论中，破产基金作为破产企业职工的善后方案，成为一个重大的问题受到关注，包括一些人大代表和政协委员也参与了这一问题的讨论。
决策层希望能以这个基金解决破产安置问题。2004年底，中央有关部门曾考虑设立破产基金的问题。但目前，基金的雏形还没有清晰，没有明确的牵头部门，也没有具体的方案和办法出台。
至于目前，我认为到了设立基金并将之制度化的时候了。
目前中国经济和政府财政收入都持续高增长，国家完全有财力解决这个问题。将要进行的收入分配改革中，涨工资是一个重要内容。如果能大规模地涨工资，为什么不能让更多弱势群体有饭可吃？更公平地分蛋糕需要一个前提，就是让更多的人能吃上蛋糕。这也是这次收入分配改革的目标之一。
而且，国有企业改革操作了这么多年，中央和地方都在实践中积累了许多安置职工的经验。现在也到了把这些经验、尝试，以法制化的方式进行规范的时候。
安置破产企业职工，是整个社会为体制转轨必须支付的成本，无从回避。现在具备了全面应对的条件。给数千万可能因企业破产而失去工作的职工提供基本的社会救济、使他们对未来有所预期，这显然是和谐社会的一个底线要求。
