督促程序于1877年由德国的民事诉讼法典首先创设,其立法目的是对债权债务关系明确的案件,省去法庭实质性审理阶段,使债权人迅速获得具有强制执行效力的法律文书。 [1]从立法的本意来看,督促程序可以说是为债权人利益专门设立的。由于其简便、快捷的特点迅速适应了商品经济社会对资金快速流转的需求,此后,法国、奥地利、日本等大陆法系国家纷纷在本国的民事诉讼法中制定了督促程序。我国也于1991年增设这一程序,然而,我国的督促程序在司法实践中的运行效果却不尽如人意,从督促程序在我国的适用率较之大陆法系国家显得很低可以看出,我国的债权人不愿意选择督促程序解决债务纠纷。本文试从立法上寻找债权人在运用督促程序时遇到的程序障碍,来查找督促程序在我国运行不佳的真正原因,以促进督促程序的不断完善。扫清债权人在适用时可能遇到的各种程序障碍,督促程序应该并且必将会在我国法院解决纠纷机制中发挥其应有的重要作用。
一、债权人适用督促程序的现状分析
随着我国步入市场经济,人们之间的经济交往变得日益密切,法院每年受理的一审民事、经济案件明显呈上升趋势,从《中国法律年鉴》近几年的统计看,由2000年的400多万件猛增至2002年的700多万件。 [2]法院办案压力的增加以及通常程序的相对繁琐,法院和债权人都希望以较为快捷的方式审结案件和解决纠纷。督促程序的适用范围也随着人们经济交往领域的拓展而不断扩大,由原来处理一般的民间借贷案件、企业间借款案件、金融借贷案件等发展到处理股票、债券、票据、保险等市场经济中新产生的案件,甚至在帮助解决近年出现的社会经济问题中也显露出其快速、高效的独到之处,如处理拖欠民工工资案件。由此,督促程序的适用性日益凸显出来。然而,我国法院每年审理的当事人依督促程序申请支付令案件的数量状况却与此需求相背离,也就是说债权人申请支付令案件并非逐年增长。从《中国法律年鉴》提供的数据看, 2000 年至2002 年全国法院审理的当事人申请支付令案件分别为276321件、231687件、179177件,数量逐年递减。再从法院每年适用督促程序审理的支付令案件在一审民事、经济案件中所占的比例来看,由2000年的5. 8%降至2002年的2. 4% ,适用通常诉讼程序审理的案件是适用督促程序审理的案件的17倍多增至41倍多。 [3] 可见,在我国督促程序的适用呈下降趋势。然而,在督促程序的发源地德国,支付令在基层法院的适用率是依通常程序审判案件的4. 8倍,而且在这些支付令案件中,只有10%的债务人提出异议。 [4]两相比较,不难发现督促程序在我国的运行是违背了立法初衷的,有学者甚至指出,督促程序在我国形同虚设。
《中国法律年鉴》统计的数字还显示, 2000年至2002年法院适用通常程序审结的案件占审结的一审民事案件的比例约为99%、98%、95% ,其中简易程序适用的比例较大,分别占70. 18%、71. 44%、64. 58%。 [5]可见,债权人愿意选择通常程序解决债务纠纷,适用通常程序审理的案件中又以简易程序审理的案件居多。根据《民事诉讼法》第142条的规定,法院针对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件适用简易程序审理,然而适用简易程序审理的借贷关系明确,证据充分和金额不大的债务案件 [6]( P375)正是督促程序适用的对象。
我们不禁对债权人违背立法者意图的程序选择思维提出质疑:通常程序是否能更大地实现债权人的诉讼利益? 结论是否定的。从多方面比较来看,督促程序均表现出比通常程序中较为简便的简易程序更有显著的优越性。其一,审结案件的期限上,督促程序更为快捷。简易程序自立案之日起三个月审结;督促程序自受理申请之日起15日内发出支付令,债务人自收到支付令之日起15日内,既不提出异议,又不清偿债务的,债权人有权向人民法院申请强制执行。事实上审结期限最长只有30日。其二,程序更为简便。虽然简易程序可以不受普通程序的审理程序限制,但是督促程序只需要进行形式审查,无须开庭审理, 债务人自收到支付令之日起15日内,既不提出异议,又不清偿债务的,支付令便产生与生效判决同等的法律效力。 [7]( P387)其三,诉讼费用负担上,督促程序对债权人来说,诉讼成本更为低廉。简易程序的诉讼费是根据诉讼标的额计算,诉讼标的额越大债权人预先支付的诉讼费就越高;适用督促程序则不受争议金额的限制,支付令申请费均为100元。其四,督促程序的非讼性,较之简易程序的诉讼性而言,具有明显的非对抗性,有利于当事人双方冲突的解决。
笔者认为,督促程序设立的目的是为了方便债权人快捷地收回债权,但是,司法实践中债权人却不愿意选择,这表明债权人在适用督促程序的过程中遇到了阻碍。仔细分析,除有法律之外的客观原因,还有主要来自于程序本身的“主观”原因。在我国确实存在公民法律知识欠缺或法律普及不够等现实因素,导致公民对该项简便程序知之甚少,但这并不是督促程序不能广泛采用的主要原因,主要障碍还是来自程序本身。我国民事程序由于萌芽和生长于市场经济不发达状态,在各个细节上都表现出有利于债务人的价值取向, [8]以及我国超职权主义的诉讼模式,都潜在地影响着或者可以说阻碍着督促程序的有效运行。程序的设立一旦不具有可操作性,其程序自然被架空。
二、督促程序中债权人遇到的程序障碍
(一)障碍之一———程序的启动阶段无救济途径
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第216条规定,人民法院受理督促程序申请后,经审查申请不成立的,应当在15日内裁定驳回申请,该裁定不得上诉。该项规定导致的结果是当事人的程序选择权无法自由行使。驳回支付令申请的裁定不得上诉,实质上是给了法官滥用职权的空间,限制了当事人选择督促程序的机会。如前所述,无论金额大小,督促程序的申请费都为100元,对于争议金额较大的案件,相对于采用普通程序根据案件标的额大小按比例收取诉讼费,无疑会使法院的诉讼利益受到一定损害,受理案件的法官不倾向于当事人选择督促程序。而且由于支付令异议阶段立法存在明显缺陷(后面将要谈到) ,很容易导致督促程序的夭折,最终当事人还得再次提起普通程序。为了避免同一案件两次受理的麻烦,减少法院的工作负担,负责立案的法官也不支持当事人选择督促程序。况且立法中规定受理权完全受制于一审法院,上级法院无权干预,实践中基层法院要么在当事人提供的证据上寻找并非关键的瑕疵,如债务人在欠据上所写的债权人姓名在一个字的写法上有异或字迹模糊不易辨认,由此否认所持欠据之人的债权人身份,在驳回申请的裁定上说明证据来源不真实。要么有的法院立案庭干脆不给当事人发出驳回申请的裁定,仅通知按通常程序起诉才能受理,此种情形当事人更无救济途径。在2003年《中国法律年鉴》中看到, 2002年有88475件法院受理的当事人申请支付令案件被“做其他处理”,占当年全部依督促程序审结案件的49. 38% , [9] ( P145)被清除的案件所占比例之大令人堪忧。这是在除去撤回申请、裁定驳回申请、裁定终结督促程序、发出生效支付令案件之后的案件,虽然用词模糊,我们还是可以看出一点,就是法院没有依法作出驳回申请的裁定就以职权做了“其他处理”。
可见,程序的启动阶段,法院的职权干预起着决定性作用。 [10]并非债权人不愿意选择督促程序,而是程序的障碍导致他们不能选择。法官的职权过大,对法官滥用职权的行为又无任何制约,债权人的程序选择权缺乏合法的救济手段,督促程序就将众多债权人挡在了门外。对于当事人而言,程序本身的复杂或简易并不一定意味着程序保障权满足,只有当程序的繁简成为一种可选择、可处分的对象时,程序保障才真正成为其预设受益人的“权利”。
(二)障碍之二———债权人对于法院不遵守诉讼期限的行为缺乏救济途径
民事诉讼法规定,债权人提出申请后,人民法院应当在5日内通知债权人是否受理。人民法院受理申请后,经审查债权人提供的事实、证据,对债权债务关系明确、合法的,应当在受理之日起15日内向债务人发出支付令。由于法院对督促程序重视不够,一般由立案庭办理支付令案件,虽然最高人民法院制定了加强审限和执行期限管理的规定,但立案庭对此种案件既负责办理又负责监督,权力没有有效的监督就会被滥用,督促程序的诉讼期限很难被严格执行。实践中,常常是法院没有在5日内受理案件,可能延至7日或更长;受理后也不是按时发出支付令。根据最高人民法院的司法解释规定,对于法官不遵守诉讼期限的行为也只受到法院内部管理规定的处罚,处罚与否,处罚措施得力与否,普通公民不得而知。当事人在诉讼中遇到法官不遵守诉讼期限时,法律没有赋予当事人对于法官侵犯公民的诉讼权利可以向法院控告的权利,当事人对法官的职权无法监督和制约。由于法院的人为拖延,使得诉讼中的期限成为不确定。案件久拖不决,督促程序较之诉讼程序的优越性就难以体现,无法取得最大诉讼利益,债权人便会产生“没有必要选择督促程序”的心理认识。
(三)障碍之三———立法对债务人的异议权没有有效限制
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第221条规定,债务人在法定期间提出书面异议的,人民法院无须审查异议是否有理由,应当直接裁定终结督促程序。此项规定本是为了给债务人以平等的辩论权,对债务人支付令异议的形式审查是同对债权人支付令申请的形式审查完全对等的程序设计,同时也符合督促程序简便、快捷的立法宗旨。然而,该程序有明显利于债务人的倾向。对债务人的异议权不加任何限制,在实践中给了债务人拖延时间、逃避债务的可乘之机,债务人可以随意编造不实的理由,督促程序便告终结,债权人只得重新提起普通诉讼。债务人权利过大,债权人处于被动和不利地位,使得异议阶段成了督促程序的死穴。支付令发出以后,对于债权人来说,祈求债务人畏于良心不提出虚假异议只可能是一厢情愿。正如有学者指出,没有有效地制止滥用诉讼权利的程序机制,就必然会出现与立法目的完全相反的结果。 [12]诉讼权利得不到有效保障,债权人不选择督促程序也就可以理解。
(四)障碍之四———诉讼费用负担方式的不合理
债务人提出无理由的支付令异议直接导致诉讼费负担。即使再提起的普通诉讼胜诉,之前的督促程序申请失败的诉讼费用仍由债权人承担,原因是二者是两种性质不同且彼此独立的诉讼程序。且不论针对同一案件事实,两种诉讼程序得出了两种截然相反的审判结果。债权人面对两次不同的审判结果(败诉、胜诉) ,承担和不承担诉讼费用,债权人认识到两种程序之间没有任何联系,前一种程序设计的不合理导致的败诉,不能在后一种程序中予以纠正,反而拖延了诉讼,增加了诉讼成本。而公众从最后诉讼费负担的结果上看到的是:债权人适用督促程序败诉了,而适用普通程序胜诉了。由此引起相应的负面效果,遇有债务纠纷债权人便会否定选用督促程序。
三、督促程序中债权人的程序保障
我们从上述分析中看到:债权人在适用现行的督促程序时会遇到诸多的程序障碍,使得督促程序不具有现实操作性,这是实践中导致债权人不愿意选择督促程序解决债务纠纷的真正原因,也是督促程序在我国运行效果不佳的病因所在。立法上的缺陷还应在立法中予以弥补,程序的设计应彰显有利于债权人利益的立法理念,司法操作中法院的内部管理机制也应与之配套和协调。为解决债权人在实践中遇到的障碍,使督促程序真正成为债权人首选的最佳程序,笔者提出以下几方面的构想:
首先,规定驳回申请的裁定也享有上诉权,并规定对法院不予发出驳回申请的裁定或依职权对案件做其他处理的情形,债权人可以直接向法院申诉,通过对基层法院受案职权的制约,为债权人的程序选择权提供保障。有权利就有救济,法律赋予债权人对督促程序和普通程序享有程序选择权,就应当为此权利提供救济途径。对于驳回申请的裁定应给予债权人提出异议的机会,其他国家设立的督促程序也有此规定。如:日本新民事诉讼法第385条第1款规定:督促支付的申请违反第382条或第383条规定时,或者申请的请求明显地无理由,应当驳回该申请;第3款规定:对于本条前款处分的异议申请,应当在受到告知之日起一周不变的期间内提出。 [13] ( P126)俄罗斯民事诉讼法也规定,对于申请人所提出的申请,法院既可能受理,也可能不受理。不受理的,法官应当作出裁定。对该裁定,申请人可以提起单独上诉。 [14]( P366)笔者认为,我国的督促程序可以借鉴俄罗斯的做法,赋予债权人对驳回申请的裁定具有上诉权,不仅可以为债权人选择督促程序增加一道救济途径,同时也在一定程度上限制了基层法院滥用受理权限,从两方面给债权人选择督促程序提供程序保障。另外,影响债权人申请支付令最大的障碍是法院的职权干预,不愿受理债权人的支付令申请,或者不发给驳回申请的裁定,或者直接“做其他处理”。笔者认为,要保护债权人的程序选择权首先应对法院的职权加以限制,以权力制约权力,针对立案法官违法处理当事人案件的行为设立专门的救助程序,赋予当事人以申诉权。债权人对立案庭的处理不服,可以向法院申诉,对申诉决定不服,还可以向上级法院申请复议。
其次,改革法院对督促程序的管理机制,严格遵守诉讼期限。法院应将督促程序纳入与普通程序同等的管理机制,改革以往由立案庭办理支付令案件的做法,交由民事审判庭或设立专门审理适用督促程序案件的部门,再或者采用德国、日本的做法,由书记官专门负责审理,真正做到“立审分离”,立案庭才能很好地发挥监督机制,按照审理期限届满前的催办制度和案件审理期限定期通报制度严格约束督促程序的办理期限。笔者还认为,毕竟法官审理案件是否遵守审理期限是由法院内部管理和制约,这种对审理期限的监督力度基于内部性很难确实保障,可以借鉴台湾2003年民事诉讼法的修正,引进德国采用计算机处理支付令案件的操作方式。程序、期限都由电脑控制和约束,减少了人为因素的影响和干扰,确保支付令案件能及时审查,按时送达,严格遵守相关期限。
再次,对债务人的异议权加以限制,维护债权人的合法权益。目前学界已经认识到,债务人对支付令提出异议无须附任何理由的规定,使得支付令极易因债务人异议而失效,导致督促程序不能有效保护债权人的合法权益。为解决这一问题,有学者提出,为充分发挥督促程序的作用,可借鉴德国的做法,通过当事人异议前或异议后的申请,将督促程序与诉讼程序相衔接。 [15] ( P322)以此对债务人无理由的异议形成程序上的限制,同时充分尊重了债权人的诉权,又考虑到诉讼经济的要求。笔者认为,这种程序设计尚不足以对债务人的无理由异议形成约束,还应在两种程序衔接以后,进一步规定相应的保障措施,尽可能避免债务人无理由地将案件带入诉讼程序,增加债权人的讼累。为防止债务人拖延诉讼,经过诉讼程序审理认定债务人在督促程序中提出的异议不实的,给予债务人相应的惩罚,如承担债权人在前后诉讼中支出的一切合理费用(律师费、诉讼活动费、误工损失费等) ,对于债务人虚构异议理由的行为,可以认定为民事诉讼法第102条规定的妨害民事诉讼行为中的第一种情形,即伪造、毁灭重要证据,妨碍人民法院审理案件的,根据情节对其采用相应的强制措施。面对诸多不利的诉讼风险,债务人提出无理由的支付令异议的可能性就会大大减低。
最后,改革督促程序中诉讼费的负担方式,促进督促程序有效运行。与限制债务人无理由异议制度相配套,应对督促程序的诉讼费用负担方式进行改革。现在学界普遍倾向于将督促程序与诉讼程序相衔接,这是目前解决督促程序存在问题的比较有效的措施。笔者认为,督促程序的申请费在转入诉讼程序后应充抵为诉讼费,有利于降低债权人的诉讼成本,促使当事人选用督促程序。如前所述,诉讼费还将作为一种惩罚手段在后续的诉讼程序中使用,债务人最终败诉后,诉讼费用中应包括债权人因其不实的异议及造成的诉讼拖延所受的一切合理损失费用,以保障督促程序的有效运行和债权人的合法权益。
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