完善农村土地征用制度的思考
土地征用所导致的土地所有权变动，是所有权社会化的结果，是为了维护公共利益、促进社会福利。我们应吸取其他国家的成功经验，改革我国的土地征用制度。
(一)完善立法，合理界定公共利益的范围
“为了公共利益的需要”而进行土地征用是土地征用权得以行使的前提。世界上几乎所有的国家都规定了土地征用的公共目的性。我国的土地征用立法也确认了为公共利益的需要而进行土地征用的原则。但如前所述，实践中却是公益性征地和商业性征地不分，以土地利用规划来代替土地征用的目的判断，使“公共利益”无从体现。造成这一现象的原因在于我国土地所有权不能交易，能为城市建设和工业发展所用的土地只能来源于国有土地使用权的出让。我国正处于工业化和城市化发展的中期，城市建设和工业发展需要大量的土地，而有限的国有土地资源难以满足经济发展的需要。政府只能动用土地征用权不分目的地进行土地征用，才能满足经济、社会发展的需要。[6]
为杜绝各级政府都以公共利益为名，征用农村集体经济组织的土地，有必要从立法上明确界定公共利益。如日本详细列出了35种公益性项目。在我国立法没有明确规定之前可考虑先把用于工商用途的土地，排除在政府强制性征地范围之外。有些项目，比如修建高速公路，可以通过收取过路费，将开发费用收回，甚至还可能盈利，也不应宜列为公益性项目。同时参考学者观点可以把“公共利益”严格限定在以下几类：(1)军事用地;(2)国家政府机关及公益性事业研究单位用地;(3)能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等;(4)公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地;(5)国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等;(6)公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等;(7)水利、环境保护用地，如水库、防护林等;(8)其它公认或法院裁定的公共利益用地。[7] 在合理界 定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。
(二)完善土地征用程序， 赋予失地农民异议权
土地征用程序是土地征用制度的重要组成部分，程序的正当与否决定着结果是否公正。因此，建立合理的征用程序是完善土地征用制度的重要措施。首先，应由独立的机关对征用土地的用途和目的进行审查和确定，防止土地征用权的滥用。可以考虑在国务院和省、自治区、直辖市政府一级设置专门的机构，由它对需用他人土地的目的进行认定，防止土地征用权的滥用。其次，应当赋予土地权利人对土地征用的异议权，保证土地征用的公正性。土地征用过程会涉及到诸多相关主体的利益。土地征用是行政处分权行使的一种方式，具有强制性。国家行政机关有义务通知土地所有权人和土地他项权利人，并设定必要的公告期。当相关利益人对土地征用的行政决定不服时，应当赋予原土地权利人对该土地征用的异议权，同时增加征用补偿的第二次裁决程序。如果被征地人对补偿表示不满，可以向上级复议机关或法院提出异议或行政诉讼，以
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维护其合法权益。异议机制的建立将有利于保护土地权利人的权益。因为被征地者在土地征用中本来就处于弱者地位，若无法律上的救济措施，其权利必然会遭到侵害。而且，异议机制也有利于防止土地征用权的滥用。因为，土地征用机构享有的自由裁决权很可能会导致其决定权的滥用。
同时，还要增加听证会制度。听证会可以就土地征用合法性、土地征用补偿等问题举行，听证会上应充分听取被征用人和利害关系人的意见，使被征用人和利害关系人获得表达意见的机会，赋予被征土地产权人异议权。其次，增加对被征地人的救济措施。如果被征用人对土地征用的合法性和土地征用的补偿方案等存有异议，应允许被征地人采取申诉、土地征用补偿联建、抵押等非农化后，集体组织成员依然享有土地增值收益分红权，在这些非农化的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。也就是说农民可以在土地流转的过程中获益。这种做法已经突破“土地所有权转移”这一制约。因此需要国家立法机关在已有试点的基础，借签地方政府已见效的规章制度，根据《宪法》修正案修改现行《土地管理法》的相关内容，同时着手起草《土地征用条例》，切实维护失地农民的合法权益，化解因土地征用而导致的农民与政府的紧张关系，促进经济、社会协调发展。[page]
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