从征地拆迁看物权法草案的修改

【摘要】征地拆迁是对他人不动产的强制处分，结果是强行取得或者消灭他人的物权。立法涵义不明导致的“公共利益”被滥用、现行补偿制度导致的利益分配失衡，是造成征地拆迁社会之痛的根源。物权法不应对此视若无睹，保护物权人的利益免受征地拆迁损抑是其天职。从征地拆迁现状出发，本文对物权法草案提出了界定公共利益的范围、确立征收和征用补偿基本原则、创设征收集体土地差额补偿原则、区分并增设营利性建设项目征地拆迁补偿原则、明确用益物权征地拆迁补偿原则等具体修改建议。
【关键词】征地拆迁　物权法　修改
【全文】
　　虽然物权法不是征收征用法、拆迁管理法，但是这并不妨碍它根据宪法的规定，对征收和拆迁作出适当的具体化而且是符合宪法条文精神的限制性规定。因为征地拆迁是对他人作为生存物质基础的不动产的强制处分，将强制取得或者消灭他人的物权，而物权法是规定权利人对物所享有的财产权利并加以保护的基本法律，为使物权免受损抑，通过相应制度给予被征收人、被拆迁人充分保护，正是物权立法的应有之义。在无数强权粗暴与弱势血泪的实例一再证明现行征地拆迁制度存在重大缺陷的现实面前，如果物权法仅仅象目前草案（全国人大常委会第三审议稿，下同）那样，在此问题上只作过于原则、粗陋的规定，则今后遇到征地拆迁时，情况会依然如旧，物权法理论上所能发挥的保护物权、定纷止争、构建和谐社会的作用，将在征地拆迁领域止于纸上谈兵，宣传意义也将大于法律实施意义。
　　由此，特对草案有关征收和拆迁的条文提出如下修改建议：
　　一、明确界定公共利益的范围。
　　从法律层面界定公共利益，世界各国罕有先例，确有一定的难度。但是，只有界定公共利益，才能明确公权力介入私权利的范围和界线。正因为立法没有明确什么是、哪些是公共利益，才会出现征地拆迁把什么建设项目都当做公共利益的现象。例如，建设一个加油站，新（扩）建一家工厂，圈一片地成立一个科技园、工业区，没有具体建设项目、纯为将来经营性土地出让作准备的土地储备，都成了公共利益，有些地方甚至套用着“房地产开发建设项目是发展城市经济的需要=城市建设的需要=公共利益”的逻辑理念和管理模式。如此一来，对被征收人、被拆迁人的物权产生了极大的威胁和损害。
　　在城市化进程加速发展、征地拆迁量大面广的今天，假如物权法仍不能给我们提供有效的保护，物权没有实质性的根本保障，那么物权立法的意义又何在？只要真正了解当前征地拆迁的现状，就不难认识到在立法上界定公共利益，不存在是否必要的问题，而只是一个如何界定、从宽还是从严的问题。
　　《宪法》已经规定，为了公共利益的需要，国家可以依法对土地或者私有财产实行征收、征用。物权法草案第49条但书前的一段，大可不必对此原则再作机械性的重复。
　　与商业项目相比较，公共利益项目通常具有三个突出的特点──产品公共性、受益主体不特定与普遍性、目的非营利性，特别在目的方面，商业项目和公共利益项目截然相反。鉴于此，界定公共利益的范围可以从正反两个方面进行，正的方面即公共利益特点体现最鲜明的那些领域，反的方面即商业领域。
　　因此，建议将草案第49条但书前的该段修改为：“非以营利为目的，为了国防、科学文化教育、环境保护卫生、自然灾害防治、公共基础设施建设等公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产。”
　　也可以采取列举与概括相结合的立法模式，在该条中增设一款作为第二款：“符合下列情形之一的，为公共利益的需要：（一）国防；（二）科学文化教育；（三）环境保护卫生；（四）自然灾害防治；（五）公共基础设施建设；（六）其他非营利性的公共产品项目。”
　　二、细化征收与拆迁补偿原则，保护物权免受不当损抑。

　　征地拆迁之所以成为社会矛盾的焦点、热点问题，一个根本的原因在于通过征地拆迁，现有的社会财富发生了不公正的转移，从法定的物权人手中部分地转移到他人特别是对立的征地拆迁人的手中，另外也包括征地拆迁“漏斗效应”即补偿款在向被征收人等转移过程中所发生的流失。例如，以较低的成本征收集体土地后，并未对土地投入很多，依法定方式出让后，却获得成倍甚至几十倍的直接收益；给予房屋所有权人的补偿价格，远远低于房屋价值；依评估价获得的拆迁补偿款，通常难以买回同类地段的类似房屋。坦白地说，这正是不公正、不公平的制度利益分配的结果，表明集体土地实质上仍然没有取得与国有土地完全平等的地位，表明被拆迁人的利益还没有得到充分的保护。
　　物权法完全可以通过确立更加公平、公正的征收与拆迁补偿原则，克服上述问题，保护物权免受征地拆迁之损抑。
　　1、修改草案第49条但书，确立为公共利益需要进行征收、征用补偿的基本原则。
　　世界各国关于征收的立法，大多经历了一个充分补偿——不充分补偿——合理补偿的演化过程。我国实行市场经济，有些地方在实践中已经采用市场评估的办法确定补偿标准，取得了较好的社会效果。不妨确立以市场评估价为标准的合理补偿原则，作为征收、征用补偿的基本原则。建议将该条但书修改为：“但应当按照市场评估价给予补偿；不能够进行市场评估的，应当给予合理补偿。”
　　2、进一步细化征收集体土地的补偿原则，创设土地征收差额补偿原则，作为上述征收、征用补偿基本原则的补充。
　　可以在第49条增设第二款，规定：“征收集体土地，并按照国有土地出让使用权的，出让价格高于原补偿价格的部分，归原集体土地的所有人所有。”
　　至于土地补偿之外的安置补助、地上附着物和青苗补偿等其他费用项目，留待土地法进一步规定。
　　三、区分并增设营利性项目征地拆迁补偿原则
　　既然确立了为公共利益所需的征地拆迁补偿原则，那么作为非公共利益所需的征地拆迁，其补偿原则就应该有所区别，否则专门针对公共利益作出规定就失去了意义。根据目前的法律规定，经营性建设项目用地的直接来源是国有土地，因此为非公共利益所需的征地拆迁即指国有土地上房屋拆迁。
　　物权法草案涉及拆迁的是第68条，建议进行如下修改：
　　1、删除该条第二款。因为第49条已经规定了征收和拆迁补偿的基本原则；对于安置，宜由土地法和拆迁管理法规定，此处仅规定没有具体标准的“妥善安置”，并无实质意义。[page]
　　2、删除该条第三款。该款规定违法拆迁、征收致人损失的，“应当依法承担民事责任和行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。一来，在民事法律中规定行政责任和刑事责任欠妥；二来，没有明确何种具体责任和责任的具体内容，实际上等于没有规定。既如此，按照有关规定办就是了，不必 罗嗦。
　　3、针对非公共利益项目征地拆迁，确立有限制的、相对充分的拆迁补偿原则，并作为该条的第二款。所谓相对充分，是指以市场评估价为参考，具体补偿标准高于、但又不过分高于市场评估价；所谓有限制，是指适用情形限制，仅适用于经营性建设项目。
　　具体表述为：“为了非公共利益项目的需要，拆迁房屋的，应当给予所有权人不低于被拆迁房屋市场评估价150％的补偿。”
　　四、明确用益物权征地拆迁补偿原则
　　草案第128条规定了因征收、征用而对不动产用益物权人的补偿原则，同样建议进行相应的修改，即对合理性补偿原则作适当的具体化，同时增加适用拆迁情形。
　　具体修改为：“因不动产被征收、征用、拆迁致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，应当按照市场评估价给予补偿；不能够进行市场评估的，应当给予合理补偿。”