土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。但是城镇化彻底的把农民与土地分离。土地征用得越多，社会不稳定的隐患越多。失地农民“种田无地、就业无岗、低保无份”，生活和养老问题日益凸现。
1 江苏省土地征用与土地收益分配现状
江苏省已经进入城镇化(>30%)加速阶段，以建设用地为主的资源消费急剧扩张。据估计，全省城镇化水平每提高1个百分点，占用耕地数量为0.53-0.8万hm2，按0.67万hm2推算，到2010年，全省新增城镇用地需求约为8万hm2。以人均0.067hm2耕地算，到2010年全省将新增120万失地农民，他们未来怎样生活?为解决这个问题，首先要了解全省的现实状况。
1.1土地“农转非”概况
由于城镇化的需要，全省土地“农转非”速度加快。2002年底，江苏省建设用地总面积达到171.36万hm2，占全省土地总面积的16.05%。当年批准的农转非土地为2.48万hm2，相当于一个县的土地面积，其中，农用地转用面积2.08万hm2，占84%。同年经批准的实际用地为1.58万hm2，若加上未经批准的计划外建设用地，实际建设用地远远超出这个数字。土地“农转非”后的用途以工业和第三产业用地为主。在2002年的实际建设用地中，全省工业用地占49.7%，商业、旅游和房地产开发用地占28%。土地“农转非”仍以国家征用为主，集体土地流转的比重不断增加。
1.2土地价格
在急于招商引资，扩大区域经济规模，加快GDP增长速度的政绩经济驱动下，各地各级竞相出台土地利用的优惠措施。在出让方式上，多采取协议出让。2002年，全省出让土地10123宗，其中协议出让7784宗，占76.89%;招标出让1250宗，占12.34%;拍卖出让888宗，占8.77%;挂牌出让201宗，占1.99%。并尽量压低土地出让、出租价格。各地招商地价一般在120―150万元/hm2之间。而土地实际出让价格应该在375―525万元/hm2。
1.3土地收益分配
调查表明，全省土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60%―70%，村一级集体经济组织得25%―30%，农民只得5%―10%。加之征地补偿分配混乱，乡镇、村、组、农民之间缺乏可操作的统一分配方法，导致农民所得进一步减少。以海门市的征收标准为例，仅县以上各级政府和部门每公顷土地收取各种税费37.2万元，支付给村组和农民的每公顷37.5万元左右，其中70%给农民，农民能够拿到的只有26.25万元，约占征地总费用的35%。
1.4土地征用补偿水平
上世纪90年代以前，失地农民的保障除了征地补偿外，主要有解决城镇户口、提供就业岗位两种形式，由于企业用工的市场化，凭政府安排的就业岗位越来越少。近年来，经济补偿(包括土地补偿费、安置补偿费、青苗补助费等)成为征地补偿的主要形式。
(1)征地补偿。目前，按照《土地管理法》和有关文件规定，江苏省政府征用土地给予农民的土地补偿费和安置费为30万元/hm2左右。具体地区根据自己的实际有所调整。苏州对征地补偿有明确规定，市区每公顷3万元，所属县级市、苏州工业园区和苏州新区每公顷1.8万元，即每公顷土地的征用补偿费在18―48万元之间;1998年以后，海门市征地补偿标准是每公顷土地补偿费15万元，安置补助费14.4万元，青苗费1.5万元;淮安市土地补偿费在25.2万元/hm2―57.6万元/hm2之间，其中耕地的青苗费为1.05万元/hm2，菜地的青苗费为1.2万元/hm2。
(2)住房安置。由于经济水平的差异，全省失地农民的住房安置差异较大。苏南经济发达的县(市)，对于征用土地范围内的农民住房动迁大都给予足够的动迁安置费。昆山市规定，凡在城市化建设和工业园区建设过程中，涉及农民宅基地动迁的，采用宅基地动迁“货币化补偿”和“拆一补一”的安置补偿办法。以货币补偿为例，它是区位价加出租价，农村为250―300元/m2，城市为350―450元/m2，政府另外贴700元/m2，农民在城镇中除拥有自己的住房外，还可将多余房屋或租或卖，增加收入。苏中和苏北地区，农民的土地补偿款主要用来购买房屋。海门某村反映，农民住房补贴根据结构和地段，分别为480元/m2、550元/m2和680元/m2，若农产原有住房面积小，地段位置差，即便把土地补偿金全部用来购买住房可能还不够。
2江苏省土地征用中存在的问题
土地是经济发展的主要承载体，大量的由农业用地转变为建设用地，本身无可非议。但是，无视土地效率和侵害农民权益的行为是值得警惕的。
2.1 “圈地”现象屡禁不止，违法行为频出
全省各地伴随开发区热、城镇化热、招商引资热出现了“圈地”风潮，在土地征用上，任意扩大国家征用土地的范围。农村集体土地一经征用可合法出让，所得收益数十倍于农民补偿费。政府千方百计从农民手里低价征来的建设用地，变成企业变相谋利的途径。这种做法明显侵犯了农民的集体土地所有权和使用权。2002年江苏省土地违法案件中，买卖和非法转让土地的，乡、村两级25起，涉及土地比例为40.3%;未经批准用地的，县、乡、村三级174起，涉及土地比例为37.8%;非法批地3起，全部集中在乡级政府。
案例1.占而不用
海门市某镇区黄金地段有一块0.33bm2土地，5年前出租给开发商，但是至今尚未开发。广大农民“看在眼里，痛在心里”。
案例2.多占少补
沪宁高速公路两边各11m内不允许农民耕种，但在补偿时，只按4.5m计算。一些地方还规定公路两旁留30-50m的绿化带，由政府规划种植，不计为征用补偿面积。
案例3.占而不补
苏中某市一位村长反映，市内修筑道路占用该村6.67hm2耕地未给任何形式的补偿。
案例4.压低标准
农田配套的沟、渠、路在征用时作为未利用土地计算，不给青苗补偿费。早在1996年国土资源部就对耕地范围实行统一标准，明确包括“北方宽2m，南方宽1m以下的沟、渠、路、田埂面积”。另外农民宅基地、工业企业用地等非耕地不给安置补助金，占据了农民的生活和就业空间却不给任何补偿，显然说不通。
2.2 征地补偿费过低，农民难以满意
目前国家(地方政府)征用农民集体土地都是低价补偿。补偿原则以土地产值为基点确定，只是对农民原来在这块土地上从事农业时的收益进行补偿，与这块土地的未来用途和地价升值毫无关系。计划经济体制下的补偿标准已经难以维持农民现有的生活水平。国家征地的低价位补偿与供地的高价位出让，形成极大的经济利益反差。在全省失地农民的问卷调查得知，高达40.4%的失地农民直接得到的土地补偿金额在5000元以下，对土地补偿标准表示非常满意者只占5.7%，不满意和非常不满意者占36.5%，一般满意者占57.4%。而且满意程度随经济水平由南向北逐步降低，昆山的满意度最高，达到86%;满意度最低的为淮阴，不满意者近70%;海门居中。[page]
2.3 失地农民再就业门路窄，未来生活陷入困境
不少失地农民，特别是中老年和妇女劳动力，既无一技之长，而且年龄较大，另谋职业十分困难。对于他们而言，失地即意味着失业。海门开发区某村支部书记估计，失地农民中有40%坐吃山空，45%外出打工，15%在本市镇就业。失地农民的生活状况各地差异较大。苏南较为稳定，昆山市某村失地农民中，有10%能够维持基本生活(40岁以上农民)，仅有5%左右的困难户。苏中、苏北则约有三分之一的农民令人担忧。
3问题产生根源
3.1 政府偏好
上世纪90年代初，随着用地主体的多元化，国家调整供地政策，对一些经营性用地改为国有土地有偿使用。政府通过出让国有土地，收取土地出让金。但征地办法未改变，无论公益性用地还是经营性用地，仍沿用强制性征地。在征地与供地之间制造一个利益空间，为地方政府“以地生财”创造条件。另外，通过名目繁多的税费来增加地方财政收入和可支配的预算外资金，不断积累“政绩”。客观上形成“土地征占越多，政府利益越大，部门福利越好”的机制。2002年江苏省供应土地20195.51hm2，获得收益近始3亿元，其中出让土地14447.22hm2，占总面积的71.5%，土地出让金为454.6亿元，占总收益的98%，平均一公顷地的出让金为315万元左右。苏南、苏中、苏北三地的出让金分别为330万元/hm2、300万元/hm2和225万元/hm2。其中协议出让宗数占了总出让数的77%左右，也就是说，实际的土地价格更高。即便如此，国家获得的土地出让价格已经比农民获得的土地补偿费高出10倍以上。
3.2制度缺陷
(1)有土地和集体土地的地位不平等。据现行法律规定，我国集体土地所有权转移具有单向性，即集体土地资产价值的实现只能通过征为国有。建设用地供地渠道的单一性，使集体土地各种产权不仅先天发育不足，而且后天受到种种歧视，一直游离于土地市场之外。在土地征用中，用地者动用国家征地权，以相当低廉的使用资源“补偿”价格对农民集体土地永久性所有权实行“买断”，取得一定年限的土地使用权;国家在得到用地者支付的土地税、费后，拥有永久性的土地所有权;农民(包括农村集体经济组织)在得到一定的土地补偿后永久性失去在土地上投入、收益的权利。农村集体凭借土地所有权是不能获得资产性收入――地租的。
(2)土地承包权的“债权”与“物权”之争。家庭联产承包责任制表明农产保有土地经营权利，要以“交够国家的、留足集体的”为义务的事实，他们没有决策权、收益权和处分权。人们尤其是乡村集体利益的代理人乡村干部，就是以“债权”的性质来理解土地承包权的。在土地征用中，为追求更大的农业外集体利益，无视农户的土地权利和效率，随意调整和处置土地被作为理所当然的事。随着土地承包期的延长和“增人不增地，减人不减地”原则的确立，集体组织不再对承包地做其他投入，而承包人在农业生产的投资份额越来越大，承包地上的种植物、养殖物都归承包人所有，土地承包经营权已逐渐表现为对承包地的排他性占有、使用和收益的权利。由法律保障的家庭承包土地，具有对这些土地直接管理并排除他人干涉的权利，它属于财产权，即“物权”。尊重农民的土地财产权，是保障农民利益的法律依据。
(3)市场机制不完善。当前，土地仍未完全成为市场微观主体的生产要素，仍由政府控制。产权不明晰无法产生市场主体，农村集体土地产权模糊，成为这类土地进入市场的障碍。农民对土地没有独立的产权，自身利益很容易被其它主体剥夺。现行征地办法仍沿用计划经济时代的行政占用方式，具有强制性、垄断性，把农民排斥在土地利益分配体系之外。没有形成土地的市场主体，征地才会失控，补偿标准才会严重偏离农村土地的现实。
3.3 城市需要
以“大量、低效、掠夺”的方式来占用农民土地，与倡导的城市化热和开发区热紧密相关，违背了经济规律。集约用地的初衷却导致粗放用地的加剧，造成资源浪费，严重损害农民的生存权和发展权。城镇化水平的快速提高需要高速的经济发展做保证。江苏省城镇化水平已经超过30%，经验表明，在相当长一段时间内，经济增长速度要确保在10%以上。据估计，经济增长每增加一个百分点，占用耕地0.1―0.15万hm2，照此推算，经济建设对耕地的需求量仍需年均1.33万hm2左右。苏南地区经济持续快速发展，今后几年甚至十几年，占用耕地居高不下;苏中、苏北经济开始加速发展，建设占用耕地数量也必然上升。寻求保护农民利益和加快经济发展之间的平衡点是土地征用制度改革的核心。
4 对策建议
“吃饭”与“建设”问题是农村的头等大事，二者缺一不可。两条主线并行发展的过程中必然交织着复杂的矛盾。理顺关系不是一朝一夕的事情，需要不断去实践探索。在土地征用与收益分配上，建议采取以下分期、逐步的改革措施。
4.1 提高补偿标准，重构收益比例
目前江苏尚不具备按土地的市场价格作为补偿依据的条件，但是，从全省实际情况出发，逐步提高征地补偿费标准是能够做到的。根据物价、区位、市场等因素，并参照周边地区建议如下：农民人均纯收入在全省平均水平以上的县(市)征用土地，耕地年产值不低于2.4万元/hm2，省辖市所在地郊区征用土地不低于3万元/h2。征用耕地的土地补偿费、安置补助费标准，分别提高到被征用土地前3年平均年产值的10―15倍和5―10倍，实施过程中尽量就高不就低。现阶段力争把中小城市郊区的征地补偿水平提高到75万元/hm2以上，大城市郊区提高到150万元/hm2以上。
土地非农转用后增值收益巨大。据调查，征地成本一般是75―150万元/hm2，批租出让金通常达750-900万元/hm2，有的高达1500万元/hm2以上“涨价归公”的思想认为这部分收益应归社会共同占有。事实上，巨额差值大部分被中间商(如房地产开发商)或地方政府获取，作为土地所有者的农民分文未得。从社会公正角度看，农民的土地一旦被征用，就永远失去赖以生存的基础，占社会成员70%的农民理应获得70%或至少50%的“涨价”。这是建立农民社会保障基金的主要来源，更是失地农民社会保障基金的重要来源。
4.2建立失地农民的社会保障体系
[page](1)社会保障多元化。农民从失去土地的那一天起，身份、职业、住房、养老等一切社会、经济关系都发生彻底改变。为解决失地农民长久的生存问题，必须实施多元化保障方式。首先，转变农业户口，同时享有与城市居民接轨的养老保险、医疗保险、最低生活保障、再就业优惠政策等。45岁以上的失地农民，文化素质普遍偏低，就业技能差，非农就业十分困难。建立养老保险和最低生活保障迫在眉睫。第二，给予失地农民足额的住房动迁安置费。不少农民的征地补偿费仅用来购买商品房就所剩无几，住进去后还有水、电、煤气、食品等日常消费，他们纷纷表示承受不了。有必要采用“货币补偿”和“拆一补一”的方式，由用地单位解决农民住房问题，缓解农民经济压力。第三，留有部分土地给农民集体经济组织开发。不少村级干部反映土地征用后村级财政十分亏空。建议在规划区范围内留有适当土地，由村民组织自主开发和经营。由农民自主建设厂房和招商引资，使集体经济组织得到实惠。
(2)资金来源稳定化。建立失地农民社会保障的前提是落实资金。所需资金按政府从土地出让金中拿一点;用地单位从经营利润中出一点，集体从闲置资金中补一点、农民从征地补偿款中交一点的原则解决。农民个人缴纳额不宜超过征地补偿费的10%;集体组织拿出补偿金的1/2左右，其余部分由国家从土地出让金中开支，再不足由各级政府进行财政兜底。考虑当前财力，解决所有失土农民的各项社会保障难度大，建议重点解决45周岁以上大龄失地农民的养老和失业问题。征地时未满18周岁或在校学生，当其进入劳动年龄或学习毕业后，作为城镇新生劳动力同等对待。
4.3广开渠道促进失地农民就业
就业是失地农民最好的社会保障。农民的文化素质和劳动技能不适合城市经济的发展，需要多渠道、多方式的解决劳动年龄内失土农民的就业问题。一方面，组织劳务输出，借地发展农业。尤其苏中、苏北的纯农业县，征地前农民以种植作物、蔬菜或水产养殖为生，多有一技之长，政府或社会中介可为他们牵线搭桥，组织他们去外县、外省承包土地，继续农业开发;另一方面，组织再就业培训，实施政策倾斜。各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训，参照城市的下岗职工再就业政策，给自主创业以大量优惠。如申请个体工商经营，各部门要简化手续，并在一定年限内享受城镇下岗工人的税费待遇等。
4.4健全各项法律制度
明确土地所有权，让农民真正享有土地收益权。清华大学蔡元明教授提出实行土地所有制多元化的建议，“突破传统的集体所有、家庭经营的框架，在有条件的地方划出一部分土地分给农民所有”。他指出，在农村，土地是最重要的生产资料，其他生产资料所有制都已经多元化了，土地所有制的多元化也是顺理成章的。
逐步放开土地市场，允许集体建设用地进入。公益性建设用地仍然采取征用的办法。经营性用地采用市场化运作，让土地所有者――农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易，政府通过征收土地使用税的方式进行宏观调控，变土地一次性出让出租为逐年收取租金，不仅可以约束政府行为，而且可以使多方长期受益 .
