在处理农村征地补偿纠纷过程中,我们应明确以下法律问题:
一、农村土地所有权与承包经营权
根据《宪法》和《土地管理法》等法律的规定,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。由此可见,农村土地属于农民集体所有,其所有权归村集体,村民对土地的所有权是一种共有关系。历史上形成的生产队,现在演变成了村民小组。根据村规民约和传统,现在各个村民组对村集体土地的所有权事实上形成了一种按份共有关系,村民组成为了集体经济组织,村委会是基层群众自治组织,各个村民组内部则对本村民组的土地形成了一种共同共有关系(成员之间享有平等的所有权,份额均等)。村民个人同时享有土地的共同所有权和土地承包经营权,根据《物权法》和《土地承包经营法》等法律,从物权属性上看,这种承包经营权是一种用益物权,可以出租、抵押或转让,并且可以转让给集体经济组织意外的法人或自然人。集体土地的所有权并不能直接进入市场转让,只能经过征收转变为国家所有,在以国有土地进入土地市场进行出让流转。
二、农村土地征收的补偿标准
农村土地征收,则是由国家依法通过征收程序,将农村集体土地变成国有土地,给予农民合理补偿的过程。土地征收改变了土地的所有权,为下一步国有土地出让奠定了基础。农村土地征收赔偿标准由土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等构成,各项补偿的具体标准主要由地方政府规定,并根据市场行情实时进行调整。农村征地补偿过程中存在大量地方标准不明确、不透明、补偿标准过低等现象,引发被征地村民的不满,甚至引发上访、暴力冲突等问题。
目前地方政府在征地过程中大多有较为明确的补偿标准,一般两到三年根据市场行情调整一次。我认为,政府在制定或调整补偿标准的过程中应当向社会公开征求意见,考虑地方经济发展形势与土地的市场价值。地方政府在征地过程中应当公开补偿标准,征地程序应当公开透明,才能让被征地村民信服。在补偿的同时,还以充分考虑失地农民的生活安置问题,尽力为失地农民创造就业机会,保障其后续的基本生活。
三、集体组织成员身份与征地补偿款的分配
征地补偿款是根据所有权进行分配,而非承包经营权。无论是否承包土地以及承包土地的面积大小,都不影响征地补偿款的分配。集体组织成员获得土地补偿款的依据是成员身份,征地补偿款在成员之间是平均分配的。因此,成员身份的确定就变得非常关键,直接关系到能否获得征地补偿款。但目前农村和城市郊区征地过程中,关于成员身份的确定存在非常大的争议,导致某些地方征地补偿款数年无法分配。我们经过走访调研发现,成员身份的确定主要存在以下问题:
1、成员身份的确定是否仅以户口登记为标准。目前农村征地补偿款的分配多是以村民组为集体组织,在村民小组成员之间平均分配,村民小组成员身份的确定多是以户口登记和实际生活地为依据。现实中存在有的村民为了获得土地补偿款而突击迁户口到即将开发的地区,甚至有在一个集体经济组织分得土地补偿款后又迁入另一个集体经济组织去分土地补偿款,这不仅引起了户籍管理的混乱,也令村民意见非常大,引发了大量社会矛盾。我们认为,在确认成员身份过程中应采取以下原则:(1)户口登记和实际生活地相结合的原则。大多数情况下,村民的户口登记地和实际出生地是一致的,但现实中确实存在为了获得征地补偿而突击迁户口的现象,派出所在户口登记时审查不严,这时单纯根据户口登记认定集体经济组织成员身份,对其他土生土长的集体经济组织成员就显得很不公平。(2)避免双重补偿原则。对于确实有正当理由迁户口的,如果其在迁户口之前已经获得过土地补偿款,而迁入后的集体经济组织又遇到土地征收的情况,则不宜再分得土地补偿款,以防止为获得土地补偿款而突击迁户口。
2、法律与村规民约、民俗的冲突。
目前村民反映较为强烈的是外嫁女、大学生、公务员等特殊群体是否有权分配以及为获得土地补偿款而突击迁户口等问题。这其中存在村规民约、民俗和法律的冲突问题。
我国宪法规定了妇女的平等权,有关法律和司法解释也明确指出,外嫁女在继承、土地承包经营等方面享有平等的权利。然而,很多农村的村规民约或传统认为,女子一旦出嫁到别的村或组,就不再是该集体经济组织的成员,而外嫁女所进入的集体经济组织往往也不承认其成员身份,从而造成事实上外嫁女的成员身份被剥夺了,这是与法律相冲突的。
根据法律规定,大学生、公务员等群体虽然在城市生活,只要户口仍在村里,其依然具有成员身份,有权分得土地补偿款,这引发很多村民的不满,村民认为这些人大多都已经在城里买房居住了,仍然要分村里的土地补偿款,很不公平。这其实也是村民观念与法律的冲突,村民的认识存在误区。
农村土地补偿款的分配过程中出现的纠纷中交织着法律与民俗、村民自治的冲突,存在大量的社会矛盾隐患。目前很多地方的法院对这类案件已经不予受理,即便受理后依法作出判决,也很难得到执行,司法的公信力受到质疑。我们认为,在处理这些问题的过程中还需要更多地在农村进行普法宣传,增强农民的法律意识,同时也要尊重村民的自治权。
