《物权法》第一百四十七条规定:“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的,该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”。这是我国法律所规定的“房地一体”原则的具体体现。近年来,公民财产意识不断增强,城镇居民依法继承农村宅基地上的房屋后,纷纷要求国土部门按照《物权法》的这一规定,将继承的房屋过户到自己名下。
另一方面,宅基地使用权建立在集体土地所有权基础之上。根据《土地管理法》第八条、第六十二条的规定,城镇居民不是农村宅基地使用权的法定承受主体,城镇居民不能申请取得或者继受取得集体经济组织的宅基地使用权。
基于这样的法律冲突,国土部门目前还没有办法办理城镇居民继承农村宅基地后的使用权变更登记手续。这已经酿成农村宅基地管理中一个亟待解决的问题。
2008年2月1日实施的《土地登记办法》第十八条规定,有下列情形之一的,不予登记:土地权属有争议的、土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的、未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的、申请登记的土地权利超过规定的期限的,以及其他依法不予登记的。笔者认为,城镇居民在继承农村宅基地上的房屋后,如果不存在上述情形,国土资源部门应该为其办理土地变更登记,依据如下:
首先,这是保护公民财产权利的需要。由于我国多数地区房产管理部门不为农村宅基地上的房屋办理房产证,土地证是农村宅基地上证明村民房屋所有权的唯一法律凭证。根据《继承法》第三条的规定,农村宅基地上的房屋属于遗产,继承人有权利继承。如果国土部门不为城镇户口居民的继承人办理宅基地变更手续,城镇居民就无法对自己依法继承的房产行使权利;手中没有有效的权利凭证,房屋受到侵害时,他们的财产权利得不到保护。
再者,这也符合现行法律的规定。虽然宅基地是农民基于集体经济组织成员身份而享有的,具有人身属性和福利性质,不能继承。但宅基地的所有权和农民私房的所有权是分离的,宅基地的所有权属集体经济组织,私房的所有权属于私房产权人。宅基地的使用权不属遗产,不能被继承,但城镇居民继承了房屋,宅基地的使用权也就随着房屋而转移给新的所有人,继承人可以在继承房屋产权的同时继续使用宅基地。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定:“继承房屋取得的宅基地,可以确定集体建设土地使用权”。城镇居民在依法继承农村宅基地上房屋后,国土部门可以将宅基地使用权变更登记在城镇居民名下。城镇居民应根据《土地管理法实施条例》第六条“因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物而导致土地使用权转移的,必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请,由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记”的规定,及时向国土部门申请。
将集体土地确权到城镇居民,并不等于承认城镇居民享有农村宅基地的使用权。这种登记行为只是为了符合城镇居民继承房屋的客观实际和满足加强地籍管理、理清产权关系的需要,城镇居民被登记为宅基地使用权人后,其使用权是受到限制的。
笔者建议尽快出台城市居民继承农村房屋后变更登记问题的相关政策。
第一,规定城镇居民被登记为宅基地使用权人后的权利和义务。比如可以规定,这样的使用权人不得擅自翻新、改建和扩建继承的房屋;买卖房屋只能卖给村集体和符合申请宅基地建房条件的本集体经济组织成员;当因为公共利益、村庄建设和旧村改造需要占用时,国家和村集体仅对房屋进行补偿,对新的“使用权人”使用的宅基地不予补偿;当继承的房屋灭失时,宅基地由村集体收回。
第二,在制度登记规程中,为避免和集体经济组织成员的《土地使用权证》发生混淆,可以在为城镇户口的继承人办理宅基地变更登记时在土地证备注栏注明:使用人为城镇居民,权属来源为继承。
