改革开放以来，我县农村发生了前所未有的变化，随着生活水平的不断提高，农民要求改善居住条件的愿望也越来越迫切，农村建房热始终居高不下并呈增长趋势，宅基地管理出现了新情况、新问题。加强农村宅基地管理，节约集约用地，改善农民居住条件，对于促进农村经济社会又好又快发展具有重要意义。根据目前丰县农村宅基地使用、管理、审批的现状及存在的问题，结合我县实际，谈一下今后的工作思路和发展方向。
一、我县土地利用现状
丰县隶属江苏省徐州市，地处苏鲁豫皖四省七县交界处，淮海经济区中心地带。全县目前共有14个镇和一个国有林场，下辖360个行政村、1790个自然村、2391个村民小组，人口110万，总面积1450.22平方千米。根据国土资源部下发的《全国土地分类(试行)》，全县土地主要分为农业用地、建设用地和未利用地三大类。据《2005年丰县一体化地籍信息系统》统计结果显示：全县农用地1156.34平方千米，占总面积的79.7%，其中耕地面积764.09平方千米，园地面积248.25平方千米，林地面积35.83平方千米，牧草地和其他农用地108.17平方千米;全县建设用地251.24平方千米，占总面积的17.3%，其中住宅用地面积193.059平方千米，包括城镇单一住宅用地面积1.90平方千米、城镇混合住宅用地13.18平方千米、农村宅基地177.17平方千米、空闲宅基地0.67平方千米;未利用地11.58平方千米，占全县总面积的3%，详细情况见《全县三大地类比重图示》(图1)和《2005年全县用地情况统计表》(表1)。由上述数据可知：我县农村宅基地面积占全县住宅用地面积的91.77%，占全县建设用地面
图1 全县三大地类比重图示(单位平方千米)
据《丰县2004年统计年鉴》和《丰县一体化地籍管理信息系统》相关数据显示，目前全县共计14个镇，325046户，人口总数1095122人，其中农业人口905403人;土地总面积2175332.01亩，其中耕地面积1146130.14亩，居民点规划用地总面积203570.6亩，实际用地面积289589.33亩，村内空闲地面积203.27亩;宅基地总宗数为508927宗，总面积为265748.97亩，其中超标户为183881户，超标面积127919.8亩，闲置宅基地2649宗，面积1006.72亩，空置住宅39006户，面积14822.28亩。(土地利用数据见附件)
由此可见农村宅基地无论是和全县总面积，还是和全县建设用地或者住宅用地相比，都占较大比重，因此，加强对农村宅基地管理，对于有效管理土地、保护耕地、充分利用土地资源都具有重要意义。今后一段时间，随着经济快速发展，人口增长，农民群众生活水平逐年提高，农民申请建房的势头将会有增无减，违章搭建也屡禁不止。为此，查清农村宅基地使用、管理情况，研究制定新的对策、措施，已成为我县社会主义新农村建设的一项刻不容缓的重要工作。
二、我县农村宅基地管理政策现状
为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发[2004]234号)精神，进一步加强农村宅基地管理，正确引导农村村民住宅建设合理、节约使用土地，切实保护耕地，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《江苏省土地管理条例》等法律法规，我局于2005年研究制定了《丰县农村宅基地审批管理暂行规定》。该规定规范了宅基地审批条件、宅基地报批程序和宅基地报批材料，并明确了各镇国土资源所切实加强农村村民住宅建设用地管理的职责、权限和法律责任。
(一)宅基地审批条件
坚决贯彻执行“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处且不超过标准的宅基地，宅基地标准面积县城郊区的每户不得超过一百三十五平方米，乡镇不得超过二百平方米。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不予批准，不符合审批条件的不予批准。
(二)宅基地审批程序
农村村民新建、翻建、扩建使用本村组集体土地建住宅(未利用地、村内空闲地、建设用地)，按以下程序办理;涉及占用农用地的，需报经省政府依法批准农用地转用后，方可按该程序办理。
1、提出申请
村民向所在村民小组(原生产队)提出申请，经村民小组代表会议或者全体村民小组成员会议讨论通过，由村民小组、村委会分别签署意见，并加盖村委会公章。
2、接件受理
申请人持经签字盖章的申请书、户口簿，土地权属证明等有关材料，上报到镇国土资源所，由国土资源所接件受理，符合要求的，办理受理登记，不符合要求的，一次性告知需补充的材料或不予受理的原由。
3、现场勘测
由镇国土资源所组织人员进入现场实地察看是否符合分户条件，拟用地是否符合土地利用规划，权属是否清楚，并进行实地丈量核实面积。查验申请人的身份证、户籍簿
4、填表公示
镇国土资源所填写公示内容，连同个人申请一并在所在村组进行张榜公示7天，公示无异议的，由所在村民小组、村委会分别签署意见，所长及镇政府领导分别签署意见并加盖村及镇政府公章。
5、审核审批
由镇国土资源所派专人将申报宅基地材料统一报县局审核审批。
6、下发证件
经县局审批后，由县局向申请建房村民颁发《居民建房用地许可证》，《居民建房用地许可证》，由所在镇国土资源所统一领取，并发给建房户，申建户方可用地。
7、组织验收
新批宅基地竣工后，由镇国土资源所进行现场验收，并由镇国土资源所出具验收报告，上报县局，由县局按照管理程序发放《集体土地使用证》。
(三)农村宅基地审批需要提供的材料
新批宅基地需提供下列材料：1、个人申请;2、公示材料;3、宅基地审批表;4、申请人的身份证、户口簿;5、四邻签字;6、建设用地规划许可证、选址意见书;7、土地利用总体规划图复印件，并标明位置;8、其它有关证明材料。
翻建、扩建、改建需提供下列材料：1、个人申请;2、公示材料;3、宅基地审批表;4、申请人的身份证、户口簿;5、四邻签字;6、房屋产权证;7、其它有关证明材料。
三、我县农村宅基地使用方面存在的主要问题[page]
随着经济快速的发展，人口的增长及农民群众生活水平的逐步提高，农民建房无序发展，村体大量外延也占用了很多耕地。
(一)村庄外延扩张，土地利用粗放，耕地破坏和土地资源浪费严重
改革开放以来，随着农村经济发展，农民增收，农民要求改善居住条件的愿望也越来越迫切，农村建房热始终居高不下，并呈增长趋势。而由于农民法制观念淡薄，在没有进行土地审批的情况下，私自建房现象屡见不鲜。建新房的同时，老房子又没有拆除，以至于农村建房容积率低、一户多宅、建新不拆旧等问题普遍存在。这样便形成了“空心村”，使得村庄外延扩张，耕地遭到破坏、土地资源严重浪费。
(二)农村建房无序、规划不到位，村容村貌差
由于农村村庄建设规划滞后，农民建房随意性很大，过去常常由村干部说了算，至今仍有相当一部分村干部不重视规划。近年，虽然不少村有了建设规划，但由于思想认识不到位，缺乏整体的、长远的考虑，因此，有的虽搞了规划，但在编制规划时缺乏科学论证，对配套设施建设考虑不周;有的在编制规划时没有严格遵循节约土地资源的原则，忽视旧村改造;有的虽然编制了规划，但只作为一纸空文，做做样子，没有充分发挥规划应有的作用。造成年年讲规划，村庄多年无变化的不合理现象。
(三)未批先建、宅基地超标、一户多宅现象严重
目前，在农村仍然存在未批先建、宅基地超标、一户多宅等现象，主要表现为以下三种情况：一是部分村民未经土地管理部门和县、乡人民政府批准擅自建房或超标准建房;二是将旧房或者新房卖掉，重新申请宅基地，从中获得土地收益，这种现象在城郊农村尤为突出;三是采取欺骗手段骗取批准宅基地，如瞒报已有房屋、虚报家庭人口，新房建起而旧房不拆等，这是造成一户多宅的一个主要原因。
(四)“空心村”大量存在
“空心村”的大量存在一方面是由于村庄外围交通方便，视野开阔，自然条件优越，许多村民愿意到村庄外围建房;另一方面是由于农民子女升学、参军及人口死亡，村民外出打工、经商造成的搬迁而形成的空闲宅基地。这使得村庄内部空闲地多，造成了土地浪费，形成了大量的“空心村”。
(五)擅自改变农村宅基地用途现象时有发生
由于国家对农村宅基地实行无偿供应，一部分村民就钻法律的空子，擅自改变农村宅基地用途。主要表现是部分村民在宅基地批准后，用宅基地建成小型工厂、商业房、饭店等，严重改变了农村宅基地用途，造成国家资产的损失。
还有一部分村庄借宅基地之名搞房地产开发，这种情况主要见于城乡结合部和集镇所在地，一是以农村宅基地的名义申报，统一建房，向社会出售;二是未经批准，村集体就占用大量土地建住宅向社会出售。通过以上方式，村集体可获得高额利润，而国家的财产却遭受巨大损失。
四、我县农村宅基地管理中应当着重解决的问题
农民宅基地规范化管理是新农村建设的一项基础性工作。加快全县农村现代化建设，应当以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，立足于“建设社会主义新农村”，着眼于城乡一体化进行总体规划，针对突出问题，层层统一思想认识。在具体实施过程中，从实际出发，区别情况，依法处理好以下几个方面的工作：
(一)一户多宅和宅基地超占问题
对于一户多宅和宅基地超占部分实行有偿使用制度。有偿使用制度能有效地制止多占、超占宅基地现象发生。对宅基地实行超面积收费，不是增加农民负担，只是对极少数乱占、多占宅基地者的制约措施，符合社会主义市场经济规律、土地集约利用和保护耕地的要求。超占宅基地有偿使用费按年度交纳，张榜公布，让投机宅基地者无利可图，多占多用者付出代价。一户多宅中对于符合村集体规划的部分，允许其一定时期内存在，但要作为临时用地进行管理，收取一定的临时用地管理费用;而对于违法占地、不符合规划的部分，坚决予以拆除。严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省(区、市)规定的标准。不符合申请条件的不予批准。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，也不予批准。
(二)农村空闲宅基地流转问题
对于农村空闲宅基地流转的问题要认真对待，积极研究政策，促进依法规范流转。由于农村普遍存在子女升学、参军及人口死亡，村民外出打工、经商等人口流动现象，所以农村存在空闲宅基地。这些空闲宅基地的存在，将导致宅基地资源浪费，土地占地、空心村等不合理现象。农村空闲宅基地不断扩大，不仅浪费了有限的国土资源，加剧了人多地少的矛盾，而且给社会增添了不安定因素。因此，需要对农村空闲宅基地进行合理开发。农民在申请建房时，应将原有宅基地交由集体统一支配使用，以旧换新。对收归集体的旧宅基地，结合地形、位置、土质等实际情况，或用于批给其他农户，做宅基地建新房;或进行复耕，发展农作物。这样既体现了宅基地归集体所有、农户使用的原则，又可充分挖掘土地利用潜力，达到节约土地的目的。
建议允许将空闲宅基地在本村民集体内实行有条件流转。实行有条件的空闲宅基地流转制度有利于保护耕地，防止农村外延扩大，能够合理利用空闲宅基地，缓解宅基地不足的矛盾，满足农民建房的需求。在空闲宅基地流转中，由转让方交付一定转让费用，转让方和接受方报村集体和乡镇土管部门备案，并上报县级国土管理部门审批。
(三)城镇居民在农村购置宅基地问题
根据法律制度的理念，农村宅基地与农村集体经济组织成员的资格是联系在一起的，在一定程度上具有福利和社会保障的功能。当前，由于自然环境、成本等因素，城镇居民在农村购置宅基地、违法建造住宅、侵占耕地的案例增多，这有违制度理念和节约使用土地、保护耕地的国策。应当采取措施，制止这一违法行为的蔓延。要严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。
对于城市居民在农村购置宅基地的情况，要严肃处理。根据相关规定：宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。因为城镇居民在农村购置宅基地一般不是为了满足基本的居住要求，其购买行为将导致农村土地的浪费。对于城市居民在农村购置宅基地的，要求其退还其购置土地。对于拒绝退换者，按照相关法律规定处理。[page]
(四)大量“空心村”存在的问题
各级政府应把村庄规划、改造“空心村”作为目前农村工作的大事来抓，制订计划，统筹安排，分步实施。政府应加强领导，有关部门要密切配合。把“空心村”治理与宅基地审批挂钩，对“空心村”严重的村居，不再审批新的耕地作为宅基地。在“空心村”改造、村庄搬迁中，对有旧房没拆完就建新房的，国土管理部门在审核新宅基地办理用地手续时，可收取一定数量的拆除旧房押金。待旧房自行拆除后，退还押金本息;否则，不予返还，可用作雇人拆房佣金和强制拆除费用。但旧村庄改造工作不可搞一刀切，应结合农村实际有计划分步实施，合理统筹资金，尽量减轻农民负担。
(五)“宅田合一”体制弊端和村镇自留地问题
所谓“宅田合一”是指村民在承包集体土地时，将宅基地占用的土地面积与其分得的责任田面积合在一起，即把每家每户的宅基地与责任田一起丈量，算作一共应分得的责任田面积，宅基地多的耕地就少，宅基地少的耕地则多。实行“宅田合一”有其历史渊源，实行土地承包责任田时，村民祖上遗留宅基地多少不同，为了平衡宅基地和承包责任田总面积而实行宅田合一制度。“宅田合一”的存在从一定程度上平衡了村民宅基地和承包土地总面积，但其弊端却十分突出。“宅田合一”制度使得宅基地少而又需要多建房的村民不得不占用耕地，同时，宅基地多的户，又因为利用不充分，使得宅基地空闲，一定程度上加剧了“空心村”的形成。今后应当研究解决“宅田合一”问题，实行统一规划，严格控制村庄规模。
(六)社会主义新农村建设问题
对于新村庄建设要结合社会主义新农村建设，进行统一规划。对全县农村的村庄建设进行科学论证，统一规划，制定的规划要具有科学性、前瞻性和可操作性。对全县星罗棋布的自然村，该撤的撤，该并的并，调整好中心村的住宅建设预留地，加大对旧镇旧村改造的力度。
建设社会主义新农村的总体思路是：结合社会主义新农村建设，加快中心村建设，适度集中农村人口，减少自然村数量，健全配套设施，改善广大农民生产生活条件。在具体实施过程中，要把村庄建设作为城镇建设的有机组成部分，统筹考虑。要制定科学合理的村庄建设规划，规划一经确定就不能随着领导的更换而随意更改(总体规划修编的除外)，对违反规划的现象，镇(乡)城建、土管等职能机构要及时制止并上报，政府有关职能部门要加强督促检查。在全县分批实施撤并自然村计划，引导人口向中心村和城镇集聚，达到实现土地集约化利用的目的。被撤并的自然村土地，应制定复垦措施，根据复垦土地用途并给予享受复垦补助政策和折抵用地指标政策，从而引导和调动镇村两级治理县“空心村”的积极性。这样做不但弥补了旧镇旧村改造资金的不足，而且还可缓解全县建设用地指标严重短缺的困难。
五、今后工作思路和方向
农村宅基地管理要以合理利用土地、节约耕地为原则，结合农地整理和社会主义新农村建设，达到土地的集约高效利用。从长远看要结合乡镇土地利用总体规划的修编，大力搞好村庄用地的整理。在对农村宅基地管理过程中应当从以下几个方面入手：
(一)深入对国情、国策和国法的宣传，增强人民群众保护耕地的责任感和历史使命感
人口增加、耕地减少严重影响着经济的快速发展。因此我们要加强对广大农民群众土地国情和县青以及基本国策等的宣传教育，加大对土地管理法律法规的宣传力度，特别是加强对基层干部的宣传，在广大干部队伍和各级领导中兴起学习《土地管理法》，依法管地、用地，自觉保护耕地之风，把一般号召变成全民自觉参与的社会活动，为促进我县经济可持续发展创造良好的舆论环境，提高广大人民群众特别是领导干部依法管地、用地意识，使“人多地少，土地后备资源严重不足”的国情观念深入人心，为长期保护好耕地奠定良好的思想基础。
(二)要强化管理措施，做到依法、集约、规范用地
在土地管理上要解决重城镇轻农村的倾向。在管理措施上，采取经济的、法律的行政的和技术的措施一齐上，尽快形成齐抓共管的局面。依据《土地管理法》第四章第三十一条的规定：“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照有关规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”本着“取之于土、用之于土”的原则，将耕地开垦费投入使用到土地复垦开发、农田基本建设中去，以保持耕地的总量动态平衡。调整执法思路，加强宅基地使用权过程的监督。加强对土地利用现状变更调查，把调查与执法检查紧密结合起来，认真落实耕地保护的各项法规政策，把科学管地、文明用地的水平提高到一个新的台阶之上。
(三)严格规划，强化管理，加强执法检查力度
按照土地利用总体规划确定农村建设用地规模，实行“红线”控制，建立耕地保护的绿色屏障，防止村庄建设的盲目外延扩张。切实搞好农村建设规划，科学地进行功能分区。结合新一轮土地规划修编，合理确定不同类型村居用地规模。对一般农村要圈定村界，严禁无度扩展;偏僻的小村、自然村要逐渐向中心村集中，以达到集约用地。在不违背有关法律、法规的前提下，应允许乡村结合本地实际制定相应的村庄用地措施。同时还要结合社会主义新农村建设，统一建筑设计，将土地规划和农村规划有机结合起来，在对预留建设用地实行总量控制的前提下，制定详规，以形成一套科学规划引导农村建设的良好机制。
严格执法，加大土地执法力度，一是要加强土地执法队伍建设，建立一支素质高、业务精、作风硬、忠于职守、秉公执法的土地执法队伍;二是执法必严，在农村要把乱占土地尤其是破坏耕地，违法建房和非法交易的行为列为执法重点。必要时，通过人民法院强制执行，以威慑违法并发挥警示教育作用。同时，加大对乱收费、乱罚款的治理力度，严禁“以罚代法、以罚代批”行为的发生;建立巡回监督检查制度，加强巡查，及时处置，将违法占地建房抑制在苗头倾向状态。同时还要建立执法监督制度和责任追究制度，实行执法公示，公开接受社会监督。[page]
(四)依法批地，加强对宅基地控制
部分农民群众在宅基地使用上的许多违章搭建行为，与有关职能部门管理措施没有及时跟上有很大关系。依法加强对农民群众住宅建设用地的管理至关重要。严格审批制度，接受群众监督，对不按规定审批宅基地和弄虚作假的有关人员给予相应的党纪政纪处分。对部分农民受经济利益驱使等原因不遵守《土地管理法》，乱占滥用土地建房的，要在加强思想教育的基础上，依法采取强制措施，坚决予以查处。坚持建新拆旧的原则。在全县农村宅基地初始登记的基础上，建立健全电脑台账，土地管理机关内部各职能部门做到资源共享，用地审批、地籍发证等都要根据电脑台账数据，依法报批和发证，监察部门也可根据电脑台账跟踪检查，各部门各司其职，齐抓共管，杜绝新的一户多宅现象发生。
规范农村宅基地申请报批程序。农民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡(镇)审核后，报县政府审批。经依法批准的宅基地，村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。要规范审批行为，健全公开办事制度，提供优质服务。县、乡(镇)要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。
建立宅基地审批责任和过错追究制度，严把审批关。乡镇国土资源所要对申请人的情况审查清楚，审查其是否具备申请条件，村委会上报前是否按程序张榜公示，村民有无反映，房子是否符合村集体规划。审查人要签字盖章，以示负责。县级国土资源部门在审核时，要随机抽样复审，确认无误后报县政府批准。
