以宅基地换房办法建设示范小城镇，是推进农村城市化进程、实现城乡统筹发展的重要探索和实践。需要通过改革的办法探索投融资方式的创新，通过土地置换，用土地收益建设新的小城镇，使农民享受土地收益带来的好处。华明镇等先期开展试点的单位，在投融资方式改革、组建规范的投融资建设平台方面，积累了成功经验。为了规范示范小城镇建设项目投融资行为，保护好农民的合法权益，使示范小城镇建设在构建和规范投融资建设平台上有所借鉴，在总结经验的基础上，提出如下指导意见。
一、组建投融资建设平台
为了保证示范小城镇建设顺利实施，各区县政府要组建小城镇投融资建设平台(公司)，赋予资金筹措、项目建设、资金管理和债务偿还的职能，实现在政府指导下的市场化运作。
(一)组建方式
由区县政府明确一个投融资建设公司作为小城镇建设项目投融资主体(以下简称小城镇公司)，具体负责小城镇项目投融资、建设开发、土地整理的运营。在具体操作上，可以是政府出资组建国有独资公司，也可以是政府为主导，吸引社会大企业参与，共同组建股份制公司。
(二)市场化运作
小城镇公司通过落实土地置换政策，使分散居住的农民向新建小城镇集中，实现土地的集约利用。对小城镇中规划出可供出让的土地，通过土地整理，以招拍挂的方式出让，用获得的土地收益，平衡小城镇建设资金。
1、政府授权。区县政府要以正式文件形式明确小城镇公司作为小城镇投融资建设主体，负责项目融资、前期工作、工程建设和贷款偿还。
2、公司责任。小城镇公司作为借款主体和项目法人，对项目建设实行统一管理，负责前期手续办理、工程招标、工程建设管理，发挥公司化运作在成本核算和投资管理上的优势，对项目建设资金实行专款专用、封闭使用，降低投资风险，保证项目资金的延续性和可控性。
3、运行机制。小城镇公司和施工单位通过合同契约明确各自责、权关系。金融机构、小城镇公司、施工单位要建立严格的管理体系，明确各方权利义务，强化投融资机制和市场化运营机制，使项目建设的财务、审计、监管等依法依规进行。
二、创新投融资方式
我市在宅基地换房试点中探索了政策性银行和商业性银行与小城镇建设相结合的模式，即将项目本身拥有的资产及其收益作为还贷担保，将土地出让收益权作为质押，并以实际收益作为偿还贷款的资金来源，实现了小城镇开发建设投资现金流量的平衡。
(一)融资操作流程
政府特许小城镇公司作为项目投资建设主体→国土资源部批准土地挂钩周转利用指标→征用土地→银行进行融资设计→银行给予贷款→项目建设→出让区土地整理→土地出让偿还贷款。该融资操作流程主要包括下列要素：
1、贷款合同主体。借款人是小城镇公司;贷款人是银行。
2、担保方式。以土地出让收益权质押方式作为债权担保。
3、贷款用途。贷款资金用以支付小城镇农民安置区住宅及公建配套设施建设和出让区土地整理的资金需求。
4、还款来源。小城镇规划的可出让经营用地通过招、拍、挂方式出让，土地出让金作为贷款还款来源。
(二)几个关键环节
1、小城镇公司作为项目特许经营主体，负责申请项目立项、按照有关规定申请土地周转指标、办理与土地相关的前期开发手续。
2、政府将项目建设用地作价作为项目资本金给小城镇公司，满足银行的贷款要求，并符合项目评审的条件。
3、小城镇公司以土地出让收益权作为质押，向银行申请贷款，双方签订贷款协议。
4、银行按照工程建设的进度安排资金供应，与小城镇公司共同协商解决项目现金流平衡问题。
5、小城镇公司按照规划完成农民还迁住宅和公建配套设施建设，完成出让区土地一级开发，保证达到可出让条件。
6、小城镇公司受区县土地整理中心的委托，按照项目实施进度、土地出让条件和市场环境的预测分析，制定土地出让和还贷款计划。
7、以招拍挂方式出让经营用地。
8、按期偿还银行贷款利息和归还贷款。
(三)融资模式推广
银行以外的其它金融机构，也可按照国家的有关规定，创新小城镇建设的融资方式，支持社会主义新农村建设。
三、项目组织与实施
(一)项目实施的组织
小城镇公司作为项目法人主体，承担项目建设责任，具体负责工程建设的管理和实施。要强化公司的主体意识与内部管理，明确分工，责任到人，提高效率。
1、细化工程项目实施进度计划。根据实际情况和工程建设进度要求，编制包括设计招标、监理招标、施工招标、手续办理、工程开竣工时间在内的比较详细的实施计划。在此基础上，编制详细的作业计划，并做好计划的预测、监测、纠偏和优化。
2、工程建设必须全部采取公开招标方式。依法通过规范的招投标择优确定施工单位、监理单位、相关设备材料供应单位，本着公开、公平、公正、透明的原则，严格进行招标工作，确保工程的阳光操作。
3、依法认定工程建设各项手续。可聘请法律顾问对合同、招标文件、项目管理程序、财务制度、支付程序进行审查以及提供法律咨询、法律教育等非诉讼法律服务，对项目管理进行法律指导。
4、强化项目的预先控制。为了降低项目管理风险，保证项目顺利实施，必须要强化预控，措施在先。根据工程的特点，对可能出现的，例如材料供应、专业施工队伍人员供应不足等问题，提前采取预防措施。
5、加强对施工单位的管理。小城镇公司要与施工单位和监理单位的管理人员建立有效的沟通机制，及时掌握参建单位的内部管理情况和工程进展情况，做到信息畅通、沟通及时，提高管理决策的针对性和有效性。
6、做好基础配套工程。小城镇公司要与专业公司合作，组织好自来水、燃气、电力、通信和热力等配套工程建设，降低建设成本，提高工作效率。
(二)安全质量监督
1、发挥工程监理过程控制的作用。小城镇公司要选择有资质、信誉好的监理公司，树立监理工程师的权威，发挥监理的积极性，及时发现和处理涉及项目安全、质量的违规施工行为。
[page]2、重视安全和质量的监管。小城镇公司必须设置专职安全、质量监督人员，深入工地巡视、检查，及时发现、纠正施工中的安全隐患和质量问题。必须经常进行质量、安全教育，制定严格的管理制度。
(三)项目资金管理
1、实行专款专用。小城镇建设资金必须加强管理，专款专用，保证项目的顺利实施。
2、实行资金封闭管理。小城镇公司要按照通过招标形成的合同和工程进度资料，严格按照项目实施进度拨付款项;要与总包方建立共管帐户拨付材料供应商、分包单位工程款;项目资金从银行到小城镇公司，再到总包单位，再到分包单位和材料供应商，再到农民工，要环环相扣，处处时时监管。
3、建立严格的财务管理制度。小城镇公司要确定严格的工程款支付管理程序，按照会计准则和会计制度的规定设置帐薄，定期编制财务报表，及时进行财务资金分析，确保资金安全有效的使用。
4、加强对项目资金的审计。要按照有关规定严格对小城镇公司资金使用、合同管理、建设管理进行审计检查，发现问题及时整改。
