论“宅基地换房”模式的经济学解读

随着社会的进步，土地问题已成为制约经济发展的重要瓶径之一，特别是随着城市化和城乡一体化建设速度的加快，这一制约就显得更加明显，尤其在我国一些大中城市中，土地的保护与工业化、城市化的需要在某种程度上已呈现出严重对立层面，所以如何破解这一难题也就成为人们纷纷探讨的课题。
　　天津作为我国北方重要的经济中心城市，其土地制约状况更加明显，为此，自2005年启动“宅基地换房”模式，经过最初试点，现在已开始了一定范围推广。事实证明，其不但在一定程度上缓解了该市建设用地的压力和小城镇建设的资金短缺，而且也丰富了土地经济学的部分内涵。
　　一、“宅基地换房”模式的操作思路
　　所谓“宅基地换房”，就是按照承包责任制不变，可耕种土地不减，尊重农民自愿的原则，高水平地规划建设富有特色和生态宜居的新型小城镇，农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇的一套住房，新的小城镇，除了农民的住宅区外，还规划出一块商务区或经济功能区，用未来这部分土地的出让收入来平衡小城镇建设资金和增加就业岗位，而原来的宅基地则统一组织复耕，实现耕地占补平衡，总量不减，质量不降。政府通过这一流程，把节约下来的土地加以整合后采取“招标”、“拍卖”、“挂牌出让”方式，一方面实现了用土地收益来弥补小城镇建设的资金缺口，另一方面也增加了一定幅度的建设用地指标，从而破解了建设用地的瓶颈制约。从2005年下半年开始，天津市在广泛征求农民意愿和大量调研基础上，推出了“宅基地换房”办法，并先后在“十二镇五村”开展试点，涉及津郊近十八万农民。至2008年末，已有10万农民告别乡间老屋，住上有产权的商品房，过上进工厂上班拿工资、有社保医保的“城里人”生活，小城镇建设初显规模，而一些企业苦于没有建设用地的难题也在一定程度上得到了初步解决。
　　党的十七大指出，要“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”，而党的十七届三中全会再次强调：“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制”。可见城镇化是国家确定的一项基本战略，而土地作为小城镇建设的核心问题，在当前国家宏观调控的大背景下，不可能通过大量占用耕地来建设新的小城镇，因为土地作为一种资源具有稀缺性，“在今天确实存在的是：土地的经济供给的稀缺，所谓经济的稀缺指的是适合急需的土地的相对缺乏。”
“土地供给的稀缺性，不仅仅表现在土地供给总量与土地需求总量的矛盾上，还表现在由于土地位置固定性和质量差异性导致的某些地区和某种用途土地供给的特别稀缺上”，所以天津的“宅基地换房”模式就是在确保耕地总量平衡的前提下，通过“宅基地换房”，将农民迁移到新建小城镇居住，然后把布局分散、数量很大、使用效率较低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田，而整理复耕后的土地数量不但会比小城镇建设所占用的耕地数量有所增加，确保了耕地总量没有减少，而且也在一定程度上实现了土地使用的集约化。如天津华明镇现有12个自然村共有宅基地12071亩，总人口41063人，而新建小城镇用于集中安置农民的土地只需3476亩，而其它8500多亩土地可以进行复耕还田和从事建设。据天津市有关部门初步统计，全市第一、二批17个试点原129个村庄占地3025公顷，新建小城镇和村庄规划用于安置农民的土地970公顷，可节约土地2055公顷。
　　此外，“宅基地换房”不但破解了小城镇建设的土地制约，而且还对平衡和缓解农村城镇化建设资金提供了渠道。众所周知，城镇化建设需要大量的资金投入，但仅靠政府财政支持和农民自身积累显然不可能。城镇建设最大的制约因素是土地，而最大的财富也是土地，只要把土地流动起来，实现资源的资本化就可以突破资金瓶颈，并使城镇化建设的投融资模式得以创新，具体操作思路是在规划建设新的小城镇时，适当留出用于商业开发的土地，随着人口的集中和城镇规模的扩大，小城镇可供商业开发的土地大幅增值，然后通过“招标”、“拍卖”等方式实现资金变现，从而不但使农民分享到了土地增值的收益，而且也可基本实现城镇建设的资金平衡。如天津市华明镇用于农民还迁住宅和公共设施的建设资金约37亿元，可出让的商业开发用地预留了4000多亩，土地出让收益预计可达到40亿元，基本可实现小城镇建设的资金平衡。
　　二、“宅基地换房”模式的经济学贡献
　　（一）在一定时间和空间内，丰富了土地稀缺性理论
　　人类诞生于土地，没有土地就没有人类，土地是人类“不能出让的生存条件和再生产条件。”土地的稀缺是一种存在，但占用面积广、利用效率低的宅基地却为土地稀缺的解决提供了一条路径，通过“宅基地换房”盘活有限的资源，使其发挥更大的经济和社会效益，从而在一定层面上为土地的稀缺性内涵诠释补充了新的内容。也就是说，“宅基地换房”模式使得土地的稀缺不再是一种绝对，而只是相对一定时间和空间而言的存在。[page]
　　（二）丰富了土地使用理论
　　一般说来，对任何资源的使用，经济学有两种判断，即粗放式使用模式和集约式使用模式。土地作为不可再生资源，其“利用是一项经济活动，应遵循一定的经济规律。”而利用的目的是为人类带来生活的方便和经济的利益，也就是说，不管什么土地，也不管是谁在用地，单位土地面积上收入越多越好，这条原则是共同的。既然有这样的原则，那土地的集约利用也就成为了社会经济发展的必然趋势。但就我国而言，对土地的粗放利用却很是普遍，“工业部门每3.4平方米土地才建1平方米建筑面积，占地面积比建筑基地面积多几倍。大量住宅楼也是低层建筑，不少还是平房”，再如天津市有关部门2008年的统计，“全市小城镇和农村居民点建设总用地现状1184平方公里，规划建设小城镇和农村居民点总用地预计为638平方公里，扣除现状‘城中村’用地184平方公里，如果按照宅基地换房办法推进小城镇建设，在耕地不减少的前提下，可以多出362平方公里的发展用地。”可见“宅基地换房”大大丰富了土地的集约化使用理论。
　　（三）为现行土地管理体制的创新提供了借鉴
　　土地管理是个复杂事情，因为土地的分属、种类和特性制约了管理体制的充分运用。如新中国成立60年来，我国的土地管理体制就发生过多次变化，先是城乡分立、部门分管的多头管理，1990年国务院发布31号文件，重申对城乡土地进行统一管理。但无论何种模式，一般说来，在农民的潜意识中，认为宅基地就是自家的私有财产，虽然国家有关法律规定，土地是国有的，农民拥有的只是使用权，但长期以来，农民对这一概念很是模糊，从而使得农村基层组织对宅基地也难以进行有效的管理。而通过“宅基地换房”，把农民的宅基地纳入国家统一的土地管理范围，相对彻底地实现了土地所有权和使用权的分离，使得土地的集约化利用得以较彻底地推行，土地资源的利用和保护也就得到了加强。
　　（四）丰富了城镇化建设理论
　　加强农村城镇化建设是社会发展的必然趋势，就像韩国的新村建设运动一样，现在韩国已基本上不再有农村的存在，代之而起的是现代化的城镇，应该说，“宅基地换房”就是超越乡村建设而走向城镇建设的重要表现。在当前情况下，城乡二元结构的存在已成为制约乡村发展的重要瓶径，而通过城镇化建设则可以较好地解决这一问题，因为“城镇化追求的是人口、土地、就业及生活方式由农村向城市的转变”，它直接跨越了乡村建设，省去了乡村建设中的二次资源和能源的浪费，毕竟乡村建设是作为城镇化建设的前期准备阶段而存在的。由此可见，在一些大中城市的郊区，实施“宅基地换房”能够有效地推进城镇化建设步伐，并对城镇建设路径的选择提供了很好的借鉴。
　　（五）扩充了新农村建设理论的内涵
　　党的十六届五中全会做出的“建设社会主义新农村”决定，标志着我国新农村建设进入了实质性阶段。但由于各地的具体情况差异较大，建设的路径也有所不同，一般说来，主要有如下几种模式：产业带动型，即通过发展不同的产业来实现农村的全面发展，如发展工业企业、养殖产业、旅游产业、其它特色产业等，江苏的华西村就是典型的通过工业企业发展完成农村建设进步；商贸流通型，通过构建现代农村商贸流通服务业和市场网络，推动农村基础设施和相关产业的发展，如上海闵行区的九星村就通过发展三产商业、建立批发市场实现新农村建设；劳务经济带动型，通过农村剩余劳动力的转移带动农村经济的发展，如河南固始县郭陆滩镇太平村就是采取这种模式，全村3200多名劳动力，外出务工者1500多人，2004年实现全年劳务收入1500余万元，如今70%的农民住进了楼房，适龄儿童全部入学。而天津采取的“宅基地换房”则为新农村建设又提供了一条路径，即通过土地资源的资本化，实现农村基础设施建设、农民工作性质转变的突破，从而为新农村建设理论补充了新的内涵。
　　从另一角度来看，“宅基地换房”对拉动内需也起到了间接推动作用，因为农民从原来的平房住进楼房后，本身的生活设施就要更新，正如著名经济学家林毅夫先生指出的那样：农民生活设施的改善，可以消化国内制造业尤其是彩电、冰箱、洗衣机行业的过剩生产能力，防止经济紧缩，从而达到一箭双雕的目的。而在应用层面而言，这一模式对资源的利用理论也是一大突破，现在，资源和能源的紧缺已是不争的事实，而如何最大限度地利用有限资源，并创造出最大化的效益也成为经济界人士关注的课题。“宅基地换房”使农民集中居住，对合理安排集中供热、广泛使用太阳能、扩大水利用提供了可操作条件，一些资源如煤炭、水、天然气等使用也就相对实现了集约化。
　　三、结语
　　党的十七大指出，要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”而通过“宅基地换房”，不但推动了农村城镇化建设步伐，而且对生态文明建设也起到了积极作用，因为在小城镇建设过程中，必须统一规划建设基础设施，注意绿化和美化的设计运用，如天津华明镇就结合原有湿地，规划了街心公园和湖面，并保留了原田埂上的数千株旱柳和果树，从而成就了最纯粹的自然景观，形成了良性循环生态圈。[page]
　　通过土地使用的变化来促进能源和资源的集约利用，建设生态文明，是土地经济学理论追求的目标之一。也就是说，土地利用“是以要完成一定的社会目标”为前提的，而不同时代、不同国度对其社会目标的内涵和要求有不同的解释，就我国当前情况而言，要实现的社会目标不外乎主要是“自然资源的保护”和“增加人民的生活乐趣”，而“宅基地换房”可谓在某种程度上初步实现了这一点。